Bet. 2004/05:UU4

Utrikesutskottets betänkande

2004/05:UU4

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående UD och Sida iutvecklingssamarbetet

Sammanfattning

Utrikesutskottet behandlar i detta betänkande Riksrevisionens styrelses

redogörelse 2004/05:RRS3 angående UD och Sida i utvecklingssamarbetet

samt två motioner som väckts med anledning av redogörelsen.

Utskottet föreslår att redogörelsen läggs till handlingarna samt att

motionerna avslås.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Riksrevisionens rekommendationer avseende styrning och uppföljning

av utvecklingsbiståndet

Riksdagen avslår motion 2004/05:U1.

2. UD:s och Sidas roll i det svenska utvecklingssamarbetet

Riksdagen avslår motion 2004/05:U2.

3. Riksrevisionens styrelses redogörelse 2004/05:RRS3 angående UD och

Sida i utvecklingssamarbetet

Riksdagen lägger redogörelse 2004/05:RRS3 till handlingarna.

Stockholm den 24 maj 2005

På utrikesutskottets vägnar

Urban Ahlin

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Urban Ahlin (s), Berndt

Ekholm (s), Carina Hägg (s), Holger Gustafsson (kd), Alice Åström (v),

Kent Härstedt (s), Kaj Nordquist (s), Birgitta Ohlsson (fp), Kenneth

G Forslund (s), Ewa Björling (m), Veronica Palm (s), Lotta Hedström

(mp), Anita Johansson (s), Björn Hamilton (m), Cecilia Wikström (fp),

Henrik S Järrel (m) och Annika Qarlsson (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Riksrevisionen har granskat regeringens och Sidas roller i det bilaterala

utvecklingssamarbetet. Granskningens fokus ligger på de integrerade

utlandsmyndigheterna; resultatet redovisas i rapporten (RiR 2004:10)

Bistånd via ambassader. Granskningen inleddes vid Riksrevisionsverket

och gällde initialt endast Sida och dess operativa verksamhet vid de

integrerade utlandsmyndigheterna (IUM). Efter Riksrevisionens bildande

den 1 juli 2003 vidgades den emellertid till att även gälla regeringens

och Regeringskansliets styrning av utvecklingssamarbetet och samordningen

av Sidas och IUM:s verksamhet.

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna i den granskning

som Riksrevisionen genomfört av regeringens och Sidas roller i det

bilaterala utvecklingssamarbetet skall överlämnas till riksdagen i form

av en redogörelse.

Som ett led i ärendets beredning har utskottet informerat sig om vilka

åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens synpunkter.

Sammanfattning av redogörelsen

Regeringen och Sida är ansvariga för förvaltningen av det växande

biståndet som till stor del hanteras via svenska ambassader. Biståndsanslagen

skall omsättas till insatser i enlighet med svenska biståndspolitiska

mål och mottagarlandets behov. Riksrevisionen har granskat den styrning

och de förutsättningar som regeringen och Sida ger de integrerade

utlandsmyndigheterna för att bedriva en effektiv förvaltning av det

länderdestinerade (bilaterala) biståndet.

Med hänsyn till de betydande och i framtiden ökande belopp som hanteras

inom ramen för utvecklingssamarbetet och de principiella frågor som

uppmärksammas i granskningen bör granskningen, enligt Riksrevisionens

styrelse ha ett betydande intresse för riksdagen. Riksrevisionen riktar

kritik mot regeringens och Regeringskansliets styrning och uppföljning

av utvecklingsbiståndet samt pekar på brister i redovisningen av

kostnaderna för att administrera biståndet. Det finns också, enligt

granskningen, oklarheter i ansvarsförhållandena på de integrerade

utlandsmyndigheterna.

