Bet. 2007/08:KU10

Konstitutionsutskottets betänkande

2007/08:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning

och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens

tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger

utskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, meddela

riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet

.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,

administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

Utskottet följer Regeringskansliets utveckling. Förändringen av personalstyrkan

i Regeringskansliet har under det senaste året varit ringa totalt sett.

Årets granskning har inte givit underlag för några mera långtgående uttalanden

av utskottet.

Den formella granskningen av regeringens protokoll avser år 2006.

Genomgången av huvudprotokollen har visat att det finns skillnader mellan

departementen när det gäller utformningen av ärendeförteckningar.

Enligt utskottets mening finns det ett värde i att i samband med ett pågående

arbete i Regeringskansliet i syfte att göra regeringsprotokollen och

ärendeförteckningarna mer lättillgängliga ta upp frågan om att upprätta

ärendeförteckningarna efter ett mer enhetligt mönster.

Vid granskningen av regeringsprotokollen har utskottet vidare uppmärksammat

att vid ett tillfälle lagar som avser ingrepp i enskildas ekonomiska

förhållanden kungjorts först efter det att de trätt i kraft. Utskottet understryker

att detta inte är acceptabelt och förutsätter att rutinerna ändras.

Utskottets granskning av vissa förvaltningsärenden och av de regeringsärenden

som beslutats av expeditionsministären år 2006 har inte givit

anledning till något uttalande från utskottets sida.

1

Utskottet har granskat handläggningen av frågor om notifiering och avnotifiering

av statsstödsärenden. Utskottet framhåller betydelsen av att det

framöver i beredningen av statsstödsärenden, och särskilt i fall där avgörande

sakuppgifter lämnas muntligen, framförs till uppgiftslämnaren att det

för svensk del är av avgörande vikt att besked även lämnas i skriftlig

form. Från offentlighetssynpunkt är det enligt utskottet en fördel om beredningsarbetet

och beslutsfattandet kan grundas på dokumenterat underlag,

inklusive tjänsteanteckningar.

Den bristande dokumentationen i ett statsstödsärende om utvecklingen

av småskalig livsmedelsproduktion ger utskottet anledning till en kritisk

erinring om att informella kontakter mellan Regeringskansliet och kommissionen

inte får medföra att dokumenteringen av enskilda ärendens beredning

uteblir. Utskottet betonar att omsorgsfull dokumentation utgör en

nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll.

Utskottet påminner om att det ankommer på regeringen att notifiera och

återkalla notifieringar. Förutsätts notifiering i ett riksdagsbeslut kan det

enligt utskottet vara rimligt att riksdagen så snart som möjligt underrättas

om en återkallelse av notifiering sker och om skälen för denna.

Reservation (s, v, mp)

Med anledning av vissa iakttagelser i fråga om dokument i regeringsarbetet

har utskottet genomfört en granskning avseende handlande i regeringens

eller utrikesministerns namn. Utskottet anser att det bör övervägas att

formulera budskap som gäller Sveriges eller utrikesministerns ståndpunkt

på ett sådant sätt att risk för missuppfattning om vem som är avsändaren

inte uppkommer.

Utskottet har fortsatt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten

. Tidigare insamlat material har kompletterats med uppgifter

om utnämningar under 2005–2007. Sammantaget ger vad som framkommit

inte anledning till någon erinran från utskottets sida.

Härtill vill utskottet framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund

i samband med tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person

har en politisk bakgrund ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen

så länge endast sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas

vid tillsättningen. Förekomst av politisk erfarenhet kan utgöra saklig grund

att fästa avseende vid och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter

. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den

person som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har

haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett

sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

2007/08:KU10

2

Innehållsförteckning

Inledning ......................................................................................................... 1

Sammanfattning .............................................................................................. 1

Utskottets anmälan .......................................................................................... 5

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation ............... 5

Ärendet ...................................................................................................... 5

Regeringens sammansättning ................................................................... 5

Regeringskansliet ...................................................................................... 6

Utskottets ställningstagande ..................................................................... 9

2 Regeringsprotokollen ................................................................................... 9

Ärendet ...................................................................................................... 9

Statistik över regeringsärenden ............................................................... 10

Formell granskning av regeringsprotokollen .......................................... 11

Utskottets ställningstagande ................................................................... 15

3 Vissa förvaltningsärenden .......................................................................... 16

Ärendet .................................................................................................... 16

Gällande ordning ..................................................................................... 16

Utredning i ärendet ................................................................................. 17

Utskottets ställningstagande ................................................................... 17

4 Expeditionsministärs befogenheter ............................................................ 17

Ärendet .................................................................................................... 17

Gällande ordning ..................................................................................... 18

Utredning i ärendet ................................................................................. 20

Utskottets ställningstagande ................................................................... 23

5 Regeringens handläggning av notifiering och avnotifiering av

statsstödsärenden ....................................................................................... 24

Ärendet .................................................................................................... 24

Gällande ordning m.m. ........................................................................... 24

Utredning i ärendet ................................................................................. 35

Utskottets ställningstagande ................................................................... 44

6 Handlande i regeringens eller utrikesministerns namn .............................. 45

Ärendet .................................................................................................... 45

Gällande ordning ..................................................................................... 46

Utredning i ärendet ................................................................................. 51

Utskottets ställningstagande ................................................................... 54

7 Utnämningsmakten .................................................................................... 55

Ärendet .................................................................................................... 55

Gällande ordning ..................................................................................... 56

Utredning i ärendet ................................................................................. 57

Utskottets ställningstagande ................................................................... 66

Reservationer ................................................................................................ 68

Regeringens handläggning av notifiering och avnotifiering av

statsstödsärenden (avsnitt 5) ................................................................ 68

Utredningsmaterial ........................................................................................ 70

Bilaga 1.1 ................................................................................................... 70

Bilaga 1.2 ................................................................................................... 73

Bilaga 2.1 ................................................................................................. 180

2007/08:KU10

3

Bilaga 2.2 ................................................................................................. 183

Bilaga 2.3 ................................................................................................. 187

Bilaga 4.1 ................................................................................................. 189

Bilaga 5.1 ................................................................................................. 204

Bilaga 5.2 ................................................................................................. 212

Bilaga 5.3 ................................................................................................. 275

Bilaga 6.1 ................................................................................................. 277

Bilaga 7.1 ................................................................................................. 280

Sakregister 2000–2007 ............................................................................... 289

Tabeller

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement 2000–

2007 ............................................................................................................. 6

Tabell 1.2 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2007 .............................. 7

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–

2007 ............................................................................................................. 8

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden ..................... 10

Tabell 7.1 Antal utnämnda myndighetschefer i Sverige januari 2001–

september 2007 och politisk bakgrund ...................................................... 60

Tabell 7.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer

januari 2001–september 2007 .................................................................... 61

Tabell 7.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer

januari 2001–september 2007 .................................................................... 62

Tabell 7.4 Kön och utnämnda myndighetschefer i Sverige januari 2001–

september 2007 .......................................................................................... 63

Tabell 7.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari

2001–september 2007 ................................................................................ 64

Tabell 7.6 Antal utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari

2001–september 2007 och politisk bakgrund ............................................ 65

Tabell 7.7 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari

2001–september 2007 ................................................................................ 66

2007/08:KU10

4

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen

för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 13 december 2007

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m),

Henrik von Sydow (m), Eva Bengtson Skogsberg (m), Stefan Tornberg

(c), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson

(s), Ingvar Svensson (kd), Anna Bergkvist (m), Phia Andersson (s), Annie

Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m), Liselott Hagberg

(fp), Katja Larsson (s) och Mats Einarsson (v).

1 Regeringens sammansättning och

regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen

ankommer på konstitutionsutskottet följer utskottet hur regeringens och

Regeringskansliets organisation utvecklar sig. Utskottet har ansett denna

granskning angelägen av skäl som senast utvecklats i betänkande 2005/06:

KU10. I årets betänkande behandlar utskottet utvecklingen under tiden

fr.o.m regeringsskiftet efter valet till riksdagen år 2006 t.o.m. november

månad 2007. Underlag för granskningen har inhämtats genom skriftväxling

med Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministern och

övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministern utser även

enligt 7 kap. 1 § bland statsråden chefer för departementen. Enligt 7 kap.

5 § kan statsministern förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden,

som hör till ett visst departement, ska föredras av annat statsråd än departementschefen.

2007/08:KU10

5

De förordnanden och entlediganden av statsråd och de förordnanden

enligt 7 kap. 5 § regeringsformen som förekommit under den tid granskningen

avser återfinns i bilaga 1.2.

Förordnanden och entlediganden av statsråd

Statsministern entledigade den 14 oktober 2006 statsrådet Maria Borelius.

Statsministern entledigade den 16 oktober 2006 statsrådet Cecilia Stegö

Chilò.

Statsministern förordnade den 24 oktober 2006 Sten Tolgfors och Lena

Adelsohn Liljeroth att vara statsråd.

Statsministern förordnade den 1 januari 2007 statsrådet Lars Leijonborg

att vara chef för Utbildningsdepartementet, statsrådet Sven Otto Littorin att

vara chef för Arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Andreas Carlgren

att vara chef för Miljödepartementet och statsrådet Nyamko Sabuni att

vara chef för Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Statsministern entledigade den 5 september 2007 statsrådet och chefen

för Försvarsdepartementet Mikael Odenberg. Samma dag utsåg statsministern

statsrådet Sten Tolgfors att vara chef för Försvarsdepartementet.

Statsministern entledigade den 11 september 2007 statsrådet Lars Leijonborg

från uppdraget att vara chef för Utbildningsdepartementet. Samma

dag utsåg statsministern statsrådet Jan Björklund att vara chef för Utbildningsdepartementet

.

Statsministern förordnade den 12 september 2007 Ewa Björling att vara

statsråd.

Regeringskansliet

Antalet tjänstgörande

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive utlandsmyndigheterna

och kommittéanställda, var 3 590 i september 2007. Vid samma tidpunkt

2006 var antalet tjänstgörande något högre, vilket framgår av tabell 1.1.

Av tabellen framgår även antalet tjänstgörande per departement.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement 2000–2007

Departement 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

SB 54 59 61 63 61 87 100 119 (+19)

Ju 243 282 292 280 288 288 293 285 (–8)

UD – – – 891 908 849 779 748 (–31)

Fö 114 127 116 133 142 137 142 143 (+1)

S 168 190 194 208 211 206 210 214 (+4)

Fi 388 382 396 442 419 413 418 402 (–16)

U 164 172 161 185 190 – – –

Ku 120 74 70 68 74 – – –

U – – – – – 251 258 163 (–95)

Jo 127 124 128 134 147 141 141 136 (–5)

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

6

Departement 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

M 164 160 149 157 163 209 203 163 (–40)

N 348 408 399 401 412 394 379 279 (–100)

IJ 105

Ku 72

A 86

FA 545 572 592 588 627 640 685 675 (–10)

Totalt – – – 3 550 3 642 3 615 3 608 3 590 (–18)

Exkl. UD 2 435 2 550 2 558 2 659 2 734 2 766 2 829 2 842 (+13)

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna

i september månad för perioden 2000–2007. Uppgifter om antalet tjänstgörande vid Utrikesdepartementet

redovisas dock endast för perioden 2003–2007. Tjänstgörande i detta avseende innebär att varje

deltidsarbetande redovisas som 1 tjänstgörande.

Den 1 januari 2007 genomfördes en ombildning av departementen (se t.ex.

prop. 2007/08:1 utg.omr. 1 avsnitt 9.4.3). Integrations- och jämställdhetsdepartementet

bildades. Det tidigare Utbildnings- och kulturdepartementet

delades upp i Utbildningsdepartementet respektive Kulturdepartementet.

Arbetsmarknadsfrågorna bröts ut ur Näringsdepartementet till ett eget departement

, Arbetsmarknadsdepartementet. Det tidigare Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet

benämns numera Miljödepartementet efter att

bostads- och energifrågorna flyttats till Finansdepartementet respektive

Näringsdepartementet. Härutöver kan bl.a. nämnas att migrationsfrågor flyttades

från Utrikesdepartementet till Justitiedepartementet.

I samband med departementsombildningen bytte ett stort antal medarbetare

departementstillhörighet. Detta påverkar utvecklingen av antalet tjänstgörande

vid de olika departementen.

Den samlade utvecklingen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet

under en längre tidsperiod framgår av tabell 1.2.

Tabell 1.2 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2007

År Antal tjänstgörande exklusive UD Antal tjänstgörande inklusive UD

1990 1 786 –

1991 1 803 –

1992 1 720 –

1993 1 849 –

1994 1 846 –

1995 i.u. –

1996 2 157 –

1997 2 233 –

1998 i.u. –

1999 2 307 –

2000 2 435 –

2001 2 550 –

2002 2 558 –

2003 2 659 3 550

2004 2 734 3 642

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

7

År Antal tjänstgörande exklusive UD Antal tjänstgörande inklusive UD

2005 2 766 3 615

2006 2 829 3 608

2007 2 842 3 590

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna

i september månad. För åren 1990–2002 redovisas Regeringskansliet endast exklusive Utrikesdepartementet.

För en sammanställning över antalet tjänstgörande före år 1990, se betänkande 2003/04:KU10

s. 15.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses följande:

– Politiskt sakkunniga i Regeringskansliet såsom planeringschefer,

pressekreterare.

– Politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter vilka

omfattas av avtalet Anställda enligt avtal om anställningsvillkor för

politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare

i Regeringskansliet.

– Statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner

för vissa högre anställningar m.fl.

Därutöver tillkommer statsministern och statsråden som inte är tjänstemän

i traditionell mening och som därför inte ingår i definitionen politiskt tillsatta

tjänstemän.

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän i september 2007 var 161. Utvecklingen

av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan år 2000 framgår av

följande tabell 1.3. Jämfört med september föregående år har antalet politiskt

tillsatta tjänstemän minskat.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2007

År Politiskt tillsatta tjänstemän

varav statssekreterare Antal statsråd och statsminister

2000 136 24 17

2001 146 25 20

2002 145 25 20

2003 172 27 22

2004 167 27 23

2005 181 30 22

2006 190 28 22

2007 161 33 22

Kommentar: För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän före år 2000, se betänkande 2001/02:

KU10 s. 9.

Tidigare granskning m.m.

Utskottet har tidigare uppmärksammat att Regeringskansliet sedan en

längre tid ökat sin personalstyrka (t.ex. bet. 2006/07:KU10 s. 12). Detsamma

har gjorts för antalet politiskt tillsatta tjänstemän. Som förklaring

till att antalet anställda i Regeringskansliet successivt ökat har anförts att

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

8

arbetet blivit bl.a. mer komplicerat till följd av den ökade internationaliseringen

och medlemskapet i EU. Utskottet har med anledning av detta

efterlyst nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisar utförda

prestationer inom det internationella området inklusive EU (bet. 2004/05:

KU10 s. 38).

Efter detta har sådan resultatinformation börjat redovisas i budgetpropositionen

och Regeringskansliets årsbok tillsammans med annan, sedan

tidigare redovisad resultatinformation för Regeringskansliet. I budgetpropositionen

för 2008 redovisas således resultatinformation för Regeringskansliet

t.o.m. 2006 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 1 avsnitt 9.4.3). Bland annat

framgår att antalet propositioner och antalet författningsärenden ökade mellan

2005 och 2006, medan antalet kommitté- och tilläggsdirektiv, regleringsbrev

och ändringsbeslut, interpellationssvar och frågesvar till riksdagen

minskad under samma period. Inom det internationella området kan

noteras att antalet arbetsdagar i kommissionens kommittéer och arbetsgrupper

ökade liksom antalet arbetsdagar i internationella organisationer utanför

EU. Antalet resdagar utomlands (med övernattning) och antalet

arbetsdagar i EU:s rådsarbetsgrupper minskade däremot.

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger vid handen att förändringen under det senaste året av

Regeringskansliets personalstyrka har varit ringa totalt sett. Störst var antalet

tjänstgörande i Regeringskansliet år 2004. Sedan dess har skett en viss

nedgång.

Den stora departementsombildning som genomfördes vid ingången av

2007 gör att utvecklingen över tid här inte låter sig analyseras på departementsnivå.

Vidare avser de resultatindikatorer som utskottet har kunnat ta

del av enbart perioden fram till departementsombildningen.

Sammantaget innebär detta att utskottet i årets granskning inte har underlag

för att göra några mer långtgående uttalanden. Utskottet avser att i sin

granskning fortsätta följa Regeringskansliets utveckling.

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av huvudprotokollen över

regeringssammanträden under perioden juli–november 2006. Vidare har

gjorts en genomgång av Justitiedepartementets, Finansdepartementets och

Näringsdepartementets underprotokoll över regeringssammanträden under

perioden januari–december 2006.

Vid granskningen av regeringens protokoll har utskottet uppmärksammat

en rad smärre brister i formellt hänseende när det gäller regeringsbesluten

inom Finansdepartementets område. Dessa brister har under hand

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

9

påpekats för Regeringskansliet. Protokollsgranskningen har gett utskottet

anledning att lyfta fram ett regeringsbeslut den 12 januari 2006 om utfärdande

av vissa lagar inom Finansdepartementets område. Även utformningen

av ärendeförteckningarna till huvudprotokollen har uppmärksammats

särskilt.

Hemliga underprotokoll (serie B) från Näringsdepartementet år 2006 har

gåtts igenom. Utskottet har även granskat konseljprotokollen under 2006.

Utöver regeringsskifteskonseljen som hölls den 6 oktober 2007 (jfr bet.

2006/07:KU10 s. 6–9) hölls en konselj den 3 april 2006 där statsministern

och övriga statsråd redogjorde för regeringens arbete.

Genomgången av B-protokollen och konseljprotokollen har inte visat

några formella brister.

Härutöver redovisas statistik över antal regeringsärenden.

Statistik över regeringsärenden

Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick år

2006 till 7 900. Det var en ökning från föregående år, då antalet var

7 529. De största ökningarna avsåg dispensärenden och övriga partsärenden

, som ökade med 299 till 1 974, och ärenden om författningar, som

ökade med 243 från 800 till 1 043. Antalet ärenden om regleringsbrev

minskade med 442 från 1 664 till 1 222. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper

under år 2006 och fördelningen på departementen m.m. framgår

av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen sedan år 1988 framgår av

nedanstående tabell.

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År Antal

1988 20 279

1989 19 293

1990 20 650

1991 21 394

1992 13 990

1993 13 992

1994 12 981

1995 11 691

1996 10 241

1997 9 373

1998 9 946

1999 9 007

2000 8 272

2001 10 521

2002 9 548

2003 7 934

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

10

År Antal

2004 7 615

2005 7 529

2006 7 900

Formell granskning av regeringsprotokollen

Ärendeförteckningarna i huvudprotokollen

Genomgången visar stora olikheter när det gäller ärendeförteckningarna i

huvudprotokollen.

I vissa departement numreras de skilda ärendeförteckningarna med

romerska siffror. I andra departement förs de skilda ärendeförteckningarna

i vissa fall med fortlöpande numrering och i andra fall med ny numrering

för varje förteckning. Vidare har ärenden från vissa enheter inom ett departement

egen ärendeförteckning medan ärenden från andra enheter i departementet

samlas i en förteckning. Inom Justitiedepartementet har ärendeförteckningarna

från bl.a. nådeenheten egen nummerserie. Ärendeförteckningarnas

numrering med romerska siffror grundar sig bl.a. på att vissa

områden inom departementen omfattas av förordnanden till annat statsråd

än departementschefen, vilket för med sig att vissa nummer i en serie med

romerska siffror kan saknas.

Beslut om utfärdande av vissa lagar

Riksdagen beslutade den 23 november 2005 dels lag om fastighetsskatt

avseende vissa elproduktionsenheter vid 2007–2011 års taxering, dels lag

om ändring i lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt och dels lag om

ändring i lagen (2001:906) om skattereduktion för fastighetsskatt. Riksdagens

beslut expedierades till regeringen genom riksdagsskrivelse (rskr.

2005/06:34) samma dag. Dessa tre lagar trädde i enlighet med riksdagsbeslutet

i kraft den 1 januari 2006.

Regeringen utfärdade lagarna genom beslut den 12 januari 2006

(Fi2005/5932 delvis). Lagarna kom ut från tryck den 13 januari 2006 (SFS

2006:2–4).

Gällande regler m.m.

Enligt 7 kap. 6 § regeringsformen förs vid regeringssammanträde protokoll.

Närmare bestämmelser om protokollföring fanns till den 15 oktober

2007 i förordningen (1975:1)1 om protokoll och expediering i regeringsärenden

m.m. Protokoll vid regeringssammanträde förs enligt 1 § i förordningen

som huvudprotokoll och underprotokoll. Huvudprotokoll ska enligt

2 § innehålla uppgift om närvarande statsråd, om ordförande och om protokollförare

samt förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet

med uppgift om föredragande statsråd. Underprotokollen förs enligt

1 Ersatt av förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

11

3 § för varje departement och i två serier, A och B. Den senare omfattar

besluten i sådana ärenden där handlingarnas innehåll helt eller delvis är

sekretessbelagt.

I 8 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att beslutad lag ska utfärdas av

regeringen utan dröjsmål. Lagar ska kungöras så snart det kan ske. Detsamma

gäller förordningar om ej annat föreskrivs i lag. Regeringsformen

skiljer sålunda mellan utfärdande och kungörande av en författning. Med

utfärdande avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga

utformning, i fråga om lag genom att ingressen kompletteras med

orden ”Enligt regeringens beslut …” och underskrifter tillfogas.

Enligt Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66)

bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen

kan komma ut från trycket i Svensk författningssamling (SFS)

minst fyra veckor före ikraftträdandet. En författning bör endast i speciella

undantagsfall komma ut från trycket senare än två veckor före ikraftträdandet

(s. 76). SFS kommer vanligtvis ut med häfte varje helgfri tisdag, och

för att en författning ska komma med i ordinarie sändning måste den

senast klockan 10 tisdagen i veckan före ges trycklov. Inför hel- och halvårsskiften

när tryckeriet är hårt belastat kan trycklovs- och utsändningsdagarna

ändras. Om en författning med hänsyn till sitt ikraftträdande måste

komma ut från trycket mellan två ordinarie utgivningsdagar måste enligt

riktlinjerna SFS-expeditionen vid granskningsenheten kontaktas för att förbereda

arbetet (s. 115).

Lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar gäller

författningar som har beslutats av riksdagen eller regeringen eller av en

myndighet under regeringen eller riksdagen. Kungörandet har bl.a. en speciell

rättslig betydelse. Ett uteblivet kungörande av en författning kan leda

till att författningen inte ska tillämpas. I betänkandet Bättre överblick över

lagar och andra bestämmelser (SOU 1973:23 s. 40 f.) konstaterades att författningar

normalt inte kan tillämpas mot enskilda förrän de publicerats i

vederbörlig ordning.

I den proposition som betänkandet resulterade i uttalade det föredragande

statsrådet bl.a. att det i huvudsak hade överlämnats till rättstillämpningen

vad gällande rätt innebar om det fanns brister i kungörandet av en

författning samt att övervägande praktiska skäl talade för att så även borde

ske i fortsättningen (se prop. 1975/76:112 s. 61 f.). Vid riksdagsbehandlingen

underströks i flera motioner vikten av att författningar kan nå sina

adressater i god tid före ikraftträdandet.

Med anledning härav anförde konstitutionsutskottet

att som allmän riktlinje bör gälla att en författning ska

träda i kraft först efter erforderligt rådrum. Utskottet förordade att om möjligt

minst fyra veckor bör förflyta mellan kungörande och ikraftträdande

eller om detta är ogörligt borde enligt utskottet åtminstone två veckor

skilja kungörandet och ikraftträdandet. Kortare tid än en vecka borde

endast kunna komma i fråga i undantagsfall. Utskottet anförde vidare att

till de absoluta minimikraven hör att en författning ska kungöras på ett

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

12

sådant sätt att möjlighet föreligger för envar som berörs av författningen

att ta del av författningens innehåll innan den träder i kraft (bet. KU

1975/76:51 s. 8–9).

I augusti 2007 beslutade regeringen att en särskild utredare ska undersöka

om det är möjligt och lämpligt att kungöra författningar elektroniskt i

Sverige. Om utredaren kommer fram till att ett sådant kungörelseförfarande

bör införas ska han eller hon lämna förslag till en författningslösning

som gör detta möjligt. Utredaren ska också undersöka om det, vid

sidan av den elektroniska kungörelsen, bör ges ut en pappersversion av

kungörelsen och vilken rättslig status den elektroniska versionen respektive

pappersversionen i så fall ska ha. Uppdraget ska redovisas senast den 30

september 2008.

Tidigare granskning

Utskottet har återkommande granskat författningsutgivningen. Vid granskningen

våren 1996 (bet. 1995/96:KU30 s. 12 f.) framhöll utskottet att det i

riktlinjerna för författningsutgivningen lagts fast att tiden mellan det att en

författning kommer ut från trycket och författningens ikraftträdande borde

vara minst fyra veckor. Endast i speciella undantagsfall borde tiden kunna

vara mindre än två veckor. Utskottet ansåg det inte vara godtagbart att

60 % av författningarna inte uppfyllde de riktlinjer som ska gälla i normala

fall. Att omkring en tredjedel av författningarna under flera år

kommit ut mindre än två veckor före ikraftträdandet var enligt utskottet

inte heller acceptabelt. Utskottet anförde vidare att det var ett självklart

minimikrav att författningar inte kommer ut från trycket först efter ikraftträdandedatum.