Styrelsen anser även, i likhet med Riksrevisionen, att en översyn bör

göras av formerna för styrningen av verksamheten utifrån förvaltningspolitiska

och förvaltningsrättsliga synpunkter. Styrelsen anser också att mål-

och resultatstyrningen av Sida och de integrerade utlandsmyndigheterna

bör ses över och att de nuvarande formerna för finansiering bör prövas.

Genomförandet av granskningen

Utgångspunkten för Riksrevisionens granskning har varit riksdagens beslut

om biståndsmål och integration vid utlandsmyndigheterna samt regeringens

landstrategier. Riksrevisionen har granskat de styrverktyg och processer

som regeringen, Regeringskansliet/UD och Sida tillämpar för att i IUM:s

verksamhet åstadkomma strategiska prioriteringar som syftar till att,

genom en ökad fältorientering, generera biståndsinsatser som leder till

kostnadseffektiv förvaltning. Granskningen inriktades på regeringens

och Sidas beslut beträffande styrning av bilateralt utvecklingssamarbete

i samverkan med mottagarländer och andra givare. Granskningen försökte

inte utvärdera i vad mån enskilda biståndsinsatser har uppnått sina

syften.

Riksrevisionens iakttagelser

Vid granskningen har Riksrevisionen bl.a. gjort följande iakttagelser:

UD

och Sida har, för de omvandlade ambassaderna, slutit avtal om bl.a.

arbets- och kostnadsfördelning. Riksrevisionen ifrågasätter avtal som

form för att reglera hur verksamheten skall ledas och bedrivas vid IUM

och understryker att det från förvaltningsrättslig synpunkt är uteslutet

att använda avtal för att reglera myndighetsutövning. Riksrevisionen

ifrågasätter även att UD och Sida reglerat kostnadsdelning i avtal.

Styrningen av den bilaterala biståndsverksamheten, som i ökande

utsträckning hanteras vid utlandsmyndigheterna, kan förbättras. Land- och

regionstrategier är grundläggande styrinstrument i det bilaterala

utvecklingssamarbetet. De utarbetas av Sida och beslutas av regeringen.

Riksrevisionen anser att vissa förändringar gjorts som har förbättrat

förutsättningarna för mål- och resultatstyrningen av Sida. I regleringsbrevet

för år 2004 skiftar fokus i styrningen från verksamhetsgrenar till land

och region. Verksamhetsinriktade anslagsposter och verksamhetsgrenar

kvarstår dock på ett antal områden. För att uppnå ökad resultatorientering

i styrningen av utvecklingssamarbetet återstår emellertid en rad problem

att lösa. Bland annat har regeringen inte formulerat mål för ett antal

av Sidas verksamhetsgrenar. Ändringarna i regleringsbrevet innebär vidare

att återrapporteringens utformning påverkas. De innebär bl.a. att

identifierade brister i landstrategier avseende metoder och data för att

bedöma resultat på olika nivåer måste åtgärdas. Vid granskningen har

framkommit att strategierna brustit i fråga om koppling mellan slutsatser

i land- och resultatanalys å ena sidan och förslagen till strategi å

den andra sidan.

Sida har under de senaste åren genomfört en tydlig expansion av sin

fältverksamhet. På grund av att antalet länder med Sidarepresentation

samtidigt har ökat har resultatet blivit att fältorganisationen snarare

har breddats än förstärkts. Konsekvensen av detta är att det finns risk

för att viss typ av kompetens inte räcker till för att klara alla

arbetsuppgifter i fält. Riksrevisionen konstaterar dock att Sida har fått

tillstånd att använda sakanslag för att finansiera tjänster vid IUM.

Normalt används ett förvaltningsanslag för myndigheters personalkostnader.

Riksrevisionen skulle föredra att problemen med de låsningar som

nuvarande anslagskonstruktion ger kan lösas inom ramen för de principer

som gäller för myndighets- och sakanslag för svensk statsförvaltning i

övrigt. Oavsett vilken anslagsform som väljs för finansiering av

fältpersonal bör denna gå hand i hand med ökade krav på rapportering av

kostnader för administration m.m. samt bättre kvantitativt underlag för

bedömning av produktivitet.