Av en bilaga (A3.1) framgår att 12 författningar hade

kommit ut efter ikraftträdandet, en av dem 17 dagar efter ikraftträdandet.

Utskottet hänvisade till tidigare påpekanden om att andelen sena författningar

var alldeles för högt och om att åtgärder borde vidtas för att bringa

ned denna andel. Den fortsatt höga andelen sena författningar visade att

utskottets påpekanden inte lett till önskat resultat. Utskottet ville därför

markera att utskottet i kommande granskningar avsåg att närmare analysera

författningsutgivningen. En aspekt som var av intresse i sammanhanget

var till vem författningarna riktade sig. Det var av särskilt vikt att

författningar som riktar sig till enskilda publiceras i god tid.

Hösten 1997 gjorde utskottet en granskning av författningsutgivningen

som kan betecknas som fördjupad (bet. 1997/98:KU10 s. 14 f.). En rad

promemorior från Regeringskansliet redovisades. Enligt en promemoria

från Justitiedepartementets granskningsenhet den 24 februari 1997 (bil.

4.2) ordnades ett par extra trycklovsdagar för att det över huvud taget

skulle vara möjligt att få ut de författningar som beslutades av riksdagen

den 19 och 20 september.

Trots det kom många författningar ut för sent.

Vidare framhölls att extra regeringssammanträden regelmässigt hålls när

det behövs för att regeringen ska kunna utfärda lagar och förordningar.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

13

I granskningen under hösten 2004 (bet. 2004/05:KU10 s. 39 f.) uppmärksammades

ett flertal särskilt sena författningar som kom ut från trycket två

dagar före ikraftträdandet. Utskottet anförde i sitt ställningstagande att tidsgränsen

fyra veckor före ikraftträdandet i sig är snävt tilltagen med hänsyn

till behovet av rådrum. Andelen författningar som kommit ut senare än

fyra veckor före ikraftträdandet hade visserligen sjunkit men var fortfarande

mycket hög, och utskottet underströk vikten av att arbetet med att

minska denna andel fortsätter och blir mer effektivt. Utskottet utgick ifrån

att regeringen beaktade de ökade krav på förutsebarhet och framförhållning

som budgetprocessen och EU-lagstiftningen fört med sig. Utskottet

ville också understryka värdet av att frågan om elektronisk publicering och

kungörelse av författningar avsågs bli föremål för utredning. Genom en

sådan utredning skapades förutsättningar för nya bedömningar i fråga om

tidsgränserna.

Promemorior från Regeringskansliet

Huvudprotokollen

Inom Statsrådsberedningen har upprättats en promemoria med svar på frågor

som utskottet ställt, bilaga 2.2.

I promemorian framhålls att syftet med ärendeförteckningarna i första

hand är att de ska användas som föredragningslistor och förslag till dagordning

vid regeringssammanträdena. De utformas därför främst med tanke på

statsrådens behov vid föredragningarna i regeringen.

De flesta departement som har fler än ett statsråd utformar sina ärendeförteckningar

så att varje statsråd har en egen förteckning över de ärenden

han eller hon ska föredra, och förteckningarna för varje regeringssammanträde

förs med en återkommande romersk siffra. Ärendena i varje förteckning

inom ett departement har då egen nummerserie som alltså inte löper

över förteckningarna. I andra departement numreras ärendena i en serie

som löper över de skilda statsrådens förteckningar. Om ett statsråd vikarierar

för en kollega kan han eller hon ha flera förteckningar vid samma

sammanträde.

Nådeenheten (NÅD) och enheten för brottmålsärenden och internationellt

rättslig samarbete (BIRS) inom Justitiedepartementet har en gemensam

ärendeförteckning med egen nummerserie.

Inom Statsrådsberedningen och Justitiedepartementet bedrivs ett arbete i

syfte att göra regeringsprotokollen och ärendeförteckningarna mer lättillgängliga.

Regeringens nyligen beslutade förordning (2007:725) om den formella

utformningen av beslut och protokoll hos regeringen följs nu upp med en

översyn av Statsrådsberedningens handbok Gula boken – Handläggningen

av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) och av de dokumentmallar

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

14

som finns där. Inom Justitiedepartementet diskuteras frågan om ärendena

vid NÅD och BIRS bör tas upp i samma ärendeförteckning som justitieministerns

övriga ärenden.

Beslut om utfärdande av vissa lagar

Inom Finansdepartementet har upprättats en promemoria, bilaga 2.3, som

svar på begäran från utskottet om en redogörelse för orsakerna till att besluten

om utfärdande av de aktuella författningarna dröjde till den 12 januari

2006.

I promemorian anförs bl.a. att orsaken till det sena utfärdandet var ett

olyckligt förbiseende. I promemorian anges vidare att utfärdandet borde ha

skett den 24 november 2005. Flera förändringar i personalen på ansvarig

enhet bidrog till att ett utfärdande inte skedde då. Felet uppmärksammades

först i slutet av december 2005, vilket innebar att regeringen kunde

besluta om utfärdande först på 2006 års första regeringssammanträde, dvs.

den 12 januari 2006.

Utskottets ställningstagande

Genomgången av huvudprotokollen har visat att det finns vissa skillnader

mellan departementen när det gäller utformningen av ärendeförteckningar.

Utskottet välkomnar det arbete som pågår inom Regeringskansliet i syfte

att göra regeringsprotokollen och ärendeförteckningarna mer lättillgängliga.

Enligt utskottets mening finns det ett värde i att i detta sammanhang ta

upp frågan om ärendeförteckningarna bör upprättas efter ett mer enhetligt

mönster och därmed göras mer lättillgängliga.

Utskottet har vid tidigare granskningar av författningsutgivningen återkommande

understrukit vikten av att lagar kungörs i god tid före ikraftträdandet

. I den nu aktuella granskningen av regeringsprotokollen har

framkommit att lagar som avser ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden

kungjorts först 12 dagar efter det att lagarna trädde i kraft. Utskottet

vill understryka att en ordning som innebär att lagar kungörs efter ikraftträdandet

självfallet inte är acceptabelt, särskilt om lagarnas giltighet för

tiden före kungörandet skulle kunna komma att ifrågasättas. Utskottet förutsätter

att rutinerna inom Regeringskansliet förbättras så att tidpunkten för

kungörandet av lagar inte är beroende av personalförändringar eller av att

möjligheterna att hålla extra regeringssammanträde inte tillvaratas. Utskottet

ser med tillfredsställelse att frågan om elektronisk kungörelse nu

utreds, bl.a. mot bakgrund av den betydelse trycktiderna har för kungörandetidpunkterna

.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

15

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i granskningen går utskottet som regel igenom någon eller

några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett en

genomgång av akterna i vissa miljöärenden som inkommit till Regeringskansliet

år 2006. Det gäller ärenden om överklaganden som handlagts

inom Miljödepartementet. Totalt kom 25 överklagandeärenden in till Miljödepartementet

under 2006. Genomgången har avsett samtliga ärenden,

utom två ärenden i vilka akterna var utlånade till Regeringsrätten. Överklagandena

gäller bl.a. frågor om upphävande av strandskydd, vattenskyddsområde

för ytvattentäkt, bildande och upphävande av naturreservat,

interimistiska förbud enligt 7 kap. 24 § miljöbalken, skyddsområde samt

skydd för ytvattentäkt, kulturreservat, skoterförbud och vindfällda träd.

Gällande ordning

Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening.

Trots detta har det ansetts viktigt att även regeringen i regeringsärenden

följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken,

Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, Ds 1998:39 s. 14). Viktiga

sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och

kommunikationsprincipen.

I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om parts rätt att få ta del av

det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Enligt bestämmelsen har en

sökande, klagande eller annan part rätt att få ta del av det som har tillförts

ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Den s.k.

kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 §. Enligt denna bestämmelse

får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande

eller annan part har underrättats om en uppgift som tillförts ärendet genom

någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över

den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten

får dock avgöra ärendet utan att så har skett, bl.a. om avgörandet inte

går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av

någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Kommunikation med part

kan även underlåtas om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt

svårare att genomföra beslutet i ärenden eller om ärendet inte kan uppskjutas.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom

vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Enligt 15 § ska uppgifter som myndigheter får på något annat sätt än

genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas

av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild.

I 20 § finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom

myndigheten avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt

utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skä2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

16

len får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon

part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt

att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns

tid att utforma skälen. Om skälen har utelämnats bör myndigheten på begäran

av part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

Vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden kommer till uttryck

i 7 §. Ett allmänt krav som uppställs i 7 § är att handläggningen av varje

ärende där någon enskild är part ska vara så enkelt, snabbt och billigt som

möjlig utan att säkerheten eftersätts. Vid handläggningen ska myndigheten

beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från

andra myndigheter, om sådana behövs. Myndigheten ska sträva efter att

uttrycka sig lättbegripligt och även på andra sätt underlätta för den

enskilde att ha med den att göra.

Vid granskningen av regeringens handläggning av miljöärenden har prövats

om dessa ärenden handlagts i enlighet med de förvaltningsrättsliga

principerna.

Utredning i ärendet

Genomgången av ärendena har, som nämnts, avsett 23 ärenden om överklagande

som handlagts av Miljödepartementet. Ärendena har i flertalet fall

avsett överklaganden av beslut fattade av länsstyrelsen. I några fall har

överklagandet gällt beslut av kommuner. I flertalet fall har regeringen avslagit

överklagandet eller inte funnit anledning att ta upp talan till prövning.

Utskottets ställningstagande

Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

4 Expeditionsministärs befogenheter

Ärendet

Den 18 september 2006 inlämnade statsminister Göran Persson sin ansökan

om entledigande till talmannen Björn von Sydow. Talmannen entledigade

omedelbart statsministern och övriga statsråd samt erinrade om att

entledigade regeringsledamöter enligt 6 kap. 8 § regeringsformen uppehåller

sina befattningar till dess en ny regering har tillträtt. En regering som

avgått och som sitter kvar i avvaktan på en ny regerings tillträde brukar

benämnas expeditionsministär.

Som ett led i utskottets granskning har samtliga regeringsärenden som

beslutats av expeditionsministären under 2006 gåtts igenom. Syftet har

varit att undersöka om den avgående regeringen fattat beslut inom ramen

för sina befogenheter.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

17

Gällande ordning

Regeringsformen och dess förarbeten

Det förflyter alltid en kortare eller längre tid mellan den tidpunkt då en

regering beviljats avsked, dvs. då samtliga statsråd entledigats, och till

dess att en ny regering kan tillträda vid den särskilda konseljen inför statschefen

. Staten kan under mellantiden inte stå utan en regering. Därför

föreskrivs i regeringsformen att de avgående statsråden ska uppehålla sina

befattningar till dess att den nya regeringen tillträtt:

Har regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de enligt 6

kap. 8 § regeringsformen, sina befattningar till dess en ny regering har

tillträtt.

Noteras kan att termen expeditionsministär dock inte används i regeringsformen

utan endast i förarbetena till densamma (prop. 1973:90 s. 282). I

namnet ligger att expeditionsministären begränsar sin verksamhet till att

expediera löpande ärenden.

Den enda formella begränsningen i en expeditionsministärs befogenheter

som regeringsformen anger är att den enligt 3 kap. 4 § regeringsformen

inte får förordna om extra val. I övrigt anses en expeditionsministärs handlingsfrihet

inte lämpa sig för en grundlagsreglering. En expeditionsministärs

faktiska handlingsmöjligheter begränsas dock i praktiken av den

parlamentariska situationen (prop. 1973:90 s. 282).

Författningsutredningen föreslog (3 kap. 3 § förslaget till regeringsform)

att en expeditionsministärs behörighet skulle vara begränsad till ”löpande

ärenden och sådana ärenden, vilkas avgöranden icke kan uppskjutas utan

betydande olägenhet” (SOU 1963:16 s. 100). Grundlagberedningen avvisade

dock i princip tanken att i grundlagen begränsa en expeditionsministärs

behörighet (SOU 1972:15 s. 147). Enligt Grundlagberedningens

mening inskränker bristen på stöd i riksdagen ändå regeringens handlingsmöjligheter

till de åtgärder Författningsutredningen åsyftade med sitt förslag

. Samtidigt framhöll Grundlagberedningen att innebörden av det här

citerade uttrycket förskjuts, om expeditionsministären sitter kvar under en

längre tid. Med andra ord, ju längre tid som går desto fler ärenden kan

komma att behöva avgöras av expeditionsministären. Departementschefen

anslöt sig till Grundlagberedningens ståndpunkt att en expeditionsministärs

behörighet inte lämpar sig för en statsrättslig reglering (prop. 1973:90 s.

282).

Statsrådsberedningens riktlinjer

I en promemoria från Statsrådsberedningen har utfärdats vissa riktlinjer för

det praktiska arbetet i departementen under en expeditionsministär (se Statsrådsberedningens

PM 1990:1 (reviderad 1998-06-30), Ds 1998:52 s. 135–

138). I riktlinjerna framhålls allmänt att regeringsformens regler i 6 kap.

om regeringsbildning m.m. har utformats för att kunna tillämpas i en mångfald

av situationer, delvis mycket svåra att förutse, som kan uppkomma

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

18

vid regeringsavgång eller regeringsbildning. Syftet med reglerna är att landet

alltid ska ha en fungerande regering. Samtidigt anförs att en expeditionsministär

utan stöd av en riksdagsmajoritet i praktiken har begränsade

handlingsmöjligheter. För sådana fall anses den princip som Författningsutredningen

föreslog, dvs. att expeditionsministären bör avgöra endast ärenden

av löpande eller brådskande karaktär, ändamålsenlig. En annan sak är,

enligt promemorian, att om expeditionsministären sitter en längre tid, blir

det även i ett sådant parlamentariskt läge nödvändigt att verksamheten inte

begränsas.

Promemorian innehåller vidare vissa rekommendationer för det praktiska

arbetet. Till att börja med framhålls att begreppet ”löpande ärende”

bör kunna ges en ganska vidsträckt innebörd. Sådana ärenden om vilket

det råder politisk enighet anses sålunda kunna avgöras där det bedöms

som angeläget, även om de inte är av ren rutinkaraktär.

Enligt riktlinjerna bör inga nya propositioner, förordningar, kommittédirektiv

m.m. som är politiskt kontroversiella eller som har en särskild

partipolitisk ”profil” beslutas annat än om ett dröjsmål skulle skada viktiga

allmänna intressen. Inte heller andra propositioner bör beslutas om de kan

vänta utan olägenhet.

Interpellationer och frågor bör enligt riktlinjerna normalt inte besvaras

av expeditionsministären.

I fråga om förvaltningsbeslut anges att beslut som endast är konsekvenser

av tidigare fattade riksdagsbeslut får fattas. Däremot anses beträffande

innehållet i regleringsbrev och liknande beslut gälla detsamma som vad

som sagts i fråga om propositioner, dvs. regeringen bör avhålla sig från att

besluta om regleringsbrev i politiskt känsliga förvaltningsärenden. Förvaltningsärenden

utan politiska implikationer – t.ex. nådeärenden, överklaganden

i anställningsfrågor, vissa utnämningar – anses, enligt riktlinjerna,

kunna avgöras som vanligt. Högre utnämningar av politisk betydelse, t.ex.

av verkschefer, bör undvikas. Om ett dröjsmål i ett förvaltningsärende

skulle skada enskilda eller allmänna intressen får ärendet avgöras.

Internationella förhandlingar får enligt riktlinjerna fortsätta. I fråga om

beslut och utfästelser gäller detsamma som sagts om propositioner. Sveriges

arbete i mellanfolkliga organisationer bör fortsätta som vanligt, med

motsvarande begränsningar i fråga om möjligheterna att göra politiska ställningstaganden.

Enligt den juridiska litteraturen har det inte förekommit att en expeditionsministär

fattat beslut i annat än ärenden av löpande karaktär. Vidare

har, enligt den juridiska litteraturen, inte några propositioner till riksdagen

lagts fram, och några högre befattningshavare har inte utnämnts. Interpellationer

och frågor har inte besvarats av expeditionsministären (Holmberg &

Stjernquist m.fl. Grundlagarna, 2006, s.

284).

I den juridiska litteraturen har dock framhållits att regeringsskiftet 1986,

”som inte avsåg någon partimässig förändring”, av naturliga skäl avvek

från detta mönster (Holmberg & Stjernquist, Vår författning, 1988, s. 120).

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

19

I den senaste upplagan av Vår författning har denna mening utgått. Petrén

& Ragnemalm (Sveriges grundlagar, 1980, s. 149) har påpekat att en aktiv

utövning av styrelsemakten har ansetts tänkbar om t.ex. skiftet på statsministerposten

aktualiserats av personliga skäl, som inte rubbat den avgående

regeringens parlamentariska bas.

Utredning i ärendet

Tidigare granskning i konstitutionsutskottet

I samband med granskningen av 1982, 1986 och 1990 års regeringsskiften

har konstitutionsutskottet uppehållit sig vid frågan om hur expeditionsministären

utövat sina befogenheter. Under tiden den 20 september t.o.m.

den 8 oktober 1982 då regeringen Fälldin III fungerade som expeditionsministär

inträffade ubåtsincidenten i Hårsfjärden. Regeringen höll den tillträdande

statsministern Olof Palme och medlemmar av hans kommande

regering informerade om utvecklingen. Även Moderata samlingspartiet fick

del av informationen. Utskottet ansåg enhälligt att kontakterna mellan regeringen

och riksdagspartierna fungerade väl under ubåtsincidenten. Utskottet

ansåg att detta var särskilt betydelsefullt mot bakgrund av att ett regeringsskifte

inträffade då denna incident ägde rum (KU 1982/83:30 s. 23).

Efter mordet på statsminister Olof Palme fungerade regeringen Carlsson

som expeditionsministär fr.o.m. den 1 mars t.o.m. den 13 mars 1986.

Utskottet noterade i sin granskning att det under denna tid beslutades ett

flertal propositioner och att ett par interpellationer besvarades (KU

1986/87:33 s. 16 f.). Utskottet erinrade i sammanhanget om att regeringsformen

endast innehåller den begränsningen att en expeditionsministär inte

får förordna om extra val (KU 1986/87:33 s. 22).

Under tiden den 15 februari t.o.m. den 27 februari 1990 då regeringen

Carlsson fungerade som expeditionsministär hölls ett regeringssammanträde

, den 22 februari. Vid detta sammanträde fattade regeringen beslut i

341 ärenden, varav det alldeles övervägande antalet ärenden var förvaltningsärenden.

En handfull av ärendena var av normgivningskaraktär och

gällde ändringar i olika förordningar (1989/90:KU30 s. 12).

Utskottet erinrade i sin bedömning om att för en s.k. expeditionsministär

finns ingen annan formell kompetensbegräsning än att den inte får

besluta om extra val till riksdagen. Vidare framhölls med hänvisning till

förarbetena till regeringsformen att bristen på stöd i riksdagen för en expeditionsministär

inskränker dess handlingsmöjligheter. Utskottet underströk

allmänt vikten av att landet alltid har ett fungerande styrelseorgan, vilket

innebär att även en expeditionsministär måste ha vida ramar för sitt handlande

(1989/90:KU30 s. 13). Ju längre en sådan regering sitter desto större

handlingsfrihet måste den givetvis ha, menade utskottet. Utskottet betonade

vidare att det är särskilt viktigt att regeringen fullföljer påbörjade och

planerade aktiviteter på det utrikespolitiska området. Om regeringens

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

20

avgång beror på att statsministern avlidit eller lämnat regeringen av personliga

skäl, ansågs den expeditionsministär som då fungerar ha ännu större

handlingsmöjligheter.

Expeditionsministären efter valet 2006

Under tiden den 18 september t.o.m. den 6 oktober 2006 ledde statsminister

Göran Persson en expeditionsministär. Tre regeringssammanträden ägde

rum under denna tid, nämligen den 21 september, 28 september och 5 oktober

2006. Vid dessa sammanträden fattades beslut i totalt 128 ärenden.

Vid sammanträdet den 21 september 2006 fattades beslut om vissa skrivelser

från riksdagen. Vidare fattades beslut om utlämningar och överförande

av straffverkställighet, om förordnanden som sändebud och om

rekrytering av valobservatör. Några av ärendena rörde framställningar från

Försvarsmakten om att få delta i samövning med utländsk krigskraft och

om utbildning i utlandet. I ett ärende beslutade regeringen om ändring av

regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Finansinspektionen och vissa

angivna anslag. Övriga ärenden gällde överklaganden och ansökningar

m.m.

Det övervägande antalet ärenden som avgjordes den 28 september 2006

var förvaltningsärenden – utnämningar av rådmän, ansökningsärenden,

utlämningsärenden och nådeärenden, överklaganden i anställningsfrågor

samt överklaganden i miljöbalksärenden m.m. Regeringen fattade även

beslut om att tillsätta ett vikariat som landshövding och chef för Länsstyrelsen

i Södermanlands län. Vidare fattades beslut om en tidsbegränsad

anställning som departementsråd i Regeringskansliet. En handfull av ärendena

rörde framställningar från Försvarsmakten om bemyndigande att

förhandla fram avtal, att genomföra samövningar med utländskt flygvapen

och om tillträde till svenskt territorium för utländskt stridsflyg m.m. Vid

detta sammanträde beslutades även om en förordning om uppräkningsfaktorer

vid beräkning av preliminära kommunalskattemedel för 2007. Vidare

fattades beslut om ändring av ett regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende

Insättningsgarantinämnden. Regeringen fattade också beslut om en

skrivelse till kommissionen med meddelande om ändring av Sveriges

Miljö- och landsbygdsprogram för perioden 2000–2006.

Regeringen fattade även beslut om en ny proposition om Svenskt deltagande

i Förenta nationernas insats i Libanon (prop. 2005/06:208). Regeringen

beslutade vidare att vid Europeiska unionens rådsmöte i början av

oktober 2006 rösta för en förlängning av en gemensamt antagen ståndpunkt

om ytterligare åtgärder till stöd för ett effektivt genomförande av

Internationella tribunalen för f.d. Jugoslaviens uppgift.

Merparten av de ärenden som beslutades vid sammanträdet den 5 oktober

2006 gällde ansökningar om upphävande av utvisningsbeslut eller nåd.

I övriga ärenden fattades beslut om begäran om att få del av allmänna

handlingar och framställning från Försvarsmakten om marin samövning.

Inga interpellationer besvarades av statsråd under denna tid.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

21

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt att få svar

på följande frågor:

• Hur går det egentligen till i praktiken vid avvägningen av vilka ärenden

expeditionsministären bör/bör inte besluta om? Förekommer det

någon form av samarbete eller kontakter med den tillträdande regeringen

inför denna avvägning?

• Har statsrådsberedningen med anledning av höstens expeditionsministär

gjort några reflektioner eller dragit några slutsatser för arbetet i

departementen?

Som svar har den 11 oktober 2007 översänts en inom Statsrådsberedningen

upprättad promemoria (bilaga 4.1). Till denna promemoria har

bifogats en bilaga innehållande en sammanställning av samtliga ärenden

som den avgående regeringen behandlade vid regeringssammanträdena den

21 september, 28 september och 5 oktober 2006. Bilagan innehåller även

kommentarer som belyser vilka närmare överväganden som gjordes i frågan

om huruvida ärendena borde behandlas av den avgående regeringen

samt uppgifter om huruvida kontakter i den frågan togs mellan den

avgående och den tillträdande regeringen. I de flesta fall togs inte några

sådana kontakter.

Av promemorian framgår bl.a. att vid bedömningen av vilka frågor expeditionsministären

borde besluta om eller inte besluta om har avvägningar

gjorts från fall till fall och att Statsrådberedningens riktlinjer om en expeditionsministärs

befogenheter varit vägledande. Vidare framgår att en vanlig

anledning till att ett ärende bedömts kunna avgöras av expeditionsministären

varit att ärendet ansetts vara av löpande eller rutinbetonad art.

Det framgår också att ett antal andra ärenden bedömts vara av så brådskande

karaktär att avgörandet inte kunde eller borde anstå. Vidare framgår

att avgörandet i några av dessa ärenden föregicks av kontakter med företrädare

för den tillträdande regeringen. Ett av dessa ärenden gällde avlämnandet

av proposition 2005/06:208 om svenskt deltagande i Förenta

nationernas insats i Libanon. I ärendet övervägdes vilken tidpunkt för

avlämnande av propositionen som var lämpligast med hänsyn till valutgången

och den nya riksdagens sammansättning. Regeringsbeslutet i detta

ärende föregicks av kontakter mellan den avgående regeringen och övriga

riksdagspartiers partiledare. Noteras kan att riksdagen beslutade i enlighet

med regeringens förslag (rskr. 2006/07:1).

I den nämnda propositionen begärde regeringen riksdagens bemyndigande

att ställa svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i

insatsen i Libanon. Regeringens målsättning var att det svenska marina

bidraget skulle vara på plats i mitten av oktober. Den 5 oktober 2006 fattade

regeringen beslut om en marin samövning i Medelhavet. Försvarsmakten

behövde tillstånd från regeringen för att kunna vidta nödvändiga

förberedelser för deltagandet i insatsen i Libanon.

Enligt promemorian dis2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

22

kuterades frågan om det svenska deltagandet i denna insats och de riksdagsbeslut

och regeringsbeslut som krävdes för att uppfylla det svenska

åtagandet vid flera kontakter mellan den avgående regeringen och företrädare

för den tillträdande regeringen.