Riksrevisionen konstaterar att det saknas information om resursåtgången

i olika delar av biståndsprocessen. I granskningen har man undersökt

kostnader för fält- och hemmakontor samt hur personalen är fördelad.

Under perioden 1998-2002 har både kostnaderna för fältet och för Sida

i Stockholm ökat. Samtidigt har antalet utsända i fält ökat medan antalet

anställda vid Sida-S har minskat något. Granskningen visar även att

kostnaderna för IUM i relation till utfallet per land har ökat på senare

år.

Riksrevisionen betonar också att det är angeläget att dimensioneringen

av och innehållet i det administrativa stödet anpassas för att uppnå en

effektivare sakverksamhet. Den s.k. basbemanningen, dvs. personalen som

sköter de administrativa uppgifterna, har i stort sett varit densamma

de senaste tre åren medan sakpersonal och biståndsvolym ökat markant.

Sida har strategiska ambitioner att rationalisera insatsverksamheten

och minska transaktionskostnader. Detta kräver administrativ kapacitet

för att ta fram och säkerställa kvaliteten i underlag i syfte att följa

upp och mäta insatser i termer av kostnadseffektiv insatsförvaltning

samt effektivare resursutnyttjande för IUM som helhet.

Riksrevisionens rekommendationer

Mot bakgrund av sammanfattade iakttagelser har Riksrevisionen angett

följande rekommendationer avseende regeringen och Regeringskansliet/Sida:

Styr

IUM i förvaltningsrättsligt korrekta former

Regeringen/Regeringskansliet bör se över vad som eventuellt kan regleras

i avtal och vad som måste regleras i författning eller särskilda beslut.

Ge kostnadsdelningen en förvaltningsrättslig grund

Instruktionen för utrikesrepresentationen ger inte grund för att UD

ålägger Sida att betala del av beskickningschefens lön. Om kostnadsdelning

anses nödvändig i framtiden bör regeringen besluta om detta.

Ge mål- och ekonomistyrning en gemensam struktur för en förbättrad

resultatrapportering

Målstrukturen i regleringsbrevet för år 2004 ger bättre förutsättningar

för Sidas verksamhet och tydligare rapportering till riksdagen. Regeringen

bör dock formulera mål för verksamhetsgrenar som saknar sådana. Enligt

regleringsbrevet skall Sida värdera, mäta och rapportera all sin verksamhet

mot målet för Sveriges internationella utvecklingsarbete. Regeringen

bör tydliggöra hur denna återrapportering skall vara utformad.

Regleringsbrevet 2004 skapar förutsättningar för att landstrategierna

kan få en större roll för återrapportering av resultat inom respektive

verksamhetsgren. UD bör i utvecklingen av det nya planeringsinstrumentet

klargöra hur återrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras

i landstrategin.

Se över anslagsindelningen för finansiering av biståndsförvaltningen

Regeringen bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag

till Sida. Översynen bör inom ramen för gängse principer för förvaltnings-

och sakanslag ge tillräcklig flexibilitet för finansiering av fälttjänster

och ge utrymme för kostnadsneutralitet i val mellan Sidapersonal och

konsulter.

Avseende Sida

Förbättra metoder för att följa insatsportföljernas utveckling

Sida bör vidareutveckla sina metoder för att analysera frigjort finansiellt

utrymme i landallokeringen och följa insatsportföljernas sammansättning.

Sida bör använda centralmått som är bättre anpassade till insatsportföljens

spridning.

Redovisa resursåtgång och produktivitet i olika delar av biståndsprocessen

Sida

bör införa tidredovisning för att mäta resursåtgången avseende personal

i olika delar av biståndsproduktionen. Sådan redovisning kan identifiera

kostnadsdrivande faktorer och visa om Sida de facto lyckas minska

transaktionskostnader och andra förvaltningskostnader för olika insatstyper.