Ett annat ärende gällde ändring av regleringsbrev för budgetåret 2006

avseende Insättningsgarantinämnden. Ändringen avsåg en höjning av myndighetens

anslagskredit och påkallades av ökade förvaltningskostnader till

följd av hantering av vissa ersättningsfall under insättningsgarantin. I detta

ärende skulle statssekreteraren kontakta den tillträdande regeringen, vilket

enligt promemorian förmodas ha skett.

Enligt promemorian gavs ett par beslut ett något annat innehåll än vad

de annars skulle ha fått just av den anledningen att ärendena prövades av

en expeditionsministär. Ett av dessa ärenden rörde en framställning från

Försvarsmakten om bemyndigande att genomföra avtalsförhandlingar inför

en planerad övnings- och testverksamhet i Sverige med franska flygstridskrafter

, vilket krävde regeringens bemyndigande. Med hänsyn till att beslutet

skulle fattas av expeditionsministären medgav regeringen endast ett

bemyndigande om förhandlingar och inte rätt att ingå avtal.

Ett ärende som bedömdes vara brådskande och där innehållet i beslutet

modifierades med hänsyn till att det fattades av en expeditionsministär

gällde förordnande av ledamöter i den nyinrättade Försvarsmaktens nämnd

för kvalificerade skyddsidentiteter. Lagen (2006:393) om kvalificerade

skyddsidentiteter trädde i kraft den 1 oktober 2006. Inför lagens ikraftträdande

beslutade regeringen – genom en ändring i förordningen (2000:555)

med instruktion för Försvarsmakten – att Försvarsmakten skulle utgöra

beslutsmyndighet i fråga om vissa tjänstemän hos Försvarsmakten. Nämnden

inrättades för att fullgöra beslutsmyndighetens uppgifter. Det bedömdes

som angeläget att nämndens verksamhet kunde påbörjas i omedelbar

anslutning till lagens ikraftträdande. Mot den bakgrunden ansågs det nödvändigt

att förordna ledamöterna i nämnden senast vid den aktuella tidpunkten.

Den omständigheten att beslutet om förordnande fattades av

expeditionsministären avspeglades i att tiden för förordnandena begränsades

till ett år. Karaktären hos nämndens verksamhet hade annars föranlett

betydligt längre förordnande. I detta ärende togs kontakter med den tillträdande

regeringen och namnen på de ledamöter som sedermera förordnades

förankrades inför regeringsbeslutet med en företrädare för den tillträdande

regeringen.

Utskottets ställningstagande

Granskningen föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

23

5 Regeringens handläggning av notifiering och

avnotifiering av statsstödsärenden

Ärendet

Våren 2007 granskade utskottet både den avgående socialdemokratiska

regeringens och den tillträdande alliansregeringens handläggning av presstödet

(bet. 2006/07:KU20). Utskottet konstaterade att den tidigare regeringen

i propositionen rörande förändringar i presstödet anförde att den avsåg att

anmäla förändringarna i presstödsförordningen till kommissionen (s.k. notifiering)

samt att förändringarna förutsatte ett godkännande från kommissionen

. Om kommissionens behandling av ärendet skulle innebära att

tidpunkten för ikraftträdandet behövde ändras var avsikten att återkomma

till riksdagen. Utskottet konstaterade att den nuvarande regeringen hade

handlat i enlighet med detta. Vidare konstaterade utskottet att beslutet att

återkalla anmälan av statsstödsärendet (s.k. avnotifiering) fattades av kulturministern

med stöd av förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

och arbetsordningen (RKF 1998:1) för Regeringskansliet.

Härutöver noterade utskottet (bet. 2006/07:KU20 del 1 s. 5) bl.a. att de

generella rutinerna från kommissionens sida är att ge meddelanden liknande

det här aktuella ärendet endast per telefon, men att det från offentlighetssynpunkt

hade varit en fördel om beredningsarbetet och beslutsfattandet

kunnat grundas på ett skriftligt meddelande från kommissionen.

(Reservation av de ledamöter som tillhör s, v och mp.)

Mot bakgrund av tidigare granskning är det enligt utskottet angeläget att

kartlägga och analysera gällande bestämmelser vid beredningsarbetet och

tidigare aktuella fall av anmälningar enligt EG-fördragets artikel 88.3 som

har återkallats.

Gällande ordning m.m.

Svenska bestämmelser om notifieringar

Enligt 20 § 3 förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

ska Regeringskansliet besvara formella underrättelser från kommissionen

och i övrigt upplysa kommissionen om hur Sverige har uppfyllt de

förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i unionen. Vidare framgår

av 20 § 6 samma förordning att regeringen överlåtit till Regeringskansliet

att anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden

som följer av Sveriges medlemskap i EU samt besluta om svenska svar

och kommentarer inom dessa förfaranden.

Med stöd av instruktionen för Regeringskansliet har i 3 § 7 Regeringskansliets

föreskrifter (RKF 1998:1) med arbetsordning för Regeringskansliet

föreskrivits att chefen för ett departement på Regeringskansliets vägnar

inom departementets verksamhetsområde får anmäla förslag till författningar

i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

24

medlemskap i EU eller av andra internationella överenskommelser samt

avge svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden. Av 13 § framgår

att chefen för ett departement får överlåta sin beslutanderätt enligt 2–

7 b §§ till ett annat statsråd eller till en tjänsteman i Regeringskansliet.

Samordning av statsstödsfrågor inom Regeringskansliet

Alltsedan Sveriges EES-inträde existerar i Regeringskansliet en särskild

samordningsfunktion för statsstödsfrågor. Ansvarig enhet inom Näringsdepartementet

ansvarar för beredningen av ärenden som rör EG:s statsstödsregler,

t.ex. frågor där kommissionen vänder sig till medlemsstaterna för

att få synpunkter på det gemensamma regelverket. Vissa typer av ärenden

är undantagna från denna samordning. Det gäller ärenden på transportområdet

som omfattas av EG-fördragets artikel 73 samt stödärenden inom

Jordbruksdepartementets område som faller inom ramen för gemenskapens

särskilda riktlinjer för stöd till jordbruks- och fiskesektorerna.

Av 18 § i Regeringskansliets föreskrift med arbetsordning för Näringsdepartementet

(RKF 2007:5) följer att en av de två rättscheferna på departementet

ska ansvara bl.a. för att inom Regeringskansliet samordna

anmälningar och rapportering av statsstöd och därtill knutna uppgifter

inom ramen för Europeiska gemenskapernas regler om statligt stöd, utom

såvitt avser sådana frågor inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde.

Enligt samma föreskrift svarar departementets marknads- och konkurrensenhet

(N/MK) för samordning i Regeringskansliet av anmälningsförfarandet

enligt EG:s regler om statligt stöd, utom vad avser jordbruksområdet.

I Statsrådsberedningens cirkulär 11 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet

av ärenden som rör Europeiska gemenskapens statsstödsregler

framgår skyldigheten att förhandsanmäla stöd och invänta kommissionens

godkännande av artikel 88.3 i EG-fördraget innan stödordningar tillåts

träda i kraft. Cirkuläret beskriver även de förfaranden som aktualiseras vid

handläggningen av anmälningsärenden på statsstödsområdet.

Gemenskapsrättsliga bestämmelser om notifieringar

Bestämmelser om anmälan och granskning av statsstöd enligt artikel 88 i

EG-fördraget återfinns i rådets förordning (EG) nr 659/1999 från den 22

mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 (numera 88) i EG-fördraget

. I förordningen beskrivs de förfaranden och bestämmelser som

gäller vid handläggningen av olika typer av nationella statsstödsordningar.

Förordningen definierar vad som utgör befintligt, nytt och olagligt stöd

samt missbruk av stöd.

I rådets s.k. procedurförordning återfinns även bestämmelser om skriftväxling

, tidsfrister m.m. Vad gäller nytt stöd säger förordningen bl.a. att

om kommissionen efter en preliminär granskning finner att en anmäld

åtgärd föranleder tveksamhet ska den besluta att inleda ett formellt granskningsförfarande

enligt EG-fördraget.

Beslutet måste, i enlighet med artikel

4.5 i förordning (EG) 659/1999 fattas inom två månader från den dagen

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

25

kommissionen mottagit en fullständig anmälan, dvs. efter det att eventuella

ytterligare upplysningar som begärts av kommissionen har inkommit till

kommissionen från medlemsstaten.

Vad gäller befintligt stöd ska kommissionen, enligt förordningen, erhålla

alla nödvändiga upplysningar från den berörda medlemsstaten för att, i samarbete

med medlemsstaten, granska stödet. Om kommissionen anser att en

befintlig stödordning inte är eller inte längre är förenlig med den gemensamma

marknaden ska den underrätta den berörda medlemsstaten om sin

preliminära uppfattning och ge den berörda medlemsstaten tillfälle att

inkomma med sina synpunkter. Om kommissionen därefter fortfarande finner

att den befintliga stödordningen inte är eller inte längre är förenlig

med den gemensamma marknaden ska den utfärda en rekommendation

med förslag till lämpliga åtgärder. Om medlemsstaten inte godtar de föreslagna

åtgärderna kan kommissionen inleda ett formellt granskningsförfarande

enligt EG-fördraget.

Kommissionen kan i enlighet med artikel 7 i förordning (EG) 659/1999

avsluta ett formellt granskningsförfarande genom att 1) besluta att den

anmälda åtgärden inte utgör ett stöd, eventuellt efter det att den berörda

medlemsstaten har gjort ändringar, 2) delge ett s.k. positivt beslut där kommissionen

anser att tveksamhet inte längre råder med avseende på stödordningens

förenlighet med den gemensamma marknaden, 3) delge ett s.k.

villkorligt beslut där kommissionen förenar ett positivt beslut (se ovan)

med villkor enligt vilka stöd kan anses förenligt med den gemensamma

marknaden samt 4) delge ett s.k. negativt beslut där kommissionen finner

att stödordningen inte är förenlig med EU:s bestämmelser om den gemensamma

marknaden. Kommissionen får även i kraft av artikel 8 i procedurförordningen

avsluta ett formellt granskningsförfarande om den berörda

medlemsstaten återkallar sin anmälan om stödordning.

Tidigare granskningar

Konstitutionsutskottet har inte tidigare (med undantag för granskningen i

bet. 2006/07:KU20) granskat handläggningen inom Regeringskansliet av

notifieringar och avnotifieringar av statsstödsärenden till EU. Nedanstående

upplysningar ur tidigare granskningar rör således utdrag ur granskningar

som bedöms i vissa hänseenden kunna tjäna till jämförelse med det

föreliggande ärendet.

Granskning våren 2004

I utskottets betänkande 2003/04:KU20 granskades dåvarande regeringens

hantering av frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet. Granskningen

fokuserade på dåvarande statsministerns och utrikeministerns

ansvar och handlingar i denna fråga. I samband med utskottets utfrågning

den 20 april 2004 påpekade dåvarande statsministern att, vid telefonsamtal

mellan stats- och regeringschefer, samtalsuppteckningar upprättas av närvarande

tjänsteman och läggs som en egen handling till en akt eller till

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

26

ärendet. Vidare angav statsministern att de inte granskas efteråt, och även

om de oftast är riktiga, kan schablonmässiga skrivningar leda till att nyanser

missas. En viktig aspekt som dåvarande statsministern lyfte fram var

att alltmer av samtalen med utländska företrädare i dag sker informellt.

Allt mindre dokumenteras på det gamla sättet med samtalsuppteckningar.

Samtal förs oerhört ofta på telefon, på mobiltelefon. Hur man i en framtid

med alltmer av informella kontakter, alltmer av snabba kommunikationssystem

, ska dokumentera exakt vad som pågår i samtal mellan stats- och

regeringschefer är enligt dåvarande statsministern en fråga att reflektera

över (bet. 2003/04:KU20 s. 152 f.).

Granskning hösten 2004

I utskottets betänkande 2004/05:KU10 granskades remissberedningen av

svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv samt

beslutsfattande på utrikespolitikens område. Vad gäller de övergripande

riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden nämns i betänkandet att

dessa återfinns i 7 kap. regeringsformen (RF). Av 7 kap. 1 § framgår att

det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I

detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § RF

avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds

deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell

mening ett regeringsärende. Bestämmelsen i 7 kap. 2 § RF om beredningen

av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på beredningen

av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.

Närmare bestämmelser om Regeringskansliets uppgifter ges emellertid i förordningen

(1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Förutom

uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskansliet

att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Även

om riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter

i EU-frågor har tillkommit genom formlöst beslutsfattande, uttalade

utskottet i sitt betänkande 2004/05:KU10 att chefen för Regeringskansliet,

dvs. statsministern, konstitutionellt sett bär ansvaret för att rutinerna för

beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter beträffande direktivförslag

är utformade på ett sådant sätt att olika berättigade intressen kan

tillvaratas genom remissförfaranden (bet. 2004/05:KU10 s. 86 f.).

Vad gäller beslutsfattande på utrikespolitikens område måste man först

och främst framhålla att utskottets granskning inte berörde bestämmelser

med avseende på statsstödsärenden till EU. Utskottet konstaterade (bet.

2004/05:KU10 s. 94) dock att två olika vägar för att uppnå överensstämmelse

mellan beslutsprocessen på EU-nivå och nationella regler existerar.

Den ena vägen innebär att beslutsprocessen inom EU anpassas så att de

nationella reglerna kan upprätthållas utan att ändras, medan den andra

vägen innebär att de nationella reglerna anpassas till systemet på EU-nivå.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

27

Finner regeringen behov av ändrade regler för den nationella hanteringen

får regeringen föreslå sådana ändringar (eller, om ändringarna ligger inom

regeringens kompetensområde, på egen hand besluta om sådana ändringar).

Granskning våren 2007

I konstitutionsutskottets betänkande 2006/07:KU20 granskades bl.a. den

avgående socialdemokratiska regeringens och tillträdande alliansregeringens

handläggning av presstödet (med fokus på avnotifieringsprocessen). I

betänkandet konstateras det bl.a. att beslutet att återkalla notifieringen fattades

av den nyss i ämbetet insatta kulturministern med stöd av förordningen

med instruktion för Regeringskansliet och arbetsordningen för

Regeringskansliet. Även om nämnda föreskrifter inte uttryckligen stadgar

att beslutsbefogenheten även omfattar rätt att återkalla en notifiering av ett

statsstödsärende, godkände utskottet det klargörande som lämnades i den

promemoria som översänts från Regeringskansliet i ärendet. I promemorian

(bet. 2006/07:KU20 del 2 s. 303) anges att bestämmelsen i 20 § 6

förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet har tolkats

och tillämpats på så sätt att den innefattar beslutsbefogenhet att såväl

anmäla förslag till författningar till kommissionen som återkalla en notifiering

. Som jämförelse för ovannämnda tolkning nämner promemorian reglerna

om rättegångsfullmakt som medför behörighet för ett ombud att

såväl väcka talan som att återkalla talan.

Härutöver kunde utskottet notera följande. Kommissionen meddelade

per telefon till Regeringskansliet att en fördjupad granskning av presstödet

skulle inledas. Meddelandet innehöll inget beslut om att ett formellt granskningsförfarande

inletts, utan i stället gavs en preliminär uppfattning att ett

sådant granskningsförfarande var att vänta både avseende de anmälda förändringarna

och den befintliga stödordningen. Utskottet ansåg dock att

kommissionens förfarande hade klara fördelar, bl.a. eftersom det skapar

utrymme för det berörda medlemslandet att utifrån de intressen det har att

bevaka vidta nödvändiga åtgärder innan ärendet har gått så långt som till

ett formellt granskningsförfarande.

Vidare noterade utskottet att de generella rutinerna från kommissionens

sida är att ge meddelanden liknande det här aktuella endast per telefon.

Meddelandet i det aktuella ärendet hade förvisso karaktären av ett underhandsbesked

men fungerade samtidigt som utgångspunkt för omfattande

beredningsarbete och beslutsfattande i Sverige. Utskottet bedömde att det

från offentlighetssynpunkt hade varit en fördel om beredningsarbetet och

beslutsfattandet kunnat grundas på ett skriftligt meddelande från kommissionen

. Ett skriftligt meddelande hade eventuellt även underlättat kommunikationen

och informationsspridningen till berörda enheter och funktioner

inom Regeringskansliet.

Utskottet ansåg att det för svenskt vidkommande

dock bör finnas utrymme att framöver som sin uppfattning framföra att

dylika besked från kommissionen företrädesvis bör lämnas i skriftlig form,

utan att för den skull ett formellt granskningsförfarande inleds.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

28

I en reservation från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet

uttalades att den dåvarande nyss utsedda kulturministern genom sitt handlande

satte sig över vad riksdagen beslutat och att hon därmed överskred

sin konstitutionella befogenhet som statsråd. Den reserverande minoriteten

godkände inte Regeringskansliets klargörande i ovan angiven promemoria

att bestämmelsen i 20 § 6 förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet innefattar beslutsbefogenhet att såväl anmäla förslag till

författningar till kommissionen som återkalla en notifiering. Förordningen

kan vidare, enligt reservationen, under inga omständigheter anses innefatta

befogenhet att besluta på ett sätt som åsidosätter ett av riksdagen fattat

beslut utan att först inhämta och följa riksdagens uppfattning i frågan.

Även om telefonkontakt mellan kommissionens och Regeringskansliets

tjänstemän är lika naturliga som självklara inslag när ärenden av det här

aktuella slaget hanteras, anser reservanterna att beredningsunderlaget inte

var acceptabelt med avseende på det beslut som dåvarande kulturministern

fattade.

Beredning av regeringsärenden

Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ska behövliga upplysningar och yttranden

inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden

. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar

och enskilda att yttra sig.

I proposition 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning

återfinns inga särskilda kommentarer med avseende på telefonsamtal

eller andra former under vilka behövliga upplysningar och yttranden

ska inhämtas. Beslutsformerna i regeringen borde enligt Grundlagberedningen

i första hand ge säkerhet för att ärendena blir omsorgsfullt beredda

och riktigt avgjorda (jfr prop. 1973:90 s. 121). Avsaknaden av detaljreglering

av regeringsarbetet kan ses i ljuset av departementschefens (s. 179)

uttalande i grundlagspropositionen att regeringens arbetsformer inte bör

göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet

med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande

förhållanden. Yttermera betonar departementschefen (s. 288) att något hinder

mot att beslut som gäller regeringsärendenas beredning fattas av

enskilt statsråd eller av tjänstemän i departement inte förelåg i det dåvarande

förslaget om en ny författning.

Statsrådsberedningens riktlinjer för handläggning av ärenden i Regeringskansliet

(Ds 1998:39 s. 14) berör endast summariskt användningen av

telefon i beredningen av regeringsärenden. Där nämns endast att telefon

utgör ett viktigt redskap när det gäller bl.a. att dels ta vara på kompletterande

uppgifter inför behandlingen av ett ärende (Ds 1998:39 s. 21), dels

erhålla förtydliganden vad avser inkomna skrivelser (s. 23), dels meddela

till berörd part eventuella beslut i regeringskansliärenden (s. 57). I övrigt

anger Statsrådsberedningens riktlinjer att, trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet

i förvaltningslagens mening, det är viktigt att man

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

29

även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger

uttryck för. Ett par av dessa (objektivitets- och kommunikationsprinciperna)

har en viss motsvarighet i regeringsformens allmänna regler om

saklighet och opartiskhet och om hur regeringsärenden ska beredas (1 kap.

9 § och 7 kap. 2 § regeringsformen). Endast i regeringskansliärenden är

förvaltningslagen direkt tillämplig. Förvaltningslagen tillämpas analogt i

regeringsarbetet.

Muntlig handläggning och tjänsteanteckning

Förvaltningslagen (1986:223) anger i 15 § att uppgifter som en myndighet

får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för

utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning

mot någon enskild. 14 § fastställer i paragrafens andra

stycke att myndigheten bestämmer om handläggningen ska vara muntlig i

andra fall än de som avser myndighetsutövning mot enskilda. Departementschefen

noterar i propositionens specialmotivering att bestämmelsen avseende

muntlig handläggning tar sikte inte minst på de fall där en blandning

av skriftlig och muntlig handläggning är den lämpligaste formen samt att

bestämmelsen är avsedd att förenkla kontakterna myndigheter emellan

(prop. 1985/86:80 s. 65). Med avseende på 15 § pekar departementschefen

på att bestämmelsen innebär att skyldigheten att dokumentera muntliga uppgifter

vidgas till att omfatta också uppgifter av andra än parter, t.ex. gäller

detta uppgifter som myndigheten självmant har inhämtat vid telefonsamtal

med andra myndigheter.

Vad avser tjänsteanteckningar anger Statsrådsberedningens riktlinjer för

handläggning av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39 s. 21) att uppgifter

som tillförs genom telefonsamtal och som kan ha betydelse för

utgången ska antecknas t.ex. på dagboksblad, aktomslag eller någon annan

handling som hör till ärendet. Av en sådan tjänsteanteckning ska det

framgå vem som lämnat uppgiften, när det skett och vem som tagit emot

uppgiften. Skyldighet att dokumentera muntliga uppgifter av andra än parter

ska enligt riktlinjerna ses mot bakgrund av regeln om muntlig handläggning

i 14 § andra stycket förvaltningslagen. En anteckning som har

kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning och som

inte tillför ärendet någon sakuppgift utgör en minnesanteckning enligt

2 kap. 9 § första stycket TF. En tjänsteanteckning enligt 15 § förvaltningslagen

föreligger om anteckningen innehåller en sakuppgift som kan ha

betydelse för utgången i ärendet.

Granskning av Justitieombudsmannen

I ett ärende har Justitieombudsmannen (JO), med anledning av en anmälan

i fråga om handläggning av ett upphandlingsärende inlämnat till JO under

1978, granskat bl.a. frågan om dokumentation och kommunicering av muntliga

upplysningar (se Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1979/80

s. 334 f.). I beslutet från den 31 januari 1979 anförde JO bl.a. att det

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

30

måste anses höra till god förvaltningsordning att dokumentation sker av

muntligen inhämtade upplysningar som är av betydelse för ett ärendes avgörande

. Enligt JO:s beslut är nämligen dokumentation av betydelse inte

endast för part, om sådan finnes, utan även för myndigheten själv som därigenom

får en bättre ledning vid framtida avgöranden av likartade ärenden.

JO betonar i sitt beslut att dokumentationen framför allt är en nödvändig

förutsättning för en efterföljande kontroll av JK, JO eller annan myndighet

(s. 338).

E-post

En allmän handling enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen kan bestå av ett

meddelande per e-post. Allmänna handlingar ska enligt huvudregeln i

15 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) registreras, dvs. diarieföras. Trots

att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens

mening anses det viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer

som förvaltningslagen (1986:223) ger uttryck för. Enligt 10 § sista

stycket förvaltningslagen ska telegram eller annat meddelande som inte är

underskrivet bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt undertecknad

handling om myndigheten begär det. Myndigheten får från fall till fall

avgöra om ett icke underskrivet meddelande kan godtas som det är eller

om det behövs bekräftelse på att meddelandet kommer från den angivna

avsändaren. Enligt motivuttalanden måste myndigheten för att förfarandet

ska bli så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts

pröva behovet av en bekräftelse med hänsyn till omständigheterna i

det särskilda fallet. Bekräftelser ska inte begäras slentrianmässigt.

Förfarandet vid notifiering av ett statsstödsärende

Statsrådsberedningens riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av ärenden

som rör Europeiska gemenskapens statsstödsregler (cirkulär 11) anger

i detalj rutiner vid anmälan av statsstödsärenden till EU.

Den sakenhet i Regeringskansliet som är ansvarig för stödåtgärden gör

en första bedömning under regelmässiga samråd med samordnande enhet

på Näringsdepartementet (före 2007 var samordnande enheten Näringslivsenheten,

N/NL, och efter 2007 är det Marknads- och konkurrensenheten, N/

MK, jfr RKF 2006:3 samt RKF 2007:5) huruvida den planerade åtgärden i

fråga utgör statsstöd. Om åtgärden bedöms utgöra statsstöd ska underlag

för anmälan förberedas av den ansvariga sakenheten. Underlaget skickas

till samordnande enhet för en närmare granskning inklusive avstämning

med Näringsdepartementets rättssekretariat. En förutsättning för att anmälan

ska göras till kommissionen är att ärendet har beretts gemensamt.

Ansvaret för detta ligger på den sakenhet som är ansvarig för stödåtgärden.

Därefter utformas den särskilda anmälan enligt vilket stödordningen

anmäls till kommissionen i enlighet med EG-fördraget. Detta brev skrivs

under av rättschefen vid Näringsdepartementet och diarieförs i Näringsdepartementets

diarium tillsammans med övrigt anmälningsunderlag. SamordUTSKOTTETS

ANMÄLAN 2007/08:KU10

31

nande enhet översänder därefter anmälan till kommissionen, vilket sker via

Sveriges ständiga representation i Bryssel (Brysselrepresentationen). För

vidarebefordran av korrespondens i anmälningsärenden svarar tjänstgörande

industriråd eller attaché vid Brysselrepresentationen. Det finns ingen

fastställd tidsfrist för beredning i Regeringskansliet av ett enskilt stödärende

. Vid fall där planerade stödåtgärder också ska underställas riksdagen

för godkännande bör regeringen i samband med propositionen upplysa

om att stöd inte kan lämnas förrän kommissionen gett sitt godkännande.

Vad gäller nytt stöd anges i riktlinjerna (avsnitt 3.2 i ovannämnda cirkulär)

att kommissionen kan skicka antingen en bekräftelse på att tvåmånadersfristen

(se ovan) börjat löpa eller en begäran om ytterligare

upplysningar. När Brysselrepresentationen har tagit emot en skrivelse från

kommissionen, ska denna vidarebefordras till Näringsdepartementet. Regeringens

svar på begäran om ytterligare upplysningar ska beredas på samma

sätt som en anmälan om stöd, dvs. med berörda departement och Näringsdepartementet.

Det färdiga svaret ska ställas till kommissionen och sändas

till Brysselrepresentationen med instruktion att det ska överlämnas till kommissionen.

Denna hantering ombesörjs av Näringsdepartementet. Rättschefen

vid Näringsdepartementet undertecknar svarsskrivelsen på Regeringskansliets

vägnar.

Vad gäller befintligt stöd anges i riktlinjerna (avsnitt 4.4 i cirkulär 11)

att det förekommer att kommissionen begär upplysningar från medlemsstaterna

för att kunna granska befintligt stöd. Vid detta förfarande kan kommissionen

finna det nödvändigt att lämna förslag till s.k. lämpliga

åtgärder. Till exempel kan krav ställas på att ett stöd antingen ändras eller

avskaffas. Om medlemsstaten därvid inte accepterar kommissionens förslag

kan ett formellt granskningsförfarande inledas. Förfarandet i Regeringskansliet

i det initiala skedet, fram till att ett formellt granskningsförfarande

inleds, beskrivs inte närmare i riktlinjerna. Det anges att ansvarsfördelningen

på svensk sida i samband med korrespondensen med kommissionen

vid förslag till lämpliga åtgärder är densamma som vid ett formellt

granskningsförfarande enligt artikel 88.2 i EG-fördraget.

Förfarandet vid avnotifiering av ett statsstödsärende

Enligt gällande europeiska bestämmelser kan en s.k. notifiering av statsstöd

återkallas på flera olika sätt.

I enlighet med artikel 8 i procedurförordningen får den berörda medlemsstaten

återkalla en anmälan som avser planer på att bevilja nytt stöd, om

inte annat föreskrivs i förordningar antagna enligt artikel 94 i EG-fördraget

eller andra relevanta bestämmelser i detta.

Återkallelse måste ske i

god tid innan kommissionen har beslutat om att inleda eller ej ett formellt

granskningsförfarande (artikel 4) eller i god tid innan kommissionen har

beslutat om att avsluta det formella granskningsförfarandet (artikel 7). Om

kommissionen redan har inlett ett formellt granskningsförfarande, ska den

avsluta detta.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

32

I enlighet med artikel 5.3 i procedurförordningen ska en anmälan anses

som återkallad om de begärda upplysningarna inte har lämnats inom den

av kommissionen föreskrivna tidsfristen avseende begäran om ytterligare

upplysningar. Detta gäller såvida inte tidsfristen dessförinnan antingen har

förlängts med såväl kommissionens som den berörda medlemsstatens samtycke,

eller den berörda medlemsstaten i en vederbörligen motiverad förklaring

underrättat kommissionen om att den betraktar anmälan som

fullständig därför att de ytterligare upplysningar som begärts inte finns tillgängliga

eller redan har lämnats. I det fallet ska tidsfristen enligt artikel

4.5 i procedurförordningen börja löpa dagen efter det att förklaringen har

mottagits. Om anmälan anses återkallad ska kommissionen underrätta medlemsstaten

om detta.

Med avseende på svenska bestämmelser lämnas inga föreskrifter inom

cirkulär 11 eller andra författningar om återkallelse av anmälan av statsstöd.

Beslut av regering och enskilda statsråd

Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket. Den är ansvarig inför riksdagen.

Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs regeringsärenden av regeringen vid

regeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom

Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i

den omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras

av chefen för det departement till vilket ärendena hör. Av 7 kap. 4 §

RF framgår bl.a. att minst fem statsråd måste vara närvarande vid ett sammanträde

för att regeringen ska vara beslutför.

Under arbetet med 1974 års regeringsform diskuterades frågan om regeringens

beslutsformer. För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av

samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt

ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f.,

148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 179 f.) framhölls att

enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller

åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen.

Vad som är ett regeringsärende får i första hand bestämmas formellt.

Ärende som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärende.

Alla regeringsbeslut – med undantag för vissa beslut enligt lagen

(1974:613) om handläggning av vissa regeringsärenden – fattas av regeringen

kollektivt.

Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om kollektiv

beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden.

Principen måste vara att alla frågor som anses kräva

ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärende

. Bestämmandet i grundlag av regeringens arbetsformer måste

ses mot bakgrund av att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns

person. Samtidigt tillfogar grundlagspropositionen (s.

184 f.) att

det i ett fåtal speciella fall bör vara möjligt att i särskild författning förlägga

den formella beslutanderätten hos en departementschef. Ärenden

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

33

som avgörs av endast ett statsråd är de s.k. kommandomålen, vilka är uppräknade

i lagen (1974:613) om handläggningen av vissa regeringsärenden.

Ytterligare ett undantag från nämnda huvudregel om kollektivt beslutsfattande

är s.k. regeringskansliärenden, vilka avgörs av ett enskilt statsråd.

Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem av regeringen utan

som chef i Regeringskansliet.

Konstitutionsutskottet har tidigare (bet. 1976/77:KU44 s. 15) uttalat att

bestämmelsen om regeringens kollektiva beslutsfattande inte bör urholkas

genom alltför vidsträckta bemyndiganden till ett enskilt statsråd. Utskottet

betonade vidare att ett enskilt statsråd endast i undantagsfall borde ges

beslutanderätt i andra frågor än sådana som har samband med departementsadministrationen

och beredningsarbetet i vid mening.

Konstitutionsutskottet redovisade i en tidigare granskning (bet. 2006/07:

KU10 s. 24 f.) en kartläggning av omfattningen av enskilda statsråds beslutanderätt

med undantag av statsministerns och utrikesministerns. Kartläggningen

tar fasta på den principiellt viktiga frågan om huruvida ett ärende

kan avgöras som ett regeringskansliärende eller om det ska avgöras som

ett regeringsärende. För att skaffa en bild av vilka ärenden som avgörs

som regeringskansliärenden genomförde utskottet en kartläggning av Regeringskansliets

beslutsfattande. Beslut av både enskilda statsråd och tjänstemän

i Regeringskansliet ingick i kartläggningen. Frågan gällde om

beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som

tillåter att Regeringskansliet och inte regeringen fattar beslut i vissa typer

av ärenden. I samband med kartläggningen granskade utskottet om regeringskanslibesluten

även i övrigt har fattats på formellt riktiga grunder. I

ljuset av granskningens slutsatser uttalade utskottet att en konstitutionell

princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande

från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden.

Undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade,

t.ex. till frågor kring Regeringskansliets egen administration. Utskottet

ansåg även att endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga

beslutanderätten hos Regeringskansliet, dvs. hos ett enskilt statsråd

eller, efter delegation, en tjänsteman i Regeringskansliet. Beslut i ärenden

som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i

regeringsbeslutets form. Vidare angav utskottet att ärenden där regeringen

i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet naturligtvis alltid

ska avgöras i regeringsbeslutets form. Slutligen pekade utskottet med

anledning av granskningen på två fall där ett enskilt statsråds beslut i ett

ärende kunde diskuteras från konstitutionell synpunkt (bet. 2006/07:KU10

s. 50). I det första fallet hade ett statsråd beslutat att förordna en person

att företräda staten på bolagsstämma utan att det funnits stöd för ett sådant

beslut i ett regeringsbemyndigande.

Det andra fallet gällde ett beslut av ett

statsråd om fortsättning av ett uppdrag till länsstyrelserna att utvecklas till

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

34

24-timmarsmyndigheter. Utskottet ansåg att uppdrag till myndigheter i grunden

är sådana ärenden som inte bör delegeras till Regeringskansliet att

besluta om.

Enskilt statsråds befogenhet vid notifiering

Vad avser befogenheten att besluta om notifiering i statsstödsärenden framgår

det av 20 § 6 förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet

att regeringen har överlåtit till Regeringskansliet att anmäla

förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer

av Sveriges medlemskap i EU samt att besluta om svenska svar och kommentarer

inom dessa förfaranden. Enligt 30 § andra stycket kan Regeringskansliets

chef, dvs. statsministern, överlåta beslutanderätten i ärenden som

inte är regeringsärenden till en departementschef eller tjänstemän i Regeringskansliet.

Departementschefer kan i sin tur, enligt 31 § andra stycket,

överlåta beslutanderätten till en tjänsteman i Regeringskansliet. Hur detta

ska ske anges i en arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut.

Enligt 32 § ska Regeringskansliet besluta de ytterligare föreskrifter som

behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet. Sådana

föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar

för departementen.

I 3 § 7 Regeringskansliets föreskrifter (RKF 1998:1) med arbetsordning

för Regeringskansliet stadgas att chefen för ett departement får på Regeringskansliets

vägnar inom departementets verksamhetsområde anmäla förslag

till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av

Sveriges medlemskap i EU eller av andra internationella överenskommelser

samt avge svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden. Av

13 § i samma föreskrift framgår att chefen för ett departement får överlåta

sin beslutanderätt enligt 2–7 b §§ till ett annat statsråd eller till en tjänsteman

i Regeringskansliet. Beträffande verkställandet av beslut gäller enligt

18 § första stycket Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2007:5) med arbetsordning

för Näringsdepartementet att en av rättscheferna har till uppgift att

inom Regeringskansliet samordna anmälningar och rapportering av statsstöd

och därtill knutna uppgifter inom ramen för EG:s regler om statsstöd

utom såvitt avser sådana frågor inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde

. Samma lydelse återfinns i 22 § första stycket Regeringskansliets

föreskrifter (RKF 2006:3) med arbetsordning för Näringsdepartementet.

Utredning i ärendet

Samtliga svenska avnotifieringar under gällande bestämmelser

Med anledning av konstitutionsutskottets granskningsärende 2006/07:24

Regeringens handläggning av presstödet begärde utskottet i en skrivelse

den 25 januari 2007 till Regeringskansliet svar på vissa frågor. Bland

dessa svar (svar på fråga 11) återfanns en förteckning över alla de statsstödsärenden

under 2000-talet vars notifieringar har återkallats. Förutom

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

35

återkallelsen av notifieringen i oktober 2006 som avsåg förändringar i driftsstödet

till dagstidningar (stödordning N386/06) beskrivs tre ytterligare

tillfällen då notifieringar återkallats (bet. 2006/07:KU20 del 2 s. 253 f.). I

underhandskontakter med Näringsdepartementet inför 2007 års allmänna

granskning har konstitutionsutskottets kansli fått kännedom om ytterligare

en (fjärde) återkallelse av en notifiering gällande en statsstödsanmälan med

avseende på nedsättning av koldioxidskatt på visst bränsle (stödordning

N347/06). Av en inom Näringsdepartementet upprättad promemoria från

den 4 oktober 2007, (bilaga 5.2), som överlämnats som svar på utskottets

begäran med anledning av konstitutionsutskottets skrivelse den 20 september

2007, framgår att ytterligare två notifieringar av statsstödsärenden har

återkallats. Det ena ärendet avsåg statligt stöd för utveckling av småskalig

livsmedelsproduktion (stödordning N205/2002) och det andra ärendet

avsåg statligt stöd inom fiskesektorn med beteckningen Ersättning för tillfälligt

upphörande av verksamhet. Sammanlagt har sju statsstödsärenden

notifierats och sedan återkallats (avnotifierats) under perioden den 22 mars

1999–1 september 2007. En beskrivning av handläggningen av dessa ärenden

, med fokus på kommunikationen mellan Regeringskansliet och kommissionen

, återfinns i bilaga 5.1.

Beredning av ärenden

Med avseende på beredning av samtliga sju ärenden gäller att dessa har

beretts vid den sakenhet som ansvarar för sakområdet. I alla fallen utom

två innebar beredningen att ärendet samordnades med ytterligare minst ett

departement utöver Närings- eller Jordbruksdepartementet. I både ärendet

som avsåg statligt stöd inom fiskesektorn med beteckningen Ersättning för

tillfälligt upphörande av verksamhet och ärendet om statligt stöd för funktionstest

av lantbrukssprutor bereddes ärendet endast vid Jordbruksdepartementet

. I fallet med statsstödsärendet med anledning av stormen Gudrun

deltog Finans-, Jordbruks- samt Näringsdepartementen i gemensam beredning

av ärendet. I ärendet som avsåg statligt stöd för utveckling av

småskalig livsmedelsproduktion bereddes ärendet gemensamt av Jordbruks-

och Näringsdepartementen. I både ärendet med avseende på nedsättningen

av koldioxidskatt på visst bränsle och ärendet om lagen om skatt

på flygresor bereddes ärendena gemensamt av Finans- och Näringsdepartementen

. Slutligen bereddes ärendet om presstödet gemensamt av Utbildnings

och kultur- och Näringsdepartementen.

De sju fallen av avnotifieringar för perioden 1999–2007 fördelar sig på

följande vis: två avnotifieringar skedde under 2003, en under 2005, tre

under 2006 och en under 2007.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

36

E-post

Användning av e-post under beredningen av notifieringar och avnotifieringar

av statsstödsärenden har, enligt de allmänna handlingarna i akterna,

förekommit i betydande utsträckning i samband med tre fall: dels lagen

om skatt på flygresor, dels de särskilda stödåtgärderna på grund av stormen

Gudrun och dels presstödsärendet.

I fallet med lagen om skatt på flygresor framgår av tillgängliga handlingar

att e-postkommunikationen mellan Regeringskansliet och kommissionen

begränsades till ansökningar om anstånd med tidsfristen upp till den

1 november 2006 för att besvara kommissionens begäran om ytterligare

upplysningar.

I fallet med de särskilda stödåtgärderna på grund av stormen Gudrun

framgår både av de allmänna handlingarna i akten och av utskottets tidigare

granskning (bet. 2006/07:KU20 del 2 s. 254) att e-postkontakt mellan

Regeringskansliet och kommissionen förekom regelbundet. I de allmänna

handlingarna i akten återfinns endast ett exempel på e-postkontakt mellan

Regeringskansliet och kommissionen, och denna gäller en fråga från en

tjänsteman vid kommissionen om en viss lydelse i förordningen

(2005:229) om tillfälligt stöd för lagring av virke och regeringens svarsskrivelse

från den 17 augusti 2006 med anledning av kommissionens fråga.

I fallet med driftsstödet till dagstidningar behandlade den omfattande epostkommunikationen

mellan Regeringskansliet och kommissionen under

perioden den 11–18 september 2006 olika aspekter av det anmälda driftsstödet

till dagstidningar, främst presstödsförordningen.

Muntlig handläggning

Vad gäller muntlig handläggning i den aktuella typen av ärenden kan två,

en specifik och en generell, iakttagelser ur utskottets kartläggning av avnotifieringar

av statsstödsärenden göras. För det första, och mer specifikt

med avseende på de sju fallen av granskade avnotifieringar, gäller att muntlig

handläggning av direkt avgörande betydelse för utgången i ett statsstödsärende

skedde endast vid beredningen av ärendet om driftsstödet till

dagstidningar.

I fallet med stödåtgärderna med anledning av stormen Gudrun förekom

ett antal möten mellan tjänstemän från Näringsdepartementet, ständiga representationen

i Bryssel och kommissionen, och man höll regelbunden kontakt

via telefon (bet. 2006/07:KU20 del 2 s. 254). Vid ett möte mellan

tjänstemän från Regeringskansliet och kommissionen diskuterades bl.a.

beräknad handläggningstid, möjligheter till underhandskontakter med ansvarig

handläggare vid kommissionen och underlag till anmälan (se Rapport

från Näringsdepartementet 2005-02-17 s. 2 f.). Vid ett annat möte lämnade

tjänstemän från kommissionen förslag på hur processen med handläggningen

av vissa stödåtgärder som skulle behandlas i riksdagen kunde

underlättas (se pm från Näringsdepartementet 2005-09-19 s. 2).

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

37

För det andra, och mer generellt, gäller att muntliga underhandskontakter

förekommer flitigt mellan tjänstemän i kommissionen och i Regeringskansliet

under handläggningen av ärenden om statligt stöd. I Statsrådsberedningens

cirkulär 11 anges med avseende på beredningen av en anmälan

om nytt stöd att förberedelser för att klargöra ett förslags förenlighet med

regelverket inför en granskning av kommissionen bör starta så tidigt som

möjligt – helst redan då de första idéerna om att införa nya stöd eller

ändra befintliga stöd väcks. Cirkulär 11 stadgar även att det, innan en anmälan

lämnas in till kommissionen och under tiden en anmälan formuleras,

kan vara lämpligt att ha underhandskontakt med kommissionens konkurrensdirektorat,

inte minst för att undvika onödig tidsspillan i samband med

kommissionens formella prövning. Vidare anger cirkuläret att underhandskontakt

bör tas först efter samråd med N/NL (cirkulär 11 s. 4). Slutligen

påpekar cirkulären att det under kommissionens handläggning av en anmälan

om statligt stöd förekommer också direkta kontakter mellan tjänstemän

och det ansvariga departementet (s. 8).

Avnotifieringsärenden och riksdagsbeslut

Enligt Statsrådsberedningens cirkulär med riktlinjer för beredning i Regeringskansliet

av ärenden som rör Europeiska gemenskapens statsstödsregler

gäller att vid fall där planerade stödåtgärder också ska underställas riksdagen

för godkännande bör regeringen i samband med propositionen upplysa

om att stöd inte kan lämnas förrän kommissionen gett sitt godkännande

(cirkulär 11 s. 6).

Vad gäller avnotifieringen av statsstödsärenden och eventuella riksdagsbeslut

med avseende på godkännande av i statsstödsärendena innefattade

åtgärder uppvisar de sju fallen få likheter. I tre av fallen fattade regeringen

, med stöd av tillämpliga förordningar, själv beslut om de åtgärder i

de notifierade ärendena. Dessa tre statsstödsärenden avser dels statligt stöd

för utveckling av småskalig livsmedelsproduktion, dels statligt stöd inom

fiskesektorn med beteckningen Ersättning för tillfälligt upphörande av verksamhet

och dels statligt stöd för funktionstest av lantbrukssprutor.

I övriga fyra fall av avnotifieringar gäller att riksdagen har fattat beslut

om de stödåtgärder som granskats av kommissionen i enlighet med EU:s

statsstödsregler. Nedan redogörs för förhållandet mellan riksdagsbehandlingen

och avnotifieringen i varje berört statsstödsärende.

Skatt på flygresor

Regeringen notifierade kommissionen den 5 maj 2006 i ärendet. Riksdagen

beslutade den 2 juni 2006 (prop. 2005/06:190, bet. 2005/06:SkU34,

rskr. 2005/06:354) att nya regler avseende skatten på flygresor skulle träda

i kraft den dag regeringen bestämmer. Regeringsbeslut i frågan om ikraftträdande

erfordrade ett positivt besked från kommissionen i statsstödsärendet.

Den 16 oktober 2006 presenterade regeringen sin budgetproposition

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

38

och föreslog att lagen om skatt på flygresor skulle upphävas (prop.

2006/07:1 s. 34, 103 och 157 f.). Den 19 oktober 2006 skickade regeringen

en skriftlig återkallelse, underskriven av rättschefen i Näringsdepartementet

. Den 6 december 2006 beslutade riksdagen att anta regeringens

förslag med innebörden att lagen om skatt på flygresor skulle utgå (prop.

2006/07:1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9).

Nedsättning av koldioxidskatt

Riksdagen beslutade den 23 november 2005 att anta regeringens förslag

om slopande av koldioxidskatten för bränslen som förbrukas i anläggningar

som omfattas av EU:s utsläppshandel, med tillämpning fr.o.m. den

1 januari 2006, givet nödvändiga gemenskapsrättsliga godkännanden (prop.

2005/06:1 avsnitt 5.5.2 s. 138 f., bet. 2005/06:FiU1 s. 159, rskr. 2005/06:

34). Riksdagen beslutade vid samma tidpunkt att bryta ut regeringens lagförslag

med avseende på slopad och sänkt koldioxidskatt för den handlande

sektorn ur ärendet och att överlämna dessa delar till skatteutskottet

för vidare beredning i avvaktan på besked från kommissionen (bet. 2005/06:

FiU1 s. 36). Den 6 juni 2006 notifierade regeringen stödåtgärden vad

avser nedsättning av koldioxidskatten. Riksdagen godkände den 14 juni

2006 regeringens förslag om att det planerade avskaffandet av koldioxidskatten

i den handlande sektorn senarelades till den 1 januari 2007 (prop.

2005/06:100, bet. 2005/06:FiU20, rskr. 2005/06:369). Den 8 november

2006 beslutade kommissionen att inleda ett s.k. formellt granskningsförfarande

mot Sverige i detta specifika statsstödsärende. Riksdagen beslutade

den 20 juni 2007 att avslå förslaget om nedsättning av koldioxidskatt

(prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220). Genom en skrivelse

den 5 juli 2007 återkallades regeringens anmälan om stödordningen.

Driftstödet till dagstidningar

Vad avser ärendet om driftsstödet till dagstidningar beslutade riksdagen

den 14 juni 2006 om nya villkor för driftsstödet till dagstidningar (prop.

2005/06:201, bet. 2005/06:KU40, rskr. 2005/06:367). Enligt riksdagens

beslut skulle de ändrade reglerna träda i kraft den 1 januari 2007. Regeringen

notifierade det planerade statsstödet den 20 juni 2006 till kommissionen.

Genom en skrivelse av den 9 oktober 2006 återkallade regeringen

notifieringen av det planerade driftsstödet. Riksdagen beslutade den 14

december att godkänna regeringens förslag med innebörden att ändringarna

i reglerna om driftsstöd skulle träda i kraft vid en senare tidpunkt som

regeringen får bestämma (prop. 2006/07:1, bet. 2006/07:KU1, rskr. 2006/07:

45–52).

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

39

Åtgärder med anledning av stormen Gudrun

Den ursprungliga notifieringen av dieselskattebefrielse, stöd för lagring av

stormfällt virke, skattereduktion för virke och slopade ban- och farledsavgifter

skedde den 10 juni 2005. En preliminär bedömning av både dieselskattebefrielsen

och skattereduktionen gjordes i regeringens vårproposition

(prop. 2004/05:100, bet. 2004/05:FiU20, rskr. 2004/05:310).

Vad avser skattereduktionen för virke beslutade riksdagen den 15 december

2005 (prop. 2005/06:44, bet. 2005/06:SkU14, rskr. 2005/06:118) att

delvis bifalla regeringens förslag givet att stödåtgärden godkändes av kommissionen

från statsstödssynpunkt innan dess ikraftträdande. Redan den 8

december 2005 hade kommissionen meddelat att skattereduktion till drabbade

skogsägare var förenligt med EG-fördraget.

Vad avser dieselskattebefrielsen beslutade riksdagen den 15 december

2005 (prop. 2005/06:44, bet. 2005/06:SkU14, rskr. 2005/06:118) enligt

regeringens förslag. I propositionen anges bl.a. att om ett statsstöd anses

som försumbart anses det inte oförenligt med statsstödsreglerna. Enligt

kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 anses stöd som inte överstiger

100 000 euro under en treårsperiod vara försumbara. Regeringens underhandskontakter

med kommissionen under förslagets beredning visade att

skattebefrielsen inte skulle överstiga angiven beloppsgräns. Den 17 oktober

2005 hade regeringen meddelat kommissionen att man avsåg att

tillämpa dieselskattebefrielsen inom ramen för kommissionens förordning

(EG) nr 69/2001.

Vad avser stöd för lagring av stormfällt virke och slopade ban- och farledsavgifter

förekom inga riksdagsbeslut, utan dessa åtgärders rättsliga

grund låg i regeringens beslut om förordningen (2005:229) om tillfälligt

stöd för lagring av virke samt förordningen (2005:28) med ändring i järnvägsförordningen

(2004:526).

Promemoria från Näringsdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse den 20 september 2007 som sänts till

Regeringskansliet begärt svar på frågor om bl.a. antalet notifierade och

avnotifierade statsstödsärenden, om riktlinjer inom Regeringskansliet vad

avser muntlig handläggning, e-post och telefonkontakter med EU-tjänstemän

samt om regeringens beredning och beslut i statsstödsärenden. Som

svar har den 11 oktober 2007 översänts en inom Näringsdepartementet upprättad

promemoria (bilaga 5.2).

Antal notifieringar och avnotifieringar under 2000-talet

I promemorian framhålls bl.a. att en genomgång av diarier ger vid handen

att antalet notifieringsärenden som anmälts till kommissionen i enlighet

med artikel 88.3 i EG-fördraget uppgår till 97 under perioden den 22 mars

1999–1 september 2007. Vad gäller antalet återkallelser av anmälningar av

statsstödsärenden eller s.k. avnotifieringar uppger Regeringskansliets pro2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

40

memoria att det, utöver de fem ärenden som konstitutionsutskottets kansli

redan identifierat, existerar ytterligare två fall av avnotifieringar av statsstödsanmälningar

under perioden den 22 mars 1999–1 september 2007.

Riktlinjer vid muntlig handläggning

Vad gäller bestämmelser och riktlinjer med avseende på muntlig handläggning

via telefon av ärenden inom Regeringskansliet, och utöver ovannämnda

riktlinjer, pekar Näringsdepartementets promemoria på Regeringskansliets

riktlinjer för bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. (RKFC

2006:1). I dessa riktlinjer berörs bl.a. skyldigheten att anteckna nya uppgifter.