Enligt 3 kap. 2 § förordningen 2000:606 om årsredovisning och budgetunderlag

skall det framgå av resultatredovisningen hur verksamhetens kostnader

fördelar sig på de verksamhetgrenar som regeringen har beslutat. För en

tillförlitlig fördelning av verksamhetens kostnader krävs en löpande

tidredovisning.

Jämför kostnader för olika alternativ i en ökad fältorientering av

Sida

Sida bör göra explicita kostnadsberäkningar för utsända (2-3 ggr dyrare

än hemmabaserade) och ställa detta mot förväntad nytta och alternativet

att anställa lokala handläggare.

Sida bör bedöma huruvida utlokaliserade enheter i form av subkontor

rimmar med statsmakternas beslut och Sidas primära roller i biståndet

- att vara finansiär och engagerad mäklare. Att kanalisera det ämnesspecifika

stödet via en likasinnad givare eller ett FN-organ bör ingå när Sida

överväger de sakliga och kostnadsmässiga konsekvenser av s.k.

ämnessekretariat.

Se generering av insatser som ett led i den strategiska planeringen

Sida bör testa föreslagna insatser inte bara utifrån gängse kriterier

i sak utan också i vad mån insatsen kan förväntas främja en mer

kostnadseffektiv förvaltning. Sida bör vid beslutsdelegering till IUM

tillämpa kriterier som syftar till att minska risken för att mindre

insatser arbets- och volymmässigt sett blir "gökungar" i insatsportföljen.

Sidas projektkommitté bör i ett tidigare skede bidra till vilka

policyfrågor och villkor som IUM bör driva i dialogen med samarbetslandet

och andra givare i processen att utveckla sektorprogramstöd.

Riksrevisionens styrelse

Riksrevisionens styrelse vill understryka vikten av att styrningen och

regleringen av biståndsverksamheten sker ur förvaltningspolitisk och

förvaltningsrättslig synvinkel riktiga former. Styrelsen anser därför

i likhet med Riksrevisionen att regeringen bör göra en översyn av vilka

delar av verksamheten som kan regleras i avtal och vilka som måste

regleras i författning eller genomföras via särskilda beslut.

Styrelsen delar även Riksrevisionens rekommendation att regeringen bör

se över mål- och resultatstyrningen för Sida och de integrerade

utlandsmyndigheterna. Därigenom kan, enligt styrelsen, förutsättningar skapas

för att förse riksdagen med en fördjupad resultatrapportering. Vidare

anser styrelsen, i likhet med Riksrevisionen, att regeringen bör pröva

den nuvarande anslagsindelningen för finansieringen av biståndsförvaltningen

mot bakgrund av gällande principer för fördelningen mellan sakanslag

och förvaltningsanslag. Det är enligt styrelsen viktigt att riksdagen

markerar principen att sakanslag inte skall användas till förvaltningsändamål.

Motionerna

I kommittémotion 2004/05:U1 framhåller Centerpartiet den kritik som

Riksrevisionens styrelse riktar mot regeringens och Regeringskansliets

styrning och uppföljning av utvecklingsbiståndet samt bristerna i

redovisningen av kostnaderna för administrationen av biståndet. Centerpartiet

vill uppmana regeringen att följa rekommendationerna avseende styrning

och uppföljning av utvecklingsbiståndet som föreslås i Riksrevisionens

styrelses redogörelse.

I motion 2004/05:U2 instämmer Kristdemokraterna i Riksrevisionens

styrelses kritik och de slutsatser som granskningen lett till. Kristdemokraterna

betonar vikten av att skapa bistånd som leder till kostnadseffektiv

förvaltning och anför att en växande biståndsvolym kräver ökad effektivitet

och förstärkt samordningsförmåga. I motionen uppmanas regeringen att ta

till sig Riksrevisionens rekommendationer vad beträffar UD:s och Sidas

roll i det svenska utvecklingssamarbetet.