Där stadgas att uppgifter som en myndighet får in muntligt eller

genom egna undersökningar och som kan ha betydelse för utgången av ett

ärende, ska antecknas av myndigheten om ärendet avser myndighetsutövning

mot någon enskild, 15 § förvaltningslagen. Med enskild avses i lagen

också en organisation eller ett företag (RKFC 2006:1 s. 6).

Vidare stadgar riktlinjer i promemoria RKFC 2006:1 att det faktum att

förvaltningslagen kräver dokumentation endast i ärenden som avser myndighetsutövning

inte innebär att uppgifter inte kan behöva antecknas också

i andra fall. Förutom att trygga den rätt som en part enligt 16 och 17 §§

förvaltningslagen har till insyn i ett ärende speglar dokumentationen och

beslutsunderlaget över huvud taget myndighetens handläggning av ett

ärende. JO har uttalat att det måste anses utgöra god förvaltningsordning

att dokumentera muntliga upplysningar av betydelse för ärendets avgörande

(JO 1079/80 s. 334). Oavsett om det är fråga om myndighetsutövning

bör därför nya sakuppgifter som tillförs ett ärende alltid dokumenteras.

Anteckningen, som bör dateras och undertecknas av den som gör den,

bör ske med inriktning på väsentligheter (RKFC 2006:1 s. 6 f.).

Regeringskansliets promemoria om riktlinjer i denna del stadgar även

att om en part vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning

mot någon enskild, ska han eller hon få tillfälle till det om

det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer

myndigheten om handläggningen ska vara muntlig, jfr 14 § förvaltningslagen

. Regeringskansliets riktlinjer påpekar att muntlig handläggning kan

vara ett bra komplement vid beredningen av ett ärende, och det kan påkallas

även av myndigheten om det skulle vara lämpligt, t.ex. för att vinna

klarhet om viktiga sakförhållanden. Särskilt gäller detta i fall där full klarhet

om sakförhållanden inte kan vinnas genom övriga kontrollåtgärder.

Anteckningar om vad som har framkommit ska alltid föras till akten

(RKFC 2006:1 s. 7 f.

och 11).

Riktlinjer för e-post- och telefonkontakter med tjänstemän vid EU:s

institutioner

Regeringskansliet anger i sin svarspromemoria att särskilda bestämmelser

eller riktlinjer om e-post- och telefonkontakter med tjänstemän vid EU:s

institutioner saknas. Däremot hänvisar Regeringskansliet till StatsrådsberedUTSKOTTETS

ANMÄLAN 2007/08:KU10

41

ningens riktlinjer (SB PM 2000:2) för hur EU-handlingar ska hanteras

inom Regeringskansliet. Den angivna promemorian innehåller begränsad

information om Regeringskansliets riktlinjer för e-post- och telefonkontakter

med tjänsteman vid mellanfolkliga organisationer, utan tonvikten i

riktlinjerna innefattade i SB PM 2000:2 gäller sekretessprövningen av EUhandlingar

och registrering av handlingar med anledning av 15 kap. sekretesslagens

(1980:100) krav på registrering av allmänna handlingar i syfte

att underlätta tillämpningen av 2 kap. tryckfrihetsförordningens bestämmelser

om allmänna handlingars offentlighet.

Vad avser handlingar gäller enligt föreskrifterna i promemorian att även

information i elektronisk form, t.ex. e-postmeddelande i en dator, betraktas

som en handling på samma sätt som ett brev eller annat dokument på papper

med text eller bild på (se SB PM 2000:2 s. 5). Statsrådsberedningens

riktlinjer stadgar att inkomna EU-handlingar, även sådana som kommer in

direkt från någon EU-institution eller från myndighet i Sverige, normalt

betraktas som allmänna handlingar som ska registreras när de kommer in

till Regeringskansliet. Vidare stipulerar riktlinjerna att en handling anses

ha kommit in till Regeringskansliet när den anländer dit eller kommer behörig

tjänsteman till handa. Sålunda blir t.ex. handlingar som tas emot av en

person som enligt uppdrag av regeringen eller Regeringskansliet företräder

Sverige allmänna handlingar redan vid mottagandet (s. 6).

Promemorian anger även att Regeringskansliet inte har någon skyldighet

att registrera mer än ett exemplar av en handling, därav följer att om en

och samma handling kommer in vid olika tidpunkter, t.ex. först via e-post

och därefter via kurir eller fax, kan registreringen av det första exemplaret

anses som tillräcklig (s. 10).

I Näringsdepartementets promemoria anges vidare att det inte finns

några bestämmelser eller riktlinjer inom Regeringskansliet för när ett icke

underskrivet meddelande kan godtas som det är eller om det behövs bekräftelse

på att meddelandet kommer från den angivna avsändaren.

Regeringens beredning och beslut i statsstödsärenden

I svarspromemorian anges med avseende på beredning av statsstödsärenden

att inget sägs i cirkulär 11 om vad som ska gälla beträffande samråd

inom Regeringskansliet vid en återkallelse av notifiering (avnotifiering).

Till följd härav anförs i promemorian att den allmänna regel som formuleras

i Statsrådsberedningens riktlinjer för handläggning av ärenden (Ds

1998:39) med avseende på beredning får anses gälla. Enligt denna allmänna

beredningsregel gäller att det i regeringskansliärenden upprättas

koncept med förslag till beslut motsvarande dem i regeringsärenden. Efter

en lämplig beredning i det enskilda ärendet justeras konceptet av den som

fattar beslutet eller, om beslutet fattats av ett statsråd, av expeditionschefen

. Det justerade konceptet tas direkt in i departementets protokoll.

Denna handling utgör i sin tur förlaga för det särskilda uppsatta beslut

eller protokollsutdrag som expedieras (Ds 1998:39 s. 17).

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

42

Som svar på frågan om vilka enheter inom Regeringskansliet som ska

ingå i den gemensamma beredningen av den svarsskrivelse som regeringen

förväntas inkomma med till kommissionen för den händelse att den sistnämnda

inleder ett s.k. formellt granskningsförfarande anger promemorian

att, till följd av organisationsförändringar inom Regeringskansliet, lydelsen

av cirkulär 11 inte är rättvisande. Gemensam beredning sker i dag med

Näringsdepartementets enhet för marknad och konkurrens (N/MK), Statsrådsberedningens

EU-kansli (SB/EU) och övriga berörda departement.

Enligt promemorian pågår för närvarande inom Statsrådsberedningen en

översyn av cirkuläret.

Vidare anges i promemorian att beslutet i samtliga fall av återkallelse

av anmälningar till kommissionen avseende statligt stöd har fattats efter

föredragning för det statsråd som varit ansvarigt för sakfrågan. Enligt promemorian

har skrivelserna till kommissionen undertecknats av rättschefen

i Näringsdepartementet respektive rättschefen eller chefen för rättssekretariatet

vid Jordbruksdepartementet.

Övriga frågor om Regeringskansliets kontakter med kommissionen

m.m.

Vad avser statsstödsärendet kring stödåtgärder med anledning av stormen

Gudrun skickade regeringen en anmälan (som sedermera kom att utgöra

ärende N185/06) den 14 februari 2006 från Näringsdepartementet till Brysselrepresentationen

. När anmälan skulle ske kunde Regeringskansliet, på

grund av tekniska problem, inte tillämpa kommissionens nya elektroniska

notifieringssystem SANI (engelsk akronym som står för State Aid Notifications

Interactive) som började gälla den 1 januari 2006, i enlighet med

artikel 3.4 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004. Anmälan gjordes

enligt promemorian därför på traditionellt vis i pappersform via Brysselrepresentationen

. Den sändes även i elektronisk kopia direkt till berörd

handläggare vid kommissionen. Enligt promemorian kunde kommissionen

inte formellt registrera den inkomna anmälan förrän anmälningssystemet

SANI börjat fungera i Regeringskansliet, den 22 mars 2006.

I fallet med det tillfälliga stödet för lagring av virke med anledning av

stormen Gudrun och skillnader i lydelser av viss förordningstext anförs i

promemorian att de skillnader som finns mellan det utkast till förordningstext

som skickades till kommissionen och gällande lydelse är av författningsteknisk

natur. Enligt promemorian var regeringens avsikt med att

tillställa kommissionen ett utkast till ändrad förordningstext att tydliggöra

för tjänstemännen vid kommissionen att stöd för vissa lagringskostnader

skulle kunna utgå även för 2007. Vidare anförs i promemorian att eftersom

även andra förändringar av förordningen övervägdes genomfördes inte

ändringarna enligt utkastet omedelbart, och efter riksdagsvalet och regeringsskiftet

har frågan om eventuella ändringar fortsatt beretts. Kommissionen

har inte underrättats om att de i skrivelsen av den 17 augusti 2006

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

43

förutskickade ändringarna i förordningen inte har genomförts. Enligt Regeringskansliet

har inte detta ansetts nödvändigt eftersom den oförändrade

lydelsen väl ryms inom vad kommissionen godkänt.

Vad gäller fallet med nedsättningen av koldioxidskatten och förlängningen

av tidsfristen för att i enlighet med artikel 6.1 i förordningen (EG)

nr 659/1999 inkomma med ytterligare upplysningar efter att kommissionen

fattat sitt beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande anförs i promemorian

att en sådan begäran lämnades in genom en skrivelse. Skrivelsen

till kommissionen undertecknades av rättschefen i Näringsdepartementet

och skickades den 5 december 2007.

Promemoria från Jordbruksdepartementet

Utskottet har genom en skrivelse den 18 oktober 2007 som sänts till Regeringskansliet

begärt en redogörelse för vilka kontakter som förekommit

mellan Regeringskansliet och kommissionen under perioden den 18 juni

2002 till 1 september 2003 med avseende på stödordningen (N205/2002).

Som svar har den 6 november 2007 översänts en inom Jordbruksdepartementet

upprättad promemoria (bilaga 5.3). I promemorian framhålls bl.a.

att det inte finns några uppgifter i akten om kontakter mellan Regeringskansliet

och kommissionen under den tidsperiod som åsyftades i utskottets

begäran. Ansvariga handläggare har inga minnesbilder av att några kontakter

förekommit.

Utskottets ställningstagande

Ett statsråd har alltid det yttersta ansvaret för en fungerande kommunikation

vad gäller statsstödsärenden inom sitt område. Kontakter via telefon

och e-post mellan Regeringskansliet och kommissionen i statsstödsärenden

kan ha fördelar, då de förenklar kontakterna myndigheter emellan samt möjliggör

för det berörda medlemslandet att vidta nödvändiga åtgärder och

även tillföra kommissionen ytterligare upplysningar i ett statsstödsärendes

handläggning. Utskottet vill emellertid påminna om de krav som gällande

bestämmelser ställer på tjänsteanteckningar. Utskottet framhåller betydelsen

av att det framöver i beredningen av statsstödsärenden, och särskilt i

fall där avgörande sakuppgifter lämnas muntligen, framförs till uppgiftslämnaren

att det för svensk del är av avgörande vikt att besked även lämnas i

skriftlig form. Från offentlighetssynpunkt är det en fördel om beredningsarbetet

och beslutsfattandet kan grundas på dokumenterat underlag, inklusive

tjänsteanteckningar. Skriftliga meddelanden underlättar även kommunikationen

och informationsspridningen inom Regeringskansliet.

Den bristande dokumentationen i statsstödsärendet om utvecklingen av

småskalig livsmedelsproduktion ger anledning till en kritisk erinring om

att informella kontakter mellan Regeringskansliet och kommissionen inte

får medföra att dokumenteringen av enskilda ärendens beredning uteblir.

Utskottet betonar att omsorgsfull dokumentation utgör en nödvändig förut2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

44

sättning för en efterföljande kontroll. Enligt utskottet riskerar avsaknaden

av skriftligt berednings- och beslutsunderlag att försvåra insynen i Regeringskansliets

och regeringens arbete och beslutsfattande.

Utskottet vill påminna om att det ankommer på regeringen att notifiera

och återkalla notifieringar. Förutsätts notifiering i ett riksdagsbeslut kan

det enligt utskottet vara rimligt att riksdagen så snart som möjligt underrättas

om en återkallelse av notifiering sker och om skälen för denna.

Utskottet välkomnar Statsrådsberedningens översyn av Regeringskansliets

riktlinjer för beredning av ärenden som rör Europeiska gemenskapens

statsstödsregler. Utskottet anser att det vore önskvärt att Regeringskansliet

i sina riktlinjer behandlar processer vid återkallelser av anmälningar om

statsstödsärenden med samma pregnans som de processer som gäller anmälningar

av statsstödsärenden.

6 Handlande i regeringens eller

utrikesministerns namn

Ärendet

Vid konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och

regeringsärendenas handläggning våren 2007 uppmärksammades en uppgift

i Yemen Observer den 15 februari 2006 enligt vilken den jemenitiske

utrikesministern mottagit ett brev från utrikesminister Laila Freivalds, där

hon uttryckt beklagande över publiceringen av Muhammedteckningar på

en högerextremistisk grupps hemsida och sagt att den svenska regeringen

stängt hemsidan. Brevet var en bilaga till ett brev från ambassadören i

Riyadh till utrikesministern i Jemen. Statsrådet uppgav vid utfrågning att

hon inte hade undertecknat brevet. Brevet finns intaget som bilaga A1.1.5

i betänkande 2006/07:KU20 del 2 s. 19. Utskottet uttalade sig bl.a. om

utformningen av budskapet i brevet (bet. 2006/07:KU20 s. 29).

Vid granskningen av en återkallelse av en notifiering till kommissionen

av ändringar i presstödsförordningen våren 2007 anfördes i en promemoria

från Regeringskansliet att såväl anmälan som återkallandet av anmälan är

utformade med angivande av att det är regeringen som vidtagit respektive

åtgärd trots att det inte har föregåtts av ett regeringsbeslut utan av beslut

av ett statsråd. I promemorian anfördes vidare att detta var i enlighet med

den praxis som föreligger i Regeringskansliet. En kopia av skrivelsen till

Europeiska kommissionen med anmälan om ändring i presstödsförordningen

fanns tillgänglig för utskottet vid granskningen (bet. 2006/07:KU20

s. 199). Skrivelsen finns intagen som bilaga A3.6.4 i betänkande 2006/07:

KU20 del 2 s. 256.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

45

I en interpellationsdebatt om förordnande av statssekreterare i januari

2007 svarade utrikesminister Carl Bildt att något egentligt undertecknande

inte sker även om utrikesministerns namn formellt står på handlingen (interpellation

2006/07:218, besvarad den 30 januari 2007, protokoll 2006/07:

56, anf. 29).

Mot denna bakgrund har utskottet inlett en granskning med inriktning

på att klarlägga praxis i fråga om handlande på regeringens eller statsråds

vägnar.

Gällande ordning

Regeringsbeslut

Regeringen består, enligt 6 kap. 1 § regeringsformen (RF), av statsministern

och övriga statsråd, vilka tillsätts av statsministern. För beredningen

av regeringsärenden finns enligt 7 kap. 1 § RF ett regeringskansli i vilket

ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Detta kansli ska även i

övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. I formell

mening kan man tala om två myndigheter (jfr Ds 1998:39 s. 11): regeringen

respektive regeringens kansli.

Det är regeringen som enligt 7 kap. 1 § RF fördelar ärendena mellan

departementen, medan det är statsministern som bland statsråden utser cheferna

för departementen. En departementschef är – förutom chef för sitt

departement – enligt 7 kap. 5 § RF föredragande vid regeringssammanträde

i ärenden som hör till hans eller hennes departement. Statsministern

kan förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden som hör till ett visst

departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen (s.k.

paragraf 5-förordnanden).

Enligt 1 kap. 6 § RF styr regeringen riket. Regeringsärenden avgörs,

med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten

(s.k. kommandomål), av regeringen vid regeringssammanträde.

Detta framgår av 7 kap. 3 § RF. Innebörden av denna bestämmelse är att

beslutsfattande i regeringen sker kollektivt, vilket i sin tur innebär att regeringsformen

i princip tar avstånd från ministerstyre, dvs. rätt för enskilt

statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Grundlagberedningen

(GLB) anförde om detta bl.a. följande (SOU 1972:15 s. 79–80):

Systemet med kollektiva regeringsbeslut kan te sig som onödigt formbundet

med avseende på åtskilliga ärenden av mindre räckvidd och

betydelse. Det har emellertid stora företräden såsom underlag för det

samarbete som pågår ständigt i ärenden av varierande art. Särskilt

under tider av koalitions- och samlingsregering ligger det ett värde i

ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som åberopas som

motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. Det är

också bäst förenligt med vårt system med självständiga ämbetsverk att

rätten att ge direktiv för förvaltningsmyndigheterna läggs hos regeringen

som sådan.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

46

Justitieministern instämde i det väsentliga i beredningens synpunkter och

tillfogade (prop. 1973:90 s. 183):

Enligt ett parlamentariskt synsätt bör avgörandena i alla regeringsärenden

färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma

för hela regeringen. Det är med tanke på den stora mängden

regeringsärenden visserligen ofrånkomligt att ett avsevärt antal ärenden

måste avgöras efter reellt ställningstagande från endast en ledamot i

regeringen. Men avgörandet bör i sådana fall vara ett uttryck inte

enbart för det enskilda statsrådets värderingar utan för hela regeringens

. Med detta betraktelsesätt ligger det en realitet i att alla regeringsärenden

avgörs av regeringen genom samfällt beslut, fastän flertalet

ärenden realbehandlas av endast ett eller ett par statsråd.

Justitieministern hänvisade även till de praktiska svårigheterna att skilja

mellan enmansbeslut och samfällda beslut, vilket skulle kunna leda till kompetenstvister

, samt till de mellanformer som faktiskt förelåg.

Enligt 7 kap. 3 § RF kan regeringsärenden som gäller verkställighet

inom Försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut, i den

omfattning som anges i lag, under statsministerns överinseende avgöras av

chefen för det departement till vilket ärendena hör. Dessa ärenden, de s.k.

kommandomålen, är uppräknade i lagen (1974:613) om handläggningen av

vissa regeringsärenden. Det är främst kravet på snabbhet som påkallar att

kommandomålen bör kunna avgöras i enklare former än andra regeringsärenden.

Regeringskansliärenden och departementsärenden

Ett ärende som är av sådan natur att det inte behöver avgöras av regeringen

kan avgöras av myndigheten Regeringskansliet eller av ett departement

. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår

oftast av någon bestämmelse i lag eller annan författning. Regeringen kan

också besluta om bemyndiganden för särskilda fall. Som exempel på

sådana föreskrifter kan nämnas 2 § i arbetsordningen för Regeringskansliet

som ger departementschefen rätt att på Regeringskansliets vägnar besluta

om vissa administrativa frågor, t.ex. om anställningsförhållanden. Departementscheferna

och andra statsråd får också regelmässigt särskilda bemyndiganden

för varje tillkallad kommitté att besluta om frågor som rör

kommitténs arbete. Uppgiften att företräda staten på bolagsstämma är

också en från regeringen delegerad uppgift. I de flesta fall är det Regeringskansliet

som pekas ut som beslutande myndighet.

Vem beslutar i regeringskansliärenden?

Statsministern är enligt 5 § förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet (instruktionen för RK) chef för myndigheten Regeringskansliet

och har enligt huvudprincipen beslutanderätten (framgår av 30 §).

Ärenden som inte behöver avgöras av Regeringskansliets chef får avgöras

av chefen för ett departement, av ett annat statsråd eller av en tjänsteman

eller grupp av tjänstemän i Regeringskansliet. Hur detta ska ske anges i en

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

47

arbetsordning för myndigheten eller i särskilda beslut. Genom föreskrifter i

instruktionen för Regeringskansliet (som är beslutad av regeringen) och

arbetsordningen för Regeringskansliet (beslutad av Regeringskansliet enligt

32 § instruktionen för Regeringskansliet) samt arbetsordningar för de olika

departementen (beslutade av respektive departementschef enligt 31 § instruktionen

för Regeringskansliet) får således beslutanderätten delegeras. Föreskrifter

för utrikesrepresentationen finns enligt 3 § instruktionen för

Regeringskansliet i förordningen (1992:247) med instruktion för utrikesrepresentationen

.

Enligt 2 § Regeringskansliets föreskrifter (1998:1) med arbetsordning

för Regeringskansliet (arbetsordningen för RK) får chefen för ett departement

på Regeringskansliets vägnar inom departementets verksamhetsområde

föreskriva eller för särskilda fall besluta om bl.a. anställningar. Vissa

anställningar beslutas dock enligt 34 § instruktionen för RK av regeringen.

Det gäller chefstjänster som t.ex. statssekreterare, kabinettssekreterare, förvaltningschef

, expeditionschef, rättschef m.fl.

Enligt 3 § 7 arbetsordningen för RK får chefen för ett departement på

Regeringskansliets vägnar inom departementets verksamhetsområde bl.a.

anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden

som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen samt avge

svenska svar och kommentarer inom dessa förfaranden. Av 13 § framgår

att chefen för ett departement får överlåta sin beslutanderätt enligt 2–

7 b §§ till ett annat statsråd eller till tjänsteman i Regeringskansliet.

När det gäller notifiering av statsstöd gäller enligt 22 § första stycket

Regeringskansliets föreskrifter (2006:3) med arbetsordning för Näringsdepartementet

att en av rättscheferna har till uppgift att inom Regeringskansliet

samordna anmälningar och rapporteringen av statsstöd och därtill

knutna uppgifter inom ramen för EG:s regler om statsstöd (dock inte inom

Jordbruksdepartementets ansvarsområde).

Om undertecknande av skrivelser i utrikesförvaltningen

Enligt 3 § första stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för

Regeringskansliet består utrikesförvaltningen av Utrikesdepartementet och

utrikesrepresentationen. Utrikesrepresentationen utgörs av beskickningar,

delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter)

samt Svenska institutet i Alexandria, liksom även honorärkonsulat

och konsularagenturer (3 § andra stycket instruktionen för Regeringskansliet

samt 1 § förordningen [1992:247] med instruktion för

utrikesrepresentationen). Enligt 25 § instruktionen för utrikesrepresentationen

företräder en beskickningschef samtliga konsulat i verksamhetslandet i

förhållande till verksamhetslandets regering och utrikesministerium. Enligt

4 § instruktionen för Regeringskansliet lyder utrikesrepresentationen under

Regeringskansliet. Regeringskansliet får enligt 40 § meddela ytterligare

föreskrifter om utrikesrepresentationens organisation och om formerna för

utrikesrepresentationens verksamhet.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

48

I Skrivhandbok i serien ”Utrikesförvaltningens handböcker” ges förklaringar

och bestämmelser om skriftväxlingen. En s.k. not (fr. note) är en

officiell skrivelse från en utländsk beskickning till landets utrikesministerium

eller omvänt. Den vanligast förekommande formen av not är tredjepersonsnoten

, som inte undertecknas. En sådan not kallas ofta verbalnot

(note verbale). Tilltalsformen i denna typ av skrivelser är genomgående

tredje person. I en tredjepersonsnot ersätts underskiften av en stämpel och

en signatur (parafering2) i stämpeln.

En not kan också enligt skrivhandboken vara en skrivelse till utrikesministern

som är undertecknad av beskickningschefen. I sådana fall kallas

även skrivelsen ministriell not (fr. note ministrielle). Denna form av not

används t.ex. för viktigare meddelanden till regeringen i det land där

beskickningschefen är ackrediterad (Skrivhandbok 2001 s. 79).

Cirkulär 11 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av ärenden som

rör Europeiska gemenskapens statsstödsregler

Enligt riktlinjerna, senast uppdaterade 2003-04-04, ska ärenden som kan

komma i fråga för anmälan till kommissionen enligt artikel 88.3 EG-fördraget

handläggas på följande sätt:

– Den sakenhet som är ansvarig för stödåtgärden gör en första bedömning

huruvida den planerade åtgärden i fråga utgör statsstöd. Samråd

bör regelmässigt ske med Näringslivsenheten vid Näringsdepartementet

(N/NL).

– Om åtgärden bedöms utgöra statsstöd ska underlag för anmälan förberedas

av den ansvariga sakenheten. Särskilda anmälningsformulär tillhandahålls

av N/NL.

– Underlag skickas till N/NL för en närmare granskning inklusive avstämning

med Näringsdepartementets rättssekretariat. En förutsättning för

att anmälan ska ske till kommissionen är att ärendet har beretts gemensamt

. Ansvaret för detta ligger på den sakenhet som är ansvarig för

stödåtgärden.

– N/NL svarar därefter för utformning av det särskilda brev enligt vilket

begäran sker om kommissionens prövning enligt EG-fördragets artikel

88.3. Detta brev skrivs under av rättschefen vid Näringsdepartementet

och diarieförs i Näringsdepartementets diarium tillsammans med övrigt

anmälningsunderlag.

– N/NL översänder därefter anmälan till kommissionen, vilket sker via

Sveriges ständiga representation i Bryssel. För vidarebefordran av korrespondens

i anmälningsärenden svarar tjänstgörande industriråd eller

attaché vid representationen.

2 Inom folkrätten att preliminärt underteckna en internationellt framförhandlad överenskommelse

i väntan på ratifikation. Källa: Nationalencyklopedin.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

49

Regeringskansliet som en myndighet

Regeringskansliet är sedan den 1 januari 1997 en myndighet med statsministern

som myndighetens chef. Dessförinnan var varje departement, liksom

Statsrådsberedningen och dåvarande Regeringskansliets förvaltningskontor

, egna myndigheter, och varje departementschef var således också

myndighetschef. Den närmare organisationen av Regeringskansliet framgick

av ett antal förordningar: departementsförordningen, förordningen

med instruktion för UD samt förordningen med instruktion för Regeringskansliets

förvaltningskontor. I samband med reformen ersattes dessa av

förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.