Utskottets överväganden

Organisationen av biståndet inom ramen för de svenska utlandsmyndigheterna

har behandlats i ett antal utredningar och rapporter från senare delen

av 1980-talet och fram till i dag. Utrikesutskottet har berört frågan

i flera betänkanden, och i en kanslipromemoria från 2001 görs en genomgång

av integrationen av utrikes- och biståndsförvaltningens fältorganisationer.

Beskrivningen av komplikationerna i rollfördelningen mellan UD och

Sida vad avser förvaltningen och genomförandet av det bilaterala

utvecklingssamarbetet som administreras via berörda utlandsmyndigheter har

varit återkommande. Behovet av effektivare styrning och uppföljning har

hävdats ett flertal gånger av riksdagen och Riksdagens revisorer.

1993 beslutade riksdagen, enligt regeringens proposition om en samordnad

fältadministration, att genomföra en integration av ambassader och

biståndskontor. Denna har utförts gemensamt av Utrikesdepartementet och

Sida. Regeringen anser att integrationen till viss del medfört de

fördelar som eftersträvades men att det kvarstår vissa områden där det

finns administrativa problem, bl.a. inom fastighets-, ekonomi- och

IT-områdena.

Mot bakgrund av att den nya myndigheten Regeringskansliet inrättades

1997 samt att riksdagen fattade beslut om en ny svensk politik för global

utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112) har

UD och Sida gemensamt utrett vissa frågor om den administrativa

integrationen. Resultatet har lagts fram i två promemorior, dels rörande

förslag till åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationen

vid utlandsmyndigheter där UD och Sida är verksamma, dels beträffande

slutrapport från studie rörande framtida ansvars- och kostnadsfördelning

mellan Regeringskansliet och Sida av IT-stödet till utlandsmyndigheterna.

Regeringen yttrade sig i budgetpropositionen för 2005 angående

Riksrevisionens rekommendationer i redogörelse 2004/05:RRS3 och hänvisade bl.

a. till UD:s och Sidas ovan nämnda utredning där man presenterat förslag

till åtgärder för att fullfölja den administrativa integrationen.

Regeringen underströk att förslagen i viktiga avseenden motsvarade de

åtgärder som Riksrevisionen rekommenderade i sin redogörelse.

Den 4 maj 2005 fattade regeringen beslut med innebörden att man ställer

sig bakom förslagen och rekommendationerna i de utredningar som utarbetats

inom Regeringskansliet och gemensamt med Sida om den administrativa

integrationen. I beslutet konstateras även att regeringen ansluter sig

till Riksrevisionens styrelses uttalande om vikten av att regeringens

styrning av biståndsverksamheten, inklusive hur verksamheten skall

finansieras, ledas och bedrivas vid de integrerade utlandsmyndigheterna,

regleras i mera korrekta författningsrättsliga former än de avtal som

upprättats för detta ändamål mellan Utrikesdepartementet och Sida. Vidare

anges i beslutet att regeringen uppdrar åt Regeringskansliet och Sida

att genomföra ytterligare åtgärder för att fullfölja den administrativa

integrationen mellan UD och Sida vid berörda utlandsmyndigheter, inklusive

sektionskontoren.

Med beslutet bemyndigar regeringen Regeringskansliet att ingå

förvaltningsöverenskommelser med Sida dels om formerna för administrativt

samråd och kostnadsdelning avseende berörda utlandsmyndigheter, dels

avseende IT-stöd till berörda utlandsmyndigheter.

Regeringsbeslutet innehåller även åtgärder som syftar till en förbättrad

samordning mellan Regeringskansliet och Sida och effektivisering av

revision, inspektion och tillsyn av utlandsmyndigheterna. Utskottet

förutsätter att resultatet av dessa åtgärder även kommer att utgöra en

viktig grund för en förbättrad återrapportering till riksdagen om

verksamheten inom det bilaterala utvecklingssamarbetet.