Skäl för att genomföra förändringen redovisade regeringen i budgetpropositionen

för 1997 (prop. 1996/97:1 s. 20). Det ansågs att generella

samhälleliga tendenser, såsom den ökade internationaliseringen och de pågående

stora omställningarna inom den offentliga sektorn, ställde stora krav

på statsförvaltningens högsta ledning, och det var nödvändigt att anpassa

Regeringskansliets organisation och arbetsformer till dessa krav. En gemensam

myndighet bedömdes också ge ökad flexibilitet.

Utlandsmyndighetens rättsliga status

Enligt 4 § instruktionen för RK lyder utrikesrepresentationen under Regeringskansliet

. Regeringskansliet beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen

och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens

administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet. Regeringskansliet

får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper

av ärenden som enligt föreskrifter i en annan förordning ska prövas av

Regeringskansliet. Enligt 42 § förordningen (1992:247) med instruktion

för utrikesrepresentationen beslutar varje utlandsmyndighet om sin egen

arbetsordning inom ramen för de föreskrifter som Regeringskansliet meddelar

.

Sedan budgetåret 2002 har Utrikesdepartementets anslag lagts samman

med övriga Regeringskansliets så att riksdagen numera anvisar medel för

hela Regeringskansliets verksamhet över ett samlat förvaltningsanslag,

under utgiftsområde 1 i budgetpropositionen.

Enligt 11 kap. 7 § regeringsformen får ingen myndighet, inte heller riksdagen

, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska

besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller som rör

tillämpning av lag.

Med anledning av en framställning till riksdagen av Riksdagens revisorer

, 1997/98:RR4, uttalade sig utrikesutskottet i betänkande 1997/98:UU23

om ett klarläggande av utlandsmyndigheternas status (s. 17 f.). Utskottet

noterade att denna fråga var föremål för utredning i betänkandet Utrikesförvaltningens

inriktning och organisation (SOU 1988:58). Denna utredning

fann att utlandsmyndigheterna måste betraktas som självständiga myndigheter

i de sammanhang där de beslutar om förmåner och liknande för

enskilda. Utrikesdepartementets befattning med vissa ärenden ansågs dock

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

50

innebära en inblandning i utlandsmyndigheternas handläggning i det

enskilda fallet. Utskottet anförde att utlandsmyndigheterna har en rad uppgifter

vid sidan om uppgiften att utgöra instrument för Sveriges utrikespolitik

, t.ex. service till svenska medborgare i frågor som rör juridiskkonsulära

angelägenheter. Även om utlandsmyndigheterna i dessa sammanhang

agerar självständigt har UD som centralmyndighet uppgiften att meddela

föreskrifter och lämna allmänna råd. Med de vitt skilda uppgifter som åvilar

utrikesförvaltningen var det, menade utskottet, förståeligt om det för

övriga statsförvaltningen gällande regelverket inte i alla delar var direkt

tillämpligt på den verksamhet som bedrevs av UD och utrikesrepresentationen

.

Utredning i ärendet

Tidigare granskning av regeringens och Regeringskansliets

beslutsfattande

I betänkande 2001/02:KU20 gjorde KU en kartläggning av formerna för

utrikespolitiska beslut. Granskningen avsåg främst i vilken omfattning utrikespolitiska

beslut behandlades som regeringsärenden (frånsett propositioner

och förordningar) samt vilken betydelse Sveriges medlemskap i EU

hade i detta perspektiv. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande

från utskottets sida, men det noterades att granskningen tjänar ett

syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor

(s. 250).

Närmare om omständigheterna kring Jemenbrevet

Till grund för granskningen av omständigheterna kring Jemenbrevet låg en

promemoria från Regeringskansliet som bl.a. innehöll ett yttrande till Justitiekanslern

(JK) från Utrikesdepartementet. I yttrandet anförde Utrikesdepartementet

följande som bakgrund till bl.a. ovan nämnda brev.

Det kunde också konstateras att uppgifter om karikatyrtävlingen snabbt

spreds i den muslimska världen. Med anledning av utvecklingen skickade

Utrikesdepartementet den 9 februari ut ett meddelande till utlandsmyndigheterna

med följande budskap. Karikatyrtävlingen riskerar att

vålla skada för våra förbindelser med era värdländer, men också att

framkalla särskild fara för svenska intressen i landet. Det gäller direkt

säkerheten för ambassaden, dess personal och verksamhet liksom för

svenska medborgare, företag och sammanslutningar. Förutom uppmaningarna

till förhöjd säkerhet och skärpt beredskap i tidigare instruktioner

krävs mot den aktuella bakgrunden ytterligare åtgärder. Myndighetscheferna

anmodas därför att återigen se över skyddet vid den egna

myndigheten och för personalen. Det bedöms dessutom angeläget att

myndigheterna skyndsamt informerar svenska medborgare om den risk

för dessas säkerhet som publiceringen kan innebära och uppmanar till

ytterligare stegrad vaksamhet och försiktighet.

Såvitt avser utskottets fråga om brevet till den jemenitiske utrikesministern

lämnas i promemorian följande svar.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

51

I det meddelande till berörda utlandsmyndigheter den 9 februari som

omnämns i departementets yttrande till Justitiekanslern ombads dessa

att på lämplig nivå och i utrikesministerns namn framföra ett budskap

till myndigheterna i sitt eller sina anställningsländer mot bakgrund av

att karikatyrtävlingen riskerade att vålla skada för förbindelserna med

dessa och framkalla särskild fara för de svenska intressena i respektive

länder. Budskapet byggde på vad den dåvarande utrikesministern framförde

vid sitt möte den 7 februari med beskickningscheferna från de

muslimska länder som är representerade i Stockholm och hennes uttalande

av den 9 februari som publicerades på UD:s hemsida. I departementets

meddelande överlämnades till berörda beskickningschefer att

framföra utrikesministerns budskap på lämpligt sätt. Vad gäller Jemen,

där Sverige saknar ambassad, framförde ambassaden i Riyadh utrikesministerns

budskap med ett brev till den jemenitiske utrikesministern

som formulerades av ambassaden. Det är detta brev som synes ha nått

offentligheten genom media i Jemen.

Vid KU:s utfrågning med Laila Freivalds uppgav hon att hon tagit ställning

till en grundtext och att den grundtexten sedan skulle användas för

olika ändamål. Det var en text som handlade om ett uttalande från Sveriges

utrikesminister. Sedan hanterades den grundtexten av tjänstemän i

olika syften, bl.a. till brev till ambassaderna, till UD:s hemsida och till

pressmeddelande som skrevs av informationsenheten. Hon kunde inte kommentera

vad det beror på om det fanns skillnader i de olika texterna. I

grunden handlar det, vad hon förstår, om att UD inte anser att det finns

något brev från henne skickat till några ambassader, eftersom det budskap

hon skickat till våra beskickningar är något som sedan ska hanteras av

beskickningarna själva efter egen bedömning. Beskickningen till Jemen

valde att göra det på det sätt som de gjorde, med ett eget brev och med en

bilaga som skulle se ut som ett brev från utrikesministern i Sverige. Frågan

är om det finns ett brev från utrikesministern i Sverige till utrikesministern

i Jemen eller inte är en ordlek, för det finns ett budskap som

formulerats utifrån den instruktion som man har fått från Stockholm, men

något brev direkt från Stockholm har inte utgått i detta fall.

Laila Freivalds uppgav vidare att formuleringarna i brevet, såsom de

under utfrågningen återgavs i frågor till henne, inte är gjorda av henne. På

frågor om ”originalbudskap” uttalade Laila Freivalds att det finns ett original

som hon tagit ställning till; när det skulle formuleras ett budskap från

utrikesministern var det hon som godkände det innan det användes. Det

låg till grund för hur det sedan formulerades i olika kanaler.

Vid ytterligare utredning i frågan om ”original” har svar lämnats från

Regeringskansliet och kommenterats av Laila Freivalds. Med original

menas enligt Laila Freivalds den eller de handlingar som hon har godkänt

för expediering, dvs. instruktionen till utlandsmyndigheterna samt ett pressmeddelande

. Laila Freivalds uppgav att hon godkänt instruktionen på

engelska och pressmeddelandet i svensk språkversion.

I en promemoria från Regeringskansliet besvaras bl.a. frågor om Utrikesdepartementets

instruktion till utlandsmyndigheterna. Instruktionen till

utlandsmyndigheterna var att det personliga budskapet från utrikesministern

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

52

… kan framföras till myndigheterna i ert anställningsland/era anställningsländer

. Direkt referens till utrikesministern skall göras. Myndighetschefen

avgör enligt eget bedömande om detta bör göras aktivt eller

användas om/när tillfälle gives. Under alla omständigheter bör budskapet

framföras på lämplig nivå.

Instruktionen gick enligt svaret till samtliga utlandsmyndigheter i Mellanöstern

och Nordafrika utom ambassaden i Tel Aviv, vilket med hänsyn till

att vissa ambassadörer förutom i sitt stationeringsland också är sidoackrediterade

i andra länder innebär att samtliga länder i denna region utom Israel

omfattades. Instruktionen sändes vidare till utlandsmyndigheterna i huvudsakligen

muslimska länder i Asien och asiatiska länder med betydande

muslimsk minoritet, till huvudsakligen muslimska länder i Afrika söder

om Sahara och afrikanska länder med betydande muslimsk minoritet samt

till utlandsmyndigheterna i huvudsakligen muslimska länder i Europa och

europeiska länder med betydande inhemsk muslimsk minoritet.

Vidare anges i svaret att instruktionen gav utlandsmyndigheterna betydande

frihet om, hur och på vilken nivå budskapet skulle överlämnas, och

det skedde därför på olika sätt. I ett antal fall överbringades budskapet

muntligen – per telefon eller vid annat samtal. I några fall överlämnades

vid mötet eller efter samtalet dessutom budskapet informellt som ett s.k.

non-paper. Vad gäller sidoackrediteringsländerna till ambassaden i Riyadh

(bl.a. Jemen) översändes utrikesministerns budskap genom ett brev från

ambassadören till landets utrikesminister med, som bilaga, ett icke undertecknat

brev, försett med citationstecken, från Sveriges utrikesminister

innehållande det aktuella budskapet. Brevet från ambassadören till Jemen

med utrikesministerns budskap ligger med tanke på att det var fråga om

ett sidoackrediteringsland och en brådskande instruktion inom ramen för

instruktionen som lämnade betydande frihet vad gäller genomförandet. Utrikesministerns

budskap var det centrala i instruktionen till utlandsmyndigheterna,

och självfallet var det utrikesminister Laila Freivalds som stod för

innehållet. Ambassadörens brev med utrikesministerns budskap som bilaga

var ambassadens sätt att överlämna budskapet till myndigheterna i Jemen,

där Sverige inte har representation på plats.

Promemoria från Regeringskansliet

Som svar på utskottets frågor har lämnats en promemoria från Utrikesdepartementet,

Finansdepartementet och Näringsdepartementet (bilaga 6.1).

På utskottets fråga om det är vanligt förekommande att en beskickningschef

i en skrivelse till regeringen i verksamhetslandet bifogar en skrift

som ser ut som ett brev från Sveriges utrikesminister innehåller promemorian

svaret att det inte är vanligt förekommande. Vidare anförs att instruktionen

i det aktuella fallet lämnade betydande frihet anseende genomförandet

och att det därför låg inom ramen för instruktionen.

På utskottets fråga hur det kommer sig att en rättschef i Näringsdepartementet

skriver till kommissionen i regeringens namn trots att det inte finns

något bakomliggande regeringsbeslut, utan ett beslut av ett statsråd, inleds

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

53

svaret med en redogörelse av bestämmelserna för anmälningar till kommissionen

av statligt stöd. Vidare anförs att det således är Sverige som

medlemsstat som är part i förfaranden angående sådana anmälningar. Mot

denna bakgrund faller det sig, enligt vad som anförs i svaret, naturligt att

det i skrivelser till kommissionen sägs att det är den svenska regeringen

som anmäler stöd, lämnar kompletterande uppgifter m.m. Denna ordning

har tillämpats alltsedan Sverige inträdde i unionen och även dessförinnan

under motsvarande regler i EES-avtalet. Den torde också stå i överensstämmelse

med hur andra medlemsstater agerar. Därutöver anförs att den

inhemska beslutsordningen normalt inte anges i denna typ av skrivelser.

På utskottets fråga om detta förfaringssätt förekommer i andra kontakter

med institutionerna i Europeiska unionen anförs som svar att det förekommer

i många olika sammanhang att enskilda politiska befattningshavare

och tjänstemän använder formuleringar som innefattar att regeringen, eller

Sverige, uttalar en viss mening utan att det har fattats ett formellt regeringsbeslut

. Dessa formuleringar används i det diplomatiska språkbruket för att

beteckna att det som framförs är en svensk ståndpunkt. Det förekommer

inte bara i förhållande till EU:s institutioner utan i de flesta internationella

sammanhang och överensstämmer med internationell praxis. I svaret från

Regeringskansliet anförs vidare att en ordning där varje uttalande om Sveriges

ståndpunkt i en fråga skulle föregås av ett formellt regeringsbeslut

vore av lätt insedda skäl omöjlig att upprätthålla. Svaret hänvisar till den

granskning som utskottet tidigare gjort om formerna för utrikespolitiska

beslut, betänkande 2001/02:KU20, och den promemoria från Utrikesdepartementet

som gavs in i det ärendet, betänkandet, del 2, bilaga A5.1.1 s. 287–

298.

När det slutligen gäller utskottets fråga om hur ett beslut om förordnande

av statssekreterare dokumenteras, sägs i svaret från Regeringskansliet

att beslutet fattas av regeringen och att det för varje sådant beslut

upprättas en beslutshandling som undertecknas av det statsråd som har föredragit

ärendet i regeringen och av en tjänsteman som berett ärendet.

Beslutet i original expedieras till den anställde, medan en kopia tas in i

regeringens protokoll.

Utskottets ställningstagande

Vid utskottets granskning våren 2007 av utrikesminister Laila Freivalds

och regeringens roll vid stängningen av en hemsida gjordes bl.a. en granskning

av det budskap som framfördes till regeringarna i ett antal muslimska

länder, bland dessa Jemen. Utskottet uttalade sig om innehållet i brevet

och anförde att större försiktighet borde ha iakttagits. Den i och för sig

korrekta uppgiften att hemsidan hade stängts kunde tillsammans med andra

uppgifter tolkas felaktigt.

Utskottet konstaterade att Laila Freivalds själv

framhållit att hon som utrikesminister var ytterst ansvarig för vad som

skedde inom Utrikesdepartementet i hennes namn.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

54

När det sedan gäller regeringens anmälan till Europeiska kommissionen

om statligt stöd framgick det under granskningen samma år av en till utskottet

inkommen handling att vissa tjänstemän inom Regeringskansliet visserligen

har befogenhet att göra en sådan anmälan men att anmälan sker i

regeringens namn. Dessa båda förhållanden gav utskottet anledning att

granska förfarandena på ett mer generellt plan.

Av vad som har anförts i de svar på utskottets frågor som lämnats från

Regeringskansliet framstår handlandet i båda fallen som byggande på en

utvecklad internationell praxis, även om det anges att det inte är vanligt

att utlandsrepresentationen skickar brev som framstår som skickade av utrikesministern

. Oavsett om det är Sveriges, såsom fallet är vid anmälan till

Europeiska kommissionen, eller utrikesministerns ståndpunkt som framförs

borde det enligt utskottet övervägas om det inte finns möjlighet att formulera

det budskapet på ett sätt så att risken för missuppfattning om avsändaren

inte uppkommer.

När det gäller formerna för förordnande av statssekreterare kan utskottet

konstatera att detta enligt de uppgifter som lämnats från Regeringskansliet

sker i enlighet med vad som är föreskrivet.

7 Utnämningsmakten

Ärendet

Regeringsformen föreskriver att ”vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende

fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”.

Huruvida regeringen i sin utövning av utnämningsmakten lever upp till

denna bestämmelse har vid flera tillfällen granskats av utskottet. Hösten

2003 granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer

under 2001–2003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:

KU10). Utskottet uttalade därvid att det, för att erhålla en mer heltäckande

bild, avsåg att fortsätta följa regeringens utövande av utnämningsmakten i

kommande granskningar. Hösten 2005 återkom således utskottet till frågan.

Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 2003–2005

tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10).

Nämnda granskningar avsåg endast utnämningar av myndighetschefer

för statliga myndigheter i Sverige. Våren 2006 genomförde utskottet en

granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer

vid utlandsmyndigheterna under 2003–2005 med avseende på politisk bakgrund

och kön (bet. 2005/06:KU20).

Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens

utövande av utnämningsmakten. Tidigare insamlat material kompletteras

med uppgifter om utnämningar under 2005–2007. Både myndighetschefer

för myndigheter i Sverige och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i

granskningen.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

55

Gällande ordning

Bedömningsgrund

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen (RF) tillsätts tjänst vid en domstol

eller vid en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen av regeringen

eller av en myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av

statlig tjänst ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst

och skicklighet.

Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck

för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan

hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses

närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med

”skicklighet” brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd

genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens

art. Bestämmelsens utformning är sådan att även andra sakliga

grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen. Härvidlag

anfördes i förarbetena att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska

hänsyn kunde göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar

ta hänsyn inte bara till de faktorer som i första hand brukar läggas

in i begreppen förtjänst och skicklighet. Vid behandlingen av förslaget kommenterade

konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte

att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle

komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet

uppstod (bet. KU 1973:26 s. 72).

I 4 § lagen (1994:260) om offentlig anställning upprepas att avseende

ska fästas enbart vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Det

sägs även att skickligheten ska sättas främst, om det inte finns särskilda

skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att

förtjänst och skicklighet i RF bara nämns som exempel och att även andra

sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen, t.ex. strävanden efter jämställdhet

mellan könen på arbetsplatsen och intresset av att bereda arbetshandikappade

sysselsättning. I sammanhanget kan även nämnas vad som

står i 9 § jämställdhetslagen (1991:433). Enligt denna paragraf ska, när det

på en arbetsplats inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor

och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare

, arbetsgivaren vid nyanställningar särskilt anstränga sig för att få

sökande av det underrepresenterade könet och söka se till att andelen arbetstagare

av det könet efter hand ökar.

Rekryteringsförfarandet

Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så

att varje departement, efter samråd med Statsrådsberedningen och Finansdepartementet,

svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget

område (Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen

, Finansdepartementet 2005). Gäller chefsrekryteringen en myndig2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

56

het som leds av en styrelse med fullt ansvar bör samråd med styrelsen ske

om den aktuella kandidaten. Oavsett styrelseform bör regeringen informera

berörd ordförande innan den fattar beslut om anställning och entledigande

av myndighetschefer.3 En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas

nuvarande och kommande verksamhet, ska alltid tas fram innan sökandet

efter kandidater börjar. Numera biläggs kravprofilerna akten för respektive

anställningsbeslut (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3.2).

Regeringen har också anfört att den avser att som regel utannonsera

befattningar som myndighetschef (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4);

hittills har ett antal genomförda rekryteringar föregåtts av annonsering.

Enligt regeringens bedömning behöver annonseringen kompletteras med

andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer, och regeringen anser att det

i vissa fall kan bli nödvändigt att tillsätta en tjänst utan föregående annonsering

. Avsikten är också att rekryteringskonsulter vid sidan av den befintliga

kompetensen i Regeringskansliet ska kunna bistå regeringen med att

hitta och utvärdera kandidater i aktuella anställningsärenden.

För universitet och högskolor sker rekrytering av rektor enligt förslag

från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap.

9 § förordningen (1993:221) för Sveriges lantbruksuniversitet. I dessa fall

sker således inget särskilt rekryteringsförfarande inom Regeringskansliet.

Vad gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen ligger,

enligt vad Regeringskansliet tidigare redovisat för utskottet, Utrikesförvaltningens

chefspolicy till grund för rekryteringsprocessen (bet. 2005/06:

KU20 del 2 s. 268 f.). Rekryteringsprocessen inleds med att en kravprofil

för den aktuella befattningen upprättas. Befattningarna utlyses internt inom

Regeringskansliet, men även intresserade utanför Regeringskansliet har möjlighet

att söka. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen

går igenom alla ansökningar. Till varje befattning upprättas ett

förslag på tre namn, minst en man och en kvinna. Beredningsgruppen föreslår

en lämplig kandidat men överlämnar underlaget i dess helhet till

departementsledningen, som efter gemensam beredning med statssekreteraren

för jämställdhetsfrågor och Statsrådsberedningen föreslår regeringen

den kandidat som bäst motsvarar befattningens krav.

Utredning i ärendet

Tidigare granskning

Politisk bakgrund

Som anförts i det föregående har utskottet vid flera tillfällen granskat regeringens

utövning av utnämningsmakten, främst i fråga om utnämning av

myndighetschefer i Sverige. Hösten 2005 begärde utskottet en förteckning

3 Den 1 januari 2007 träder en ny myndighetsförordning (2007:515) i kraft. Med reformen

avvecklas styrelser som i dag inte har fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar

således ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet

.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

57

från Regeringskansliet över samtliga utnämningar av myndighetschefer

som beslutats under januari 2003–september 2005 (bet. 2005/06:KU10

s. 49 f.). Två år tidigare, hösten 2003, hade utskottet genomfört en liknande

granskning och begärde då in en förteckning över samtliga utnämningar

under januari 2001–oktober 2003 (bet. 2003/04:KU10 s. 58 f.).

I betänkandet konstaterade utskottet att bilden från granskningen 2003 i

stort sett var oförändrad 2005. Flertalet utnämnda myndighetschefer hade

inte politisk bakgrund som t.ex. statsråd, riksdagsledamot, statssekreterare

eller kommunalråd, och bland dem som hade politisk bakgrund var bakgrunden

statssekreterare vanligast. Vidare anförde utskottet att då regeringarna

under de senaste drygt tio åren varit socialdemokratiska hade flertalet

statssekreterare som utnämnts till myndighetschef bakgrund inom Socialdemokraterna

.

Utskottet framhöll också sin tidigare uppfattning, nämligen att politisk

bakgrund inte ska diskvalificera någon från att utnämnas till statlig tjänst,

t.ex. generaldirektör. I vissa fall kunde politisk erfarenhet t.o.m. vara särskilt

värdefull för ledningen av en offentlig organisation. I anslutning till

detta anförde utskottet att vad som i sådana fall var relevant inte var vilket

politiskt parti den person som utnämns hade representerat, utan det att han

eller hon hade haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och

utfört dessa på ett sådant sätt att det var meriterande för den tjänst som

skulle tillsättas (se även bet. 2005/06:KU20 s. 184).

Reservation avgavs av ledamöter från m, fp, kd, c och mp. Reservanterna

menade bl.a. att det finns en överrepresentation av utnämnda myndighetschefer

med bakgrund inom regeringspartiet som är så stor att den kan

väcka misstanke om att inte enbart sakliga grunder vägs in vid utnämningen

. Vidare delade reservanterna inte uppfattningen att statssekreterare

ska ses som en särskild grupp i sammanhanget eftersom denna befattning

sedan flera årtionden tillbaka i praktiken är partipolitiskt bundna tjänster.

Det vore därför enligt reservanterna fel att i granskningen bortse från att

dessa har partipolitisk bakgrund.

Vad gäller chefer vid utlandsmyndighet genomförde utskottet våren

2006 en granskning av förekomsten av politisk bakgrund bland ambassadörer

m.fl. som utnämnts under 2003–2005. Granskningen föranledde i

denna del inget uttalande från utskottets sida (bet. 2005/06:KU20 s. 184).

Kön

I ovan nämnda granskningar från hösten 2003 och hösten 2005 uppmärksammade

utskottet även frågan om kvinnor och män bland utnämnda

myndighetschefer i Sverige. I den senare granskningen kunde utskottet konstatera

att utvecklingen hade gått i riktning mot en större andel kvinnor

(bet. 2005/06:KU10 s. 58). Uppdelat per departement var bilden alltjämt

att andelen kvinnor respektive män bland de utnämnda myndighetscheferna

i vissa fall skilde sig kraftigt åt.

Vid flera departement fanns en klart

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

58

större andel män bland dem som utnämnts, medan det vid några departement

finns en klart större andel kvinnor. Granskningen gav i denna del

inte anledning till något uttalande från konstitutionell synpunkt.

Vad gäller utlandsmyndigheterna har utskottet under en följd av år

begärt och erhållit uppgifter från Regeringskansliet om chefer vid dessa

och kön (t.ex. 2005/06:KU10 s. 14 f.). Syftet har varit att granska regeringens

arbete med att rekrytera fler kvinnliga chefer till utlandsmyndigheterna

. Granskningarna har visat att andelen kvinnliga chefer vid

utlandsmyndigheterna är lägre än andelen manliga chefer men också att

andelen har ökat successivt. Utskottet har sett det som positivt att denna

utveckling fortsätter (s. 17).

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt

en förteckning över samtliga myndighetschefer vid myndigheter i Sverige

respektive chefer vid utlandsmyndigheterna som utsetts av regeringen

under 2005, 2006 och 2007 fram till september månads utgång. Som svar

har den 11 oktober 2007 översänts två promemorior upprättade inom Finansdepartementet

och Utrikesdepartementet (bilaga 7.1). Nedan redovisar

utskottet resultatet av sin granskning med avseende på myndighetschefernas

politiska bakgrund respektive kön. Liksom tidigare avses med politisk

bakgrund statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman inom Regeringskansliet, riksdagsman

, landstings- eller kommunalråd eller högre uppdrag eller befattning

inom politiskt parti som vederbörande låtit bli känt för allmänheten.

I promemorian från Finansdepartementet redovisas även vilka nya

moment som tillförts eller borttagits från rekryteringsprocessen. Det framgår

att kravprofiler numera biläggs akten och att så har skett för varje

anställningsbeslut av myndighetschefer som tillträtt sin anställning under

2007 eller senare. Vidare framgår av promemorian vid vilka rekryteringar,

både genomförda och pågående, regeringen hittills har annonserat efter

intresseanmälningar. Enligt promemorian har tre myndighetschefer anställts

efter ett förfarande där regeringen annonserat efter intresseanmälningar.

Det gäller befattningarna som universitetskansler vid Högskoleverket, konsumentombudsman

och generaldirektör vid Konsumentverket och generaldirektör

vid Statens pensionsverk. Av de tre är en kvinna och två män. En

av dem har politisk bakgrund som statsråd i den förra socialdemokratiska

regeringen.

I promemorian från Utrikesdepartementet redovisas att inga moment i

rekryteringsprocessen har tillförts eller borttagits i förhållande till vad som

redovisades för utskottet hösten 2005 (se ovan).

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

59

Chefer vid myndigheter i Sverige

Politisk bakgrund

Sedan utskottets senaste granskning har regeringen fattat 50 beslut om

utnämning av myndighetschef i Sverige (perioden oktober 2005–september

2007). Av dessa gällde 13 beslut anställning på sådan befattning för vilken

det finns krav på särskild utbildning eller erfarenhet, t.ex. juristutbildning

för ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, eller professorseller

lektorsbehörighet för rektor vid universitet eller högskola. Exklusive

denna typ av befattningar rör det sig således om 37 anställningsbeslut. Av

de myndighetschefer som utnämndes vid dessa tillfällen kan enligt utskottet

10 bedömas ha politisk bakgrund såsom statsråd, politiskt tillsatt tjänsteman

inom Regeringskansliet, riksdagsledamot, landstings- eller kommunalråd

etc.4 Totalt under den aktuella perioden utgör de med politisk

bakgrund således 20 % av de utnämnda myndighetscheferna. Exklusive de

befattningar som kräver särskild utbildning eller erfarenhet är andelen ca

24 %.5

Genom att tillföra uppgifter från tidigare granskade perioder erhålls en

mer omfattande bild av regeringens utnämningar. Som framgår av tabell

7.1 har sedan januari 2001 förekommit totalt 207 regeringsbeslut om utnämning

av myndighetschef i Sverige. I 55 av dessa har den som utnämnts

haft politisk bakgrund, vilket motsvarar ca 26 %. Skulle enbart befattningar

som inte kräver särskild utbildning eller erfarenhet ingå hade

andelen med politisk bakgrund varit något högre.

Tabell 7.1 Antal utnämnda myndighetschefer i Sverige januari 2001–september

2007 och politisk bakgrund

År Antal utnämnda varav politisk bakgrund

2001 26 7

2002 35 9

2003 35 8

2004 38 16

2005 30 7

2006 t.o.m. 6 okt. 18 2

2006 fr.o.m. 6 okt. 11

2007 t.o.m. 30 sept. 24 5

Totalt 207 55

Som vidare framgår av tabellen har den nuvarande regeringen fattat totalt

25 beslut om utnämning av myndighetschef i Sverige (beslut fattade

fr.o.m. den 6 oktober 2006). Av dem som utnämnts har 6 haft politisk

4 Uppgift om politisk bakgrund som framgår av Regeringskansliets förteckning över

anställningsbeslut (se bilaga 7.1), på regeringens webbsida www.regeringen.se eller i

den biografiska uppslagsboken Vem är det 2007? (Nationalencyklopedin, 2006).

5 Av dem med politisk bakgrund har en person utnämnts till en tjänst för vilken krävs

särskild utbildning eller erfarenhet (ordförande i Regeringsrätten). Exkluderas denna typ

av utnämningar har således 9 utnämnda myndighetschefer politisk bakgrund.

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

60

bakgrund, vilket motsvarar 24 %. Andelen utnämnda myndighetschefer

med politisk bakgrund är således ungefär densamma som under den förra

regeringen.

Granskas olika slags politiska bakgrunder visar det sig att den klart vanligaste

bakgrunden är statssekreterare. Som framgår av tabell 7.2 har

omkring hälften av de utnämnda myndighetscheferna med politisk bakgrund

en bakgrund som statssekreterare. Näst vanligaste bakgrunden är

riksdagsledamot.

Tabell 7.2 Typ av politisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari

2001–september 2007

Politisk bakgrund Antal varav förra regeringen varav nuvarande regeringen

Statssekreterare 27 23 4

Riksdagsledamot 14 13 2

Kommunalråd e.d. 66 0

Statsråd 54 0

Annan 33 0

Totalt 55 49 6

Kommentar: I de fall en person har flera politiska bakgrunder, t.ex. både riksdagsledamot och statsråd,

anges i tabellen den bakgrund som han eller hon hade närmast före utnämningen. I kategorin ”Kommunalråd

e.d.” ingår förutom kommunalråd även landstingsråd, regionråd och oppositionsråd. I kategorin ”Annan”

ingår kanslichef och förbundsordförande.

Flera av dem som av utskottet bedömts ha politisk bakgrund har inte rekryterats

direkt från sitt politiska uppdrag eller arbete, utan tiden då detta

innehades kan ibland ha legat flera år tillbaka i tiden. Därefter kan vederbörande

t.ex. ha varit chef för en annan myndighet än den som han eller

hon utnämns som chef över under den period som ingår i granskningen.

Begränsas granskningen till enbart dem som kommer direkt från ett politiskt

uppdrag minskar antalet utnämnda myndighetschefer med politisk

bakgrund från 55 till 27. Av dessa var 10 statssekretare, 8 riksdagsledamöter

, 4 kommunalråd e.d., 3 statsråd och 2 hade annan bakgrund.

Gruppen myndighetschefer består av flera olika slags befattningar, t.ex.

rektor, direktör, riksantikvarie, riksarkivarie, kanslichef och överintendent.

Landshövdingar har tidigare, som framgått ovan, framhållits som en särskild

grupp bland myndighetscheferna i den meningen att den politiska

bakgrunden vägs in noga av regeringen vid rekryteringen. Av de förteckningar

som utskottet erhållit framgår att 20 av de utnämningar som beslutats

under januari 2001–september 2007 har gällt landshövdingar. Av

dessa har det stora flertalet, 14 stycken eller 70 %, politisk bakgrund som

antingen statsråd, riksdagsledamot eller kommunalråd e.d. Under den nuvarande

regeringen har 1 av de 3 landshövdingar som utnämnts politisk

bakgrund. Den största chefsgruppen i förteckningarna är generaldirektörer.

Under den aktuella perioden har totalt 103 generaldirektörer (inkl. generaltulldirektör)

utnämnts av regeringen. Av dessa har 32 någon politisk

bakgrund, de flesta som statssekreterare. Andelen utnämnda generaldirektöUTSKOTTETS

ANMÄLAN 2007/08:KU10

61

rer med politisk bakgrund är således ca 31 %. Under den nuvarande

regeringen har av 4 av 13 generaldirektörer politisk bakgrund. Av dessa

har samtliga bakgrund som statssekreterare.

Den partipolitiska tillhörigheten bland de myndighetschefer som

utnämnts under januari 2001–september 2007 och som, enligt utskottets

bedömning, kan sägas ha en politisk bakgrund framgår av tabell 7.3. I

över hälften av fallen är bakgrunden socialdemokratisk (34 av 55) och

knappt en femtedel av fallen moderat (10). Övriga partipolitiska bakgrunder

är folkpartistisk (4), centerpartistisk (3), och miljöpartistisk (3 vardera)

samt vänsterpartistisk (1). Ingen utnämnd myndighetschef har kristdemokratisk

bakgrund på det sätt som här avses.

Bland dem med bakgrund inom Socialdemokraterna visar sig flertalet ha

varit statssekreterare; av de 34 som utnämnts har 25 den bakgrunden.

Inom övriga partier dominerar bakgrund som riksdagsledamot

Vad gäller typ av chefsbefattning som utnämningen avsett har 6 av dem

med bakgrund inom Socialdemokraterna utnämnts till landshövding medan

25 av dem har utnämnts till generaldirektör. Av dem med bakgrund inom

Moderaterna har 3 utnämnts till landshövding och 5 till generaldirektör.

Av dem med bakgrund inom Centerpartiet och Folkpartiet har 1 respektive

3 utnämnts till landshövding och 1 respektive 1 till generaldirektör (eller

generaltulldirektör), och 1 med bakgrund inom Centerpartiet har utnämnts

till kanslichef. Av dem med bakgrund inom Miljöpartiet har 1 utnämnts

till landshövding och 2 till generaldirektör. Den i tabellen med bakgrund

inom Vänsterpartiet har utnämnts till landshövding.

Tabell 7.3 Partipolitisk bakgrund bland utnämnda myndighetschefer januari

2001–september 2007

Parti

Förra regeringen Nuvarande regeringen

Antal exkl. statssekreterare Antal exkl. statssekreterare

s 29 85 1

m9 81 1

c3 30 0

fp 4 30 0

kd 0 00 0

v1 10 0

mp 3 30 0

Totalt 49 26 6 2

Som vidare framgår av tabell 7.3 har flertalet av dem med politisk bakgrund

som utnämnts av den nuvarande regeringen en socialdemokratisk

bakgrund. I samtliga fall utom ett rör det sig om utnämning till generaldirektör

. Härutöver har den nuvarande regeringen utnämnt en person med

moderat bakgrund till landshövding. Det framgår också av tabellen att av

dem med socialdemokratisk bakgrund har samtliga utom en bakgrund som

2007/08:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

62

statssekreterare. Ingen av dessa kommer direkt från sin tjänst som statssekreterare

, utan de har oftast haft andra befattningar inom staten, främst som

generaldirektör vid en annan myndighet.

Kön

Vad gäller kön har enligt de förteckningar utskottet erhållit från Regeringskansliet

ca 38 % av de myndighetschefer som utnämnts under januari 2001–

september 2007 varit kvinnor och ca 62 % män (se tabell 7.4). Lägst var

andelen kvinnliga myndighetschefer under 2006, då totalt 6 av 19, eller ca

32 %, av de utnämnda myndighetscheferna var kvinnor. Högst var andelen

2002 (46 %), därefter 2005 (40 %). Någon tydlig trend låter sig knappast

utläsas av materialet. Som regel förefaller andelen kvinnor bland utnämnda

myndighetschefer ligga omkring eller strax under 40 %. Andelen kvinnor

är ungefär densamma före och efter regeringsskiftet den 6 oktober 2006.

Någon större skillnad mellan den nuvarande och den förra regeringen kan

alltså inte sägas föreligga härvidlag.

Tabell 7.4 Kön och utnämnda myndighetschefer i Sverige januari 2001–september

2007

År Antal kvinnor Andel kvinnor (%) Antal män Andel män (%)

2001 9 35 17 65

2002 16 46 19 54

2003 12 34 23 66

2004 15 39 23 61

2005 12 40 18 60

2006 t.o.m. 6 okt. 6 33 12 67

2006 fr.o.m. 6 okt. 0 0 1 100

2007 t.o.m. 30 sept. 9 38 15 62

Totalt 79 38 128 62

En i sammanhanget särskild grupp är universitets- och högskolerektorer.

Som nämndes inledningsvis sker rekryteringen av dessa inte inom Regeringskansliet

utan inom universiteten och högskolorna själva. Regeringen

beslutar om anställning av rektor efter förslag av universitetets eller högskolans

styrelse. För styrelsen gäller att i sitt arbete så långt möjligt ta

fram såväl kvinnliga som manliga kandidater (2 kap. 8 § högskoleförordningen

och 2 kap. 9 § förordningen för Sveriges lantbruksuniversitet).

Under januari 2001–september 2007 utnämndes totalt 37 rektorer av

regeringen. Av dessa var 15, eller 41 %, kvinnor och 22, eller 59 %, män.

Utesluter man rektorer och således avgränsar granskningen till enbart de

utnämningar där regeringen själv förfogar över rekryteringsprocessen utgör

andelen utnämnda kvinnor knappt 38 % och andelen utnämnda män drygt

62 %. Bilden är med andra ord ungefär densamma som när samtliga

utnämnda myndighetschefer ingår i analysen.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

63

Studeras utnämnda myndighetschefer per departement framkommer att

det finns stora skillnader mellan departementen (se tabell 7.5). Vid flertalet

departement är de utnämnda kvinnorna färre än de utnämnda männen.

Under den förra regeringen var andelen kvinnor lägst vid chefsutnämningar

till myndigheter som sorterar under Närings-, Justitie- och Jordbruksdepartementen

(20, 29 respektive 33 %). Vid två departement, Kulturdepartementet

– som den 1 januari 2005 slogs samman med

Utbildningsdepartementet – samt Socialdepartementet var kvinnorna i majoritet

bland de utnämnda myndighetscheferna (90 respektive 56 %).

Tabell 7.5 Kön och utnämnda myndighetschefer per departement januari 2001–

september 2007

Departement Antal kvinnor Antal män

Förra regeringen

Ju 4 10

UD 5 7

Fö 5 7

S5 4

Fi 12 21

U* 20 37

Jo 3 6

Ku* 9 1

M3 3

N4 16

Nuvarande regeringen

Ju 1 4

UD 1 0

Fö 0 0

S0 0

Fi 3 2

U1 1

Jo 0 0

M0 1

N1 1

IJ 0 1

Ku 0 5

A 21

Kommentar: Uppgifterna avseende den förra regeringen gäller perioden från den 1 januari 2001 t.o.m. regeringsskiftet

den 6 oktober 2006. Uppgifterna avseende den nuvarande regeringen gäller perioden från

regeringsskiftet den 6 oktober 2006 t.o.m. den 30 september 2007.

* Den 1 januari 2005 bildades Utbildnings- och kulturdepartementet genom en sammanslagning av Utbildningsdepartementet

och Kulturdepartementet. I tabellen redovisas uppgifter avseende det nya Utbildningsoch

kulturdepartementet under Utbildningsdepartementet (U).

Av tabellen framgår även antal utnämnda kvinnliga och manliga myndighetschefer

per departement under den nuvarande regeringen. Eftersom

antalet utnämningar än så länge är förhållandevis få är en analys på depar2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

64

tementsnivå mindre meningsfull. Dock kan noteras att av de fem utnämningar

som gjorts av chefer vid myndigeter som sorterar under

Kulturdepartementet har samtliga utnämnda varit män.

Chefer vid utlandsmyndigheterna

Politisk bakgrund

Utskottet har i granskningen begärt en förteckning av samtliga av regeringen

utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna under januari 2006–september

2007. Enligt den förteckning som överlämnats har under denna

period regeringen utnämnt 48 ambassadörer m.fl. En genomgång visar att

8 av dessa, enligt definition som redovisats ovan för utskottets granskning,

hade en politisk bakgrund som vanligtvis statssekreterare. I samtliga fall

utom ett rör det sig om personer med bottentjänst i Utrikesdepartementet.

Av tabell 7.6 framgår antal samtliga utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna

mellan den 1 januari 2003 och den 30 september 2007. Av de

totalt 142 utnämnda ambassadörerna m.fl. hade 13 politisk bakgrund, vilket

motsvarar drygt 9 %. Under den nuvarande regeringen har andelen

med politisk bakgrund varit högre än under den förra regeringen, 22 %

jämfört med 6 %.

Tabell 7.6 Antal utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2001–september

2007 och politisk bakgrund

År Antal utnämnda varav politisk bakgrund

2003 35 3

2004 21 0

2005 38 2

2006 t.o.m. 6 okt. 21 2

2006 fr.o.m. 6 okt. 30

2007 t.o.m. 30 sept. 24 6

Totalt 142 13

Av de 6 med politisk bakgrund som utnämnts av den nuvarande regeringen

har samtliga bakgrund som kabinettssekreterare, statssekreterare eller

biträdande statssekreterare, och som regel har de haft en bottentjänst i Utrikesdepartementet

. Hälften av dem har socialdemokratisk bakgrund, 2 har

moderat bakgrund och 1 har folkpartistisk bakgrund. Av de 7 med politisk

bakgrund som utnämndes av den förra regeringen från 2003 fram till regeringsskiftet

hade 5 socialdemokratisk bakgrund, 3 i form av statsråd och 2

i form av statssekreterare eller biträdande statssekreterare. Härutöver hade

1 av de utnämnda bakgrund som riksdagsledamot för Vänsterpartiet och

andre vice talman och 1 som riksdagsledamot för Centerpartiet och förste

vice partiordförande i samma parti.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

65

Kön

Som framgår av tabell 7.7 var andelen kvinnor bland de chefer vid utlandsmyndigheterna

som utnämndes av regeringen under 2006 och 2007 till och

med den 30 september runt en tredjedel eller något däröver.

Tabell 7.7 Kön och utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna januari 2001–

september 2007

År Antal kvinnor Andel kvinnor (%) Antal män Andel män (%)

2003 12 34 23 66

2004 6 29 15 71

2005 13 34 25 66

2006 t.o.m. 6 okt. 7 33 14 67

2006 fr.o.m. 6 okt. 1 33 2 67

2007 t.o.m. 30 sept. 9 38 15 62

Totalt 48 34 94 66

Av tabell 7.7 framgår även andelen kvinnor bland dem som utnämndes

2003–2005, uppgifter som inhämtats i samband med utskottets tidigare

granskning. Bland de ambassadörer m.fl. som utnämndes under dessa år

var runt en tredjedel kvinnor. Någon större skillnad mellan den nuvarande

och den förra regeringen kan inte sägas föreligga härvidlag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har i detta avsnitt fortsatt sin numera regelbundet återkommande

granskning av utnämningsmakten. Som tidigare är granskningen inriktad

på politisk bakgrund respektive kön vid de utnämningar som har beslutats

av regeringen, och den grundläggande frågan är om regeringen lever upp

till regeringsformens bestämmelse om att avseende endast får fästas vid

sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet.

Vad gäller politisk bakgrund kan utskottet konstatera att bilden är ungefär

densamma som vid tidigare granskningar. Andelen utnämnda myndighetschefer

som har politisk bakgrund har sedan 2001 legat omkring 20–30 %

per år, och den klart dominerande bakgrunden bland dessa har varit statssekreterare

. Bland dem som har utnämnts till chefer vid utlandsmyndigheterna

är andelen med politisk bakgrund oftast lägre. I de fall de har

politisk bakgrund är det som regel som kabinetts- eller statssekreterare.

Dessutom har de inte sällan sedan tidigare en annan, fast tjänst i Utrikesdepartementet.

Sammantaget ger vad som framkommit i denna del av granskningen

inte anledning till någon erinran från utskottets sida. Härtill vill utskottet

framhålla sin tidigare uppfattning om politisk bakgrund i samband med

tjänstetillsättning. Den omständigheten att en person har en politisk bakgrund

ska inte vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge endast

sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet tillämpas vid tillsättningen.

Förekomst av politisk erfarenhet kan utgöra en saklig grund att fästa avse2007/08

:KU10 UTSKOTTETS ANMÄLAN

66

ende vid, och den får då värderas tillsammans med andra erfarenheter.

Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person

som utnämns har bakgrund inom, utan det att han eller hon har haft vissa

uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant

sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas.

Vad gäller kön noterar utskottet att flertalet av dem som utnämns till myndighetschefer

vid såväl myndigheter i Sverige som utlandsmyndigheter

alltjämt är män. Andelen kvinnor bland dem som utses är som regel 30–

40 % per år. Någon tydlig trend kan inte utläsas ur materialet. Vissa år

minskar skillnaden mellan andelen kvinnor och andelen män, andra år

ökar den. I tidigare granskningar har utskottet kunnat konstatera att det

finns stora skillnader mellan departementen. Till följd av regeringsskiftet

och den nya departementsindelningen är antalet utnämningar i vissa departement

dock så litet att resultatet för den senaste granskningsperioden bör

tolkas försiktigt på departementsnivå.

Härutöver ger granskningen i denna del inte anledning till något uttalande

från utskottet.

UTSKOTTETS ANMÄLAN 2007/08:KU10

67

Reservationer

Följande reservation har avgivits. I rubriken anges inom parentes vilket

avsnitt i utskottets granskning som behandlas i reservationen.

Regeringens handläggning av notifiering och avnotifiering av

statsstödsärenden (avsnitt 5)

av Berit Andnor (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson (s), Billy

Gustafsson (s), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp) och Mats Einarsson

(v).

Ett statsråd har alltid det yttersta ansvaret för en fungerande kommunikation

vad gäller statsstödsärenden inom sitt område. Kontakter via telefon

och e-post mellan Regeringskansliet och kommissionen i statsstödsärenden

kan ha fördelar, då de förenklar kontakterna myndigheter emellan samt möjliggör

för det berörda medlemslandet att vidta nödvändiga åtgärder och

även tillföra kommissionen ytterligare upplysningar i ett statsstödsärendes

handläggning. Vi vill emellertid påminna om de krav som gällande bestämmelser

ställer på tjänsteanteckningar. Vi framhåller betydelsen av att det

framöver i beredningen av statsstödsärenden, och särskilt i fall där avgörande

sakuppgifter lämnas muntligen, framförs till uppgiftslämnaren att det

för svensk del är av avgörande vikt att besked även lämnas i skriftlig

form. Från offentlighetssynpunkt är det en fördel om beredningsarbetet

och beslutsfattandet kan grundas på dokumenterat underlag, inklusive tjänsteanteckningar

. Skriftliga meddelanden underlättar även kommunikationen

och informationsspridningen inom Regeringskansliet.

Den bristande dokumentationen i statsstödsärendet om utvecklingen av

småskalig livsmedelsproduktion ger anledning till en kritisk erinring om

att informella kontakter mellan Regeringskansliet och kommissionen inte

får medföra att dokumenteringen av enskilda ärendens beredning uteblir.

Vi betonar att omsorgsfull dokumentation utgör en nödvändig förutsättning

för en efterföljande kontroll. Enligt vår uppfattning riskerar avsaknaden av

skriftligt berednings- och beslutsunderlag att försvåra insynen i Regeringskansliets

och regeringens arbete och beslutsfattande.

Det är enligt vår mening av betydelse att, i de fall notifieringen av ett

statsstödsärende har föregåtts av ett riksdagsbeslut, även återkallelsen av

notifieringen bör bli föremål för riksdagens behandling. Vi vill även

betona vikten av att statsstödsärenden bereds med sådana tidsramar att det

inte uppstår risk för att ett riksdagsbeslut träds för när genom att en notifiering

återkallas.

Vi välkomnar Statsrådsberedningens översyn av Regeringskansliets riktlinjer

för beredning av ärenden som rör Europeiska gemenskapens statsstödsregler

. Vi anser att det vore önskvärt att Regeringskansliet i sina

2007/08:KU10

68

riktlinjer behandlar processer vid återkallelser av anmälningar om statsstödsärenden

med samma pregnans som de processer som gäller anmälningar

av statsstödsärenden.

RESERVATIONER 2007/08:KU10

69

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1

2007/08:KU10

70

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

71

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

72

Bilaga 1.2

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

73

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

74

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

75

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

76

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

77

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

78

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

79

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

80

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

81

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

82

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

83

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

84

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

85

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

86

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

87

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

88

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

89

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

90

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

91

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

92

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

93

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

94

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

95

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

96

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

97

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

98

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

99

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

100

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

101

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

102

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

103

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

104

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

105

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

106

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

107

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

108

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

109

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

110

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

111

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

112

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

113

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

114

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

115

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

116

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

117

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

118

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

119

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

120

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

121

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

122

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

123

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

124

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

125

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

126

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

127

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

128

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

129

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

130

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

131

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

132

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

133

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

134

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

135

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

136

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

137

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

138

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

139

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

140

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

141

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

142

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

143

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

144

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

145

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

146

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

147

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

148

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

149

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

150

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

151

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

152

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

153

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

154

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

155

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

156

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

157

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

158

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

159

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

160

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

161

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

162

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

163

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

164

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

165

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

166

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

167

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

168

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

169

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

170

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

171

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

172

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

173

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

174

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

175

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

176

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

177

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

178

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

179

Bilaga 2.1

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

180

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

181

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

182

Bilaga 2.2

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

183

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

184

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

185

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

186

Bilaga 2.3

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

187

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

188

Bilaga 4.1

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

189

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

190

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

191

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

192

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

193

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

194

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

195

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

196

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

197

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

198

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

199

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

200

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

201

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

202

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

203

Bilaga 5.1

Beskrivning av samtliga sju fall av återkallelser av anmälningar av

statsstödsärenden under perioden 1999–2007

Nedan följer en beskrivning av de sju anmälningar av statsstödsärenden

som hittills har varit föremål för återkallelser. Beskrivningarna nedan är i

samtliga fall grundade i uppgifter från allmänna handlingar ur statsstödsärendenas

följande akter:

1. Gällande fallet med Utveckling av småskalig livsmedelsproduktion

(stödordning N205/2002) hämtades underlaget från akt Jo2002/836.