I regeringsbeslutet anges att målet är att åtgärderna skall vara genomförda

i huvudsak före den 30 juni 2007.

I budgetpropositionen för 2005 tog regeringen även upp Riksrevisionens

påpekanden om behovet av ökad resultatorientering i styrningen av

utvecklingssamarbetet och konstaterade att revisorerna bl.a. rekommenderar

att regeringen formulerar mål för de verksamhetsgrenar som saknar sådana.

Vidare togs upp att regeringen bör tydliggöra hur Sidas återrapportering

skall utformas utifrån regleringsbrevets krav samt klargöra hur

återrapportering skall ske gentemot de mål som formuleras i landstrategier.

Beträffande den övergripande styrningen av utvecklingssamarbetet och en

förbättrad resultatrapportering konstaterar utskottet att regeringen

fattade beslut i april 2005 om nya riktlinjer för s.k. samarbetsstrategier.

Samarbetsstrategierna, som ersätter de tidigare landstrategierna, skall

vara styrande för allt utvecklingssamarbete med ett enskilt land eller

region och också spegla åtgärder inom andra svenska politikområden. I

de beslutade riktlinjerna finns en förstärkt betoning på styrning och

uppföljning av samarbetet i alla delar av strategiprocessen.

Vad avser regleringsbrevet till Sida rekommenderar Riksrevisionen dels

att mål formuleras för samtliga verksamhetsgrenar, dels att det

övergripande återrapporteringskravet förtydligas. Utskottet konstaterar att

båda rekommendationerna har tillgodosetts i Sidas regleringsbrev för

2005. Under hösten 2004 förtydligade också UD det övergripande

återrapporteringskravet för innevarande år.

Riksrevisionens styrelse understryker rekommendationen att regeringen

bör se över nuvarande system med förvaltnings- och sakanslag till Sida.

Utskottet finner att regeringen i mars 2005 beslutade att uppdra åt

Statskontoret att göra en översyn av styrningen och förvaltningen av

utvecklingssamarbetet. I detta uppdrag ingår bl.a. att se över nuvarande

system med förvaltnings- och sakanslag till Sida. Uppdraget skall

slutredovisas senast den 19 december 2005.

Utskottet konstaterar med tillfredsställelse att regeringen har fattat

beslut om att genomföra en rad åtgärder som överensstämmer med de

rekommendationer som lämnas i Riksrevisionens styrelses redogörelse. Det

är utskottets uppfattning att förutsättningarna för en tydligare och

bättre styrning och ledning av verksamheten därmed ökar och att detta

kan förväntas medföra högre kostnadseffektivitet och ett mera rationellt

utnyttjande av de samlade resurserna inom utvecklingsbiståndet. Utskottet

kommer att följa det fortsatta förändringsarbetet.

Beträffande de motionsyrkanden som väckts i ärendet har utskottet ingen

annan åsikt men finner att de tillgodoses genom regeringens ovan nämnda

åtgärder och därmed får anses omhändertagna.

Mot bakgrund av vad ovan anförts föreslår utskottet att riksdagen avslår

motionerna 2004/05:U1 och 2004/05:U2 och att redogörelse 2004/05:RRS3

läggs till handlingarna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Redogörelse 2004/05:RRS3

Redogörelse 2004/05:RRS3 Riksrevisionens styrelses redogörelse angående

UD och Sida i utvecklingssamarbetet.

Följdmotioner

2004/05:U1 av Agne Hansson m.fl. (c):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om att följa rekommendationerna avseende styrning och uppföljning

av utvecklingsbiståndet.

2004/05:U2 av Holger Gustafsson och Rosita Runegrund (båda kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen

anförs om Riksrevisionens granskning av UD:s och Sidas roll i det svenska

utvecklingssamarbetet.