2. Gällande fallet med Stöd inom fiskesektorn med beteckningen Ersättning

för tillfälligt upphörande av verksamhet (stödordning: nummer

saknas) hämtades underlaget från akt Jo2003/1464.

3. Gällande fallet med Stöd inom Särskilda stödåtgärder på grund av stormen

Gudrun (stödordning N310/05 sedermera N185/06) hämtades

underlaget från akt N2005/5241/NL.

4. Gällande fallet med Funktionstest av lantbrukssprutor (stödordning

N219/06) hämtades underlaget från akt Jo2006/1111.

5. Gällande fallet med Lagen om skatt på flygresor (stödordning

N285/06) hämtades underlaget från akt N2006/3686/NL.

6. Gällande fallet med Nedsättning av koldioxidskatt (stödordning

N347/06) hämtades underlaget från akt N2006/5302/NL.

7. Gällande fallet med Driftsstödet till dagstidningar (stödordning

N386/06) hämtades underlaget från utskottets granskning under våren

2007 (bet. 2006/07:KU20 bilaga A 3.6.1–3.6.5 del 2 s. 238–304) som

innehåller uppgifter från akt N2006/4857/NL.

1. Utveckling av småskalig livsmedelsproduktion (stödordning

N205/2002)

Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt (Jo2002/836) framgår

att Regeringskansliet skickade anmälan (s.k. notifiering) enligt EG-fördragets

artikel 88.3 rörande ny stödordning med avseende på stöd för utveckling

av småskalig livsmedelsproduktion till kommissionen den 15 mars

2002. Notifieringen undertecknades av rättschefen i Jordbruksdepartementet.

Den 29 maj 2002 inkom till Jordbruksdepartementet, via fax från Brysselrepresentationen,

en skrivelse med begäran från kommissionen om ytterligare

upplysningar. Skrivelsen ställde två frågor som rörde de subventionerade

tjänsterna som stödet syftade till. Kommissionen angav svarstiden till

fyra veckor.

Den 18 juni 2002 överlämnades en skrivelse från Jordbruksdepartementet

via Brysselrepresentationen med en begäran om anstånd med svar med

avseende på de ytterligare upplysningar som kommissionen hemställt.

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

204

Den 1 september 2003 återkallades anmälan om statligt stöd (med avseende

på stödordning N205/2002) genom en skrivelse från Jordbruksdepartementet

via Brysselrepresentationen till kommissionen. I skrivelsen anges

att den anmälda stödåtgärden inte kommer att genomföras och att några

medel inte har utbetalats. Skrivelsen undertecknades av den tillförordnade

rättschefen i Jordbruksdepartementet.

2. Stöd inom fiskesektorn med beteckningen Ersättning för tillfälligt

upphörande av verksamhet (stödordning: nummer saknas)

Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt (Jo2003/1464) framgår

att regeringen skickade en anmälan enligt EG-fördragets artikel 88.3

till kommissionen den 12 juni 2003 med anledning av åtgärden om statligt

stöd inom fiskesektorn med beteckningen Ersättning för tillfälligt upphörande

av verksamhet. Denna notifiering återkallades genom skrivelse av

den 19 juni 2003 i samband med att åtgärden i stället anmäldes enligt artikel

16 i rådets förordning (EG) 2792/1999 om föreskrifter och villkor för

gemenskapens strukturstöd inom fiskesektorn. Både notifieringen och återkallelsen

undertecknades av rättschefen i Jordbruksdepartementet. Det

snabba förloppet mellan notifiering och avnotifiering förklarar avsaknaden

av stödordningsnummer. Förloppet förklaras av att det statliga stödet egentligen

skulle ha anmälts i första taget med stöd av bestämmelser i rådets

förordning (EG) 2792/1999 om föreskrifter och villkor för gemenskapens

strukturstöd inom fiskesektorn.

3. Särskilda stödåtgärder på grund av stormen Gudrun (stödordning

N310/05 sedermera N185/06)

Med anledning av den naturkatastrof som drabbade södra Sverige, särskilt

södra och mellersta Götaland, tidigt i januari 2005, då stormen Gudrun

förstörde stora mängder virke lämnade regeringen proposition 2005/06:44

med förslag om bl.a. dieselskattebefrielse för skogsbruksmaskiner, stöd för

lagring av stormfällt virke, skattereduktion för virke från stormfälld skog

vid 2006–2008 års taxeringar samt slopade ban- och farledsavgifter. De

föreslagna åtgärderna var emellertid att betrakta som statliga stöd enligt

artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget. Åtgärderna, däribland skattereduktionen,

skulle sålunda notifieras hos och godkännas av Europeiska kommissionen

innan de kunde beslutas och träda i kraft. I enlighet med riktlinjer

från cirkulär 11 noterades detta i regeringens proposition (prop. 2005/06:

44) och skatteutskottets betänkande (bet. 2005/06:SkU14). Långt innan

regeringen lämnade sin proposition i ämnet hölls, den 16 februari 2005, ett

möte mellan tjänstemän från Sveriges Brysselrepresentation och Regeringskansliet

samt tjänstemän från EG-kommissionen. Mötets syfte var bl.a. att

diskutera principer för notifiering, handläggningsförhållanden (inte minst

vid kommissionen, där inte mindre än tre generaldirektorat var berörda av

notifieringsärendet) och underlaget till anmälan.

Mötet på tjänstemannanivå

föranleddes inte minst på grund av statsstödsärendets komplicerade

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

205

tekniska karaktär. Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt

(N2005/5241/NL) framgår att regeringen den 10 juni 2005 notifierade fyra

av stödpaketets åtgärder till kommissionen. Anmälan om stödordningarna

innehöll inte mindre än 14 bilagor, däribland lagrådsremisser, relevanta förordningar

och lagar.

Kompletterande skrivelser skickades från Näringsdepartementet till kommissionen

den 6 juli 2007. Den 9 september 2005 skickade kommissionen

en skrivelse med begäran om ytterligare upplysningar som besvarades av

regeringen, via Brysselrepresentationen, den 17 oktober 2005. I sin svarsskrivelse

påpekade regeringen bl.a. både att det anmälda direktstödet i

form av skattereduktion till drabbade skogsägare var beroende av beslut i

riksdagen under innevarande år och att dieselskattebefrielsen skulle tillämpas

inom ramen för kommissionens förordning (EG) nr 69/2001 av den 12

januari 2001 om tillämpning av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på

stöd av mindre betydelse. Regeringen hemställde därför i skrivelsen från

den 17 oktober 2005 om att denna del av anmälan skulle behandlas med

förtur. Den 4 november 2005 inkom regeringen med ytterligare en skrivelse

till kommissionen där regeringen, i syfte att tillåta det anmälda

direktstödet i form av skattereduktion till drabbade skogsägare att behandlas

i ett förtursförfarande, återkallade den del av anmälan som avsåg

stödet för lagring av stormfällt virke samt slopande av ban- och farledsavgifter

. Beslutet att återkalla delar av notifieringen fattades av dåvarande

statsrådet Ulrica Messing efter det att kommissionens tjänstemän tydligt

påtalat att behandlingen skulle underlättas om delar av anmälan avnotifierades

(bet. 2006/07:KU20 del 2 s. 254).

Den 8 december 2005 meddelade kommissionen via Brysselrepresentationen

att direktstödet (skattereduktion) till drabbade skogsägare var förenligt

med EG-fördraget. I och med kommissionens beslut avslutades ärendet

kring stödordningen N310/05.

Den 14 februari 2006 inkom regeringen till Brysselrepresentationen (för

vidarebefordran till kommissionen) med en förnyad anmälan enligt artikel

88.3 i EG-fördraget, där både stöd för lagring av stormfällt virke och slopande

av ban- och farledsavgifter anmäldes som stödåtgärder. Kommissionen

registrerade den nya anmälan om stödordning N185/06 den 22 mars

2006. Den 23 maj 2006 inkom till Näringsdepartementet, via fax från Brysselrepresentationen,

en skrivelse med begäran från kommissionen om ytterligare

upplysningar kring anmälan av stödordning N185/06. Frågorna som

kommissionen riktade till svenska myndigheter behandlade främst risken

för överkompensation samt bedömningen av kostnads- och ersättningsnivåer

med avseende på stöd för transportavgifter och lagringsstöd. Den 26

juni 2006 skickade regeringen sitt svar, via Brysselrepresentationen, på

kommissionens begäran om ytterligare upplysningar. Regeringens svarsskrivelse

undertecknades av rättschefen i Näringsdepartementet.

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

206

Den 8 augusti 2006 inkom en av kommissionens handläggare med ett epostmeddelande

direkt till ansvarig tjänsteman vid Näringsdepartementet

där kommissionen meddelade att ett utkast om positivt beslut förelåg men

att kommissionen önskade ett förtydligande på en teknisk fråga innan den

officiellt kunde godkänna stödordning N185/06. Den tekniska frågeställningen

rörde de stödberättigade kostnaderna i lagringsstödet såsom den

uttrycks i 2–7 §§ i förordningen (2005:229) om tillfälligt stöd för lagring

av virke. Ansvarig tjänsteman vid Näringsdepartementet skickade ett e-postmeddelande

direkt till kommissionens tjänsteman den 17 augusti 2006

med regeringens svarsskrivelse bifogad. Svarsskrivelsen undertecknades av

Näringsdepartementets rättschef. Svarsskrivelsen innehöll en underrättelse

om att regeringen avsåg att snarast möjligt göra ett förtydligande i berörda

delar av förordningen (2005:229) om tillfälligt stöd för lagring av virke

samt ett utkast till förändrad lydelse av förordningstexten.

Den 3 oktober 2006 meddelade kommissionen via Brysselrepresentationen

att stödordning N185/06 innefattande lagrings- och transportstöd är

förenlig med EG-fördraget.

4. Funktionstest av lantbrukssprutor (stödordning N219/06)

Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt (Jo2006/1111) framgår

att Regeringskansliet skickade anmälan (s.k. notifiering) enligt EGfördragets

artikel 88.3 rörande ny stödordning med avseende på

funktionstest av sprututrustning som används i jordbruket till kommissionen

den 3 april 2006. Notifieringen innehöll förutom det standardiserade

anmälningsformuläret åtta bilagor. Bland dessa återfinns förordningen

(1987:1179) om statsbidrag för funktionstest av lantbrukssprutor, Statens

jordbruksverks föreskrifter (2006:18) om statsbidrag m.m. för funktionstest

av lantbrukssprutor, utdrag ur Jordbruksverkets regleringsbrev för 2006

samt vetenskapliga artiklar som bakgrund till stödåtgärdens miljönytta.

Den 18 maj 2006 inkom till Jordbruksdepartementet, via fax från Brysselrepresentationen

, en skrivelse med begäran från kommissionen om ytterligare

upplysningar. Skrivelsen ställde inga egentliga frågor utan bestod av

en preliminär bedömning där kommissionen ifrågasatte om den notifierade

stödåtgärden uppfyller kraven för statligt stöd till jordbrukssektorn. I stället

gjorde kommissionen den bedömningen att stödet utgjorde ett s.k.

driftsstöd. Kommissionens skrivelse uppmanade svenska myndigheter att

ändra den notifierade stödåtgärden eller föreslå en annan legal grund enligt

vilken åtgärden kunde godkännas. I brist på detta ombads de svenska myndigheterna

att överväga att återkalla notifieringen. Tidsfristen för att

inkomma med svar på kommissionens frågor var fyra veckor efter datum

för den svenska versionen av skrivelsen.

Den 24 maj 2006 skickade regeringen en skriftlig återkallelse till kommissionens

generalsekretariat för jordbruk. Återkallelsen var underskriven

av chefen för rättssekretariatet på Jordbruksdepartementet.

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

207

5. Lagen om skatt på flygresor (stödordning N285/06)

I proposition 2005/06:190 om skatt på flygresor noterades inför den eventuella

införseln av en skatt på flygresor att Europeiska kommissionen ännu

inte hade avgivit något beslut angående om de regionalpolitiska undantagen

i förslaget var att anse som tillåtet statsstöd eller inte (i enlighet med

artikel 87.1 i EG-fördraget). I skatteutskottets betänkande (bet. 2005/06:

SkU34) noterades att regeringen nyligen hade lämnat in en ansökan om

statsstödsgodkännande av de föreslagna undantagen från lagen. Riksdagen

beslutade i juni 2006 (rskr. 2005/06:354) att reglerna avseende skatten på

flygresor skulle träda i kraft den dag som regeringen bestämmer i avvaktan

på besked från kommissionen i statsstödsärendet.

Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt (N2006/3686/NL)

framgår att Regeringskansliet skickade en anmälan enligt EG-fördragets

artikel 88.3 rörande ny stödordning: skattebefrielse för vissa flygresor

enligt 4 § lagen om skatt på flygresor till kommissionen den 5 maj 2006.

Notifieringen innehöll två bilagor: (1) Närmare upplysningar om den planerade

stödordningen som ska lämnas i enlighet med relevanta formulär

såsom anges i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21

april 2004 om genomförande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om

tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget samt (2) regeringens

proposition (2005/06:190) med kompletterande information om det planerade

statsstödet. Notifieringen skrevs under av rättschefen i Näringsdepartementet

. Kommissionen bekräftade samma dag som notifieringen skickades

att man hade mottagit anmälan av stödprogrammet. Kommissionen meddelade

att den av artikel 4.5 i den s.k. procedurförordningen (EG) nr

659/1999 stipulerade tidsfristen på två månader för kommissionens preliminära

granskning av stödordningen (N285/06) började löpa fr.o.m. den 8

maj 2006.

Den 30 juni 2006 inkom kommissionen, via Brysselrepresentationen,

med en begäran om nödvändiga ytterligare upplysningar i enlighet med

artikel 5.1 i procedurförordningen. Begäran bestod av sex grupper av frågor

som berörde bekräftelsen av stödordningens utformning, definition av

stödområden samt konkurrensen på den svenska flygmarknaden. Kommissionens

begäran om ytterligare underlag delades till berörda tjänstemän

inom Finansdepartementet och Näringsdepartementet och diariefördes hos

Näringsdepartementet den 4 juli 2006. Tidsfristen för att inkomma med

svar på kommissionens frågor sattes till två månader.

Den 24 augusti 2006 ansökte regeringen via e-post om förlängning av

tidsfristen för att besvara kommissionens begäran om ytterligare upplysningar

till den 25 september 2006. Samma dag bekräftade kommissionen

via e-post att tidsfristen förlängdes i enlighet med regeringens begäran.

Den 21 september 2006 ansökte regeringen på nytt via e-post om förlängning

av tidsfristen till den 1 november 2006. Kommissionen beviljade på

nytt tidsfristens förlängning i enlighet med regeringens hemställan.

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

208

Den 16 oktober 2006 presenterades regeringens budgetproposition

2006/07:1 i vilken regeringen föreslog att lagen (2006:909) om skatt på

flygresor skulle upphävas. Den 19 oktober 2006 kontaktade handläggare

från Finansdepartementet via telefon ansvarig handläggare hos Näringsdepartementet

och hemställde om att notifieringen skulle återkallas. Samma

dag skickade regeringen direkt till kommissionens generalsekretariat en

skriftlig återkallelse. Återkallelsen var underskriven av rättschefen i Näringsdepartementet.

Bekräftelse på återkallelsen meddelades regeringen via Brysselrepresentationen

den 15 november 2006 och diariefördes den 17

november 2006. Den 6 december 2006 beslutade riksdagen att anta regeringens

förslag till lag om ändring i lagen (2006:909) om skatt på flygresor

(bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:9) med innebörden att lagen om skatt på

flygresor skulle utgå.

6. Nedsättning av koldioxidskatt (stödordning N347/06)

Regeringens budgetproposition för budgetåret 2006 innehöll förslag om att

slopa koldioxidskatten för bränslen som förbrukas i anläggningar som

omfattas av EU:s utsläppshandel (prop. 2005/06:1 avsnitt 3.11 och 5.5.2).

Riksdagen beslutade att kommissionens godkännande bör avvaktas innan

lagförslaget om slopad och sänkt koldioxidskatt för den handlande sektorn

kunde antas (bet. 2005/06:FiU1, rskr. 2005/06:34). I 2006 års vårproposition

(2005/06:100) föreslog regeringen att åtgärden skulle senareläggas

(avsnitt 1.9). Riksdagen godkände regeringens förslag om att det planerade

avskaffandet av koldioxidskatten i den handlande sektorn senarelades till

den 1 januari 2007 (prop. 2005/06:100, bet. 2005/06:FiU20, rskr. 2005/06:

369).

Av de allmänna handlingarna i statsstödsärendets akt (N2006/5302/NL)

framgår att regeringen anmälde det planerade statsstödet den 6 juni 2006

till kommissionen. Notifieringen innehöll fem bilagor. Bland dessa finns

utdrag ur budgetproposition 2005/06:1 och vårproposition 2005/06:100

samt bilagor som utförligt beskriver stödordningen. Notifieringen skrevs

under av rättschefen i Näringsdepartementet. Kommissionen bekräftade

samma dag som notifieringen skickades att den hade mottagit anmälan av

stödprogrammet. Kommissionen meddelade att den av artikel 4.5 i procedurförordningen

stipulerade tidsfristen på två månader för kommissionens

preliminära granskning av stödordningen (N347/06) började löpa fr.o.m.

den 7 juni 2006.

Den 10 juli 2006 inkom kommissionen med en skrivelse med begäran

om ytterligare upplysningar. Kommissionen begärde bl.a. att regeringens

stödordning skulle begränsas i tid och att svenska myndigheter på ett tydligare

sätt skulle utveckla sina resonemang kring stödordningens eventuella

förenlighet med EG-fördraget. Den 12 juli begärde regeringen förlängd tid

för att lämna svar på kommissionens frågor till den 8 september 2006, vilket

godkändes av kommissionen. Den 8 november beslutade kommissionen

att inleda ett s.k. formellt granskningsförfarande mot Sverige i detta

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

209

specifika statsstödsärende. Underhandskontakter med kommissionen

pekade på att den ansåg sig, med gällande statsstödsregelverk, inte kunna

ge ett statsstödsgodkännande som innebar att den kvarvarande skatten

kunde möta EU:s minimiskattenivåer.

I enlighet med artikel 6.1 i procedurförordningen uppmanades Sverige

att inom en månad inkomma med synpunkter och upplysningar som kunde

bidra till bedömningen av stödet. Regeringen inkom med en skrivelse den

19 december 2006. Genom en skrivelse den 5 juli 2007 återkallade regeringen

Sveriges anmälan om stödordningen. Kommissionen översände den

24 augusti 2007 sitt beslut att avsluta det formella granskningsförfarandet.

7. Driftsstöd till dagstidningar (stödordning N386/06)

Våren 2006 behandlade riksdagen den dåvarande regeringens proposition

2005/06:201 Morgondagens nyheter – nya villkor för driftsstödet till dagstidningar

(bet. 2005/06:KU40). Riksdagen följde utskottets bedömning

(rskr. 2005/06:367) om att med vissa ändringar godkända regeringens förslag

med avseende på presstödsförordningen (1990:524). Enligt riksdagens

beslut skulle de ändrade reglerna träda i kraft den 1 januari 2007. I propositionen

anförde regeringen dels att den avsåg att anmäla förändringarna

till kommissionen och att dessa förutsatte ett godkännande från kommissionen

, dels att ifall kommissionens behandling av ärendet innebar att tidpunkten

för ikraftträdandet behövde ändras avsåg regeringen att återkomma till

riksdagen (prop. 2005/06:201 s. 24).

Av utredningsmaterialet i konstitutionsutskottets granskning av regeringens

handläggning av presstödet (bet. 2006/07:KU20 bilaga A 3.6.1–3.6.5

del 2 s. 238–304) och uppgifter från de allmänna handlingarna i statsstödsärendets

akt (N2006/4857/NL) framgår att regeringen anmälde det planerade

statsstödet den 20 juni 2006 till kommissionen. Anmälan innehöll

bl.a. presstödsförordningen, ändringar i densamma samt upplysningar om

driftsstödet till dagstidningar. Kommissionen meddelade att den av artikel

4.5 i procedurförordningen stipulerade tidsfristen på två månader för kommissionens

preliminära granskning av stödordningen (N386/06) började

löpa fr.o.m. den 21 juni 2006.

Den 14 juli 2006 skickade kommissionen, via Brysselrepresentationen,

en skrivelse till Näringsdepartementet med begäran om ytterligare upplysningar

. Frågorna i skrivelsen gällde bl.a. stödordningens syfte, presstödsnämndens

status och möjlighet att överklaga dess beslut, stödberättigade

kostnader för stödordningen, olika förutsättningar för att hög- eller medelfrekventa

dagstidningar ska vara berättigade till ”allmänt driftsstöd”, grunden

för att särbehandla storstadstidningar, skälen till att driftsstöd kan

lämnas för tidningar som distribueras utomlands och förändringar i den

sammanlagda stödnivån efter ändringar i förhållande till den nuvarande ordningen

. Kommissionen begärde svar på frågorna inom 20 dagar från

mottagandet av skrivelsen.

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

210

Med en skrivelse daterad den 19 juli 2006 till kommissionen begärde

Sverige förlängd svarstid till den 8 september 2006, vilket kommissionen

accepterade nästa dag. Med en skrivelse av den 22 augusti 2006 till kommissionen

översände Sverige kompletterande upplysningar i det aktuella

ärendet med anledning av kommissionens skrivelse av den 14 juli 2006.

Till skrivelsen bifogades en promemoria med svar på kommissionens frågor

. I promemorian redogjordes för stödordningens syfte, stödordningens

utformning och stödets påverkan på handelsvillkoren.

Med en skrivelse av den 24 augusti 2006 till Brysselrepresentationen

bekräftade kommissionen att den hade mottagit skrivelsen av den 22

augusti 2006. Kommissionen meddelade att den nya tidsfristen på två månader

började löpa den 23 augusti 2006.

Den 11 september 2006 ställde en tjänsteman vid kommissionen via epost

ytterligare ett antal frågor till en tjänsteman vid Näringsdepartementet.

Frågorna vidarebefordrades den 13 september 2006 till en tjänsteman

vid Utbildnings- och kulturdepartementet. Den 14 september 2006 översände

tjänstemannen vid Utbildnings- och kulturdepartementet sina svar på

frågorna till tjänstemannen vid Näringsdepartementet som i sin tur, via epost,

översände svaren till tjänstemannen vid kommissionen. Senare

samma dag, den 14 september 2006, ställde tjänstemannen vid kommissionen

ytterligare en fråga via e-post till tjänstemannen vid Näringsdepartementet.

Frågan vidarebefordrades nästföljande dag till tjänstemannen vid

Utbildnings- och kulturdepartementet, som samma dag utformade ett svar

på frågan. Dagen därpå, den 15 september 2006, översände tjänstemannen

vid Näringsdepartementet via e-post svaret till tjänstemannen vid kommissionen

. Tjänstemannen vid kommissionen översände samma dag via e-post

ytterligare två frågor till tjänstemannen vid Näringsdepartementet, bl.a. om

Sverige någonsin registrerat eller informerat kommissionen om presstödsförordningen

. Svar på frågorna skickades gemensamt från tjänstemännen

vid Näringsdepartementet och Utbildnings- och kulturdepartementet den 15

respektive 18 september 2006. Den 18 september 2006 avslutades skriftväxlingen

med att tjänstemannen vid kommissionen via e-post bad tjänstemannen

vid Näringsdepartementet att ringa upp för att hon behövde ”veta mer

om detta”.

Den 20 september 2006 meddelade kommissionen per telefon att den ej

kunde ”godkänna det sv. presstödet pga. generellt driftstöd”. Enligt dagboksbladet

i akten skulle ”två parallella procedurer” vara att vänta. Genom

en skrivelse av den 9 oktober 2006 återkallade regeringen notifieringen av

det planerade stödet. Återkallelsen av anmälan om stödordningen skrevs

under av Näringsdepartementets rättschef.

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

211

Bilaga 5.2

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

212

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

213

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

214

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

215

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

216

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

217

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

218

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

219

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

220

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

221

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

222

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

223

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

224

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

225

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

226

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

227

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

228

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

229

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

230

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

231

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

232

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

233

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

234

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

235

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

236

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

237

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

238

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

239

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

240

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

241

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

242

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

243

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

244

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

245

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

246

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

247

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

248

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

249

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

250

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

251

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

252

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

253

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

254

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

255

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

256

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

257

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

258

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

259

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

260

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

261

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

262

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

263

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

264

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

265

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

266

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

267

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

268

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

269

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

270

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

271

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

272

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

273

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

274

Bilaga 5.3

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

275

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

276

Bilaga 6.1

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

277

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

278

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

279

Bilaga 7.1

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

280

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

281

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

282

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

283

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

284

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

285

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

286

UTREDNINGSMATERIAL 2007/08:KU10

287

2007/08:KU10 UTREDNINGSMATERIAL

288

Sakregister 2000–2007

2007/08:KU10

289

2007/08:KU10 SAKREGISTER 2000–2007

290

SAKREGISTER 2000–2007 2007/08:KU10

291

2007/08:KU10 SAKREGISTER 2000–2007

292

SAKREGISTER 2000–2007 2007/08:KU10

293

2007/08:KU10 SAKREGISTER 2000–2007

294

SAKREGISTER 2000–2007 2007/08:KU10

295

2007/08:KU10 SAKREGISTER 2000–2007

296

SAKREGISTER 2000–2007 2007/08:KU10

297

2007/08:KU10 SAKREGISTER 2000–2007

298

Tryck: Elanders, Vällingby 2008

SAKREGISTER 2000–2007 2007/08:KU10

299