Bet. 2013/14:KU40

Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU40

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur (prop. 2013/14:136).

Kommuner och landsting har möjlighet att lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller till enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. För vissa forskningsprojekt, t.ex. för projekt med internationella inslag, kan dock andra organisationsformer än statliga myndigheter vara lämpliga. Exempelvis finns det forskningsprojekt vid statliga universitet som har ombildats till annan organisationsform för att möjliggöra internationell samverkan. I sådana fall saknas dock möjlighet till kommunal medfinansiering, eftersom andra aktörer än statliga universitet och högskolor samt vissa enskilda utbildningsanordnare inte omfattas av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

I propositionen föreslår regeringen en kompetensutvidgande bestämmelse i lagen om vissa kommunala befogenheter för att ge kommuner och landsting möjlighet att lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier). Regeringen föreslår även att lagen (1997:614) om kommunal redovisning ändras på sådant sätt att bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur kan tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

I propositionen föreslås att lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2014.

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i lagen om vissa kommunala befogenheter och lagen om kommunal redovisning.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S och V).

1

2013/14:KU40

Innehållsförteckning

Sammanfattning ..............................................................................................
1

Utskottets förslag till riksdagsbeslut ...............................................................
3

Redogörelse för ärendet ..................................................................................
4

Ärendet och dess beredning..........................................................................
4

Propositionens huvudsakliga innehåll ..........................................................
4

Utskottets överväganden.................................................................................
5

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur........................
5

Särskilt yttrande ............................................................................................
10

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur (S, V)

...................................................................................................
10

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag ............................................................
11

Propositionen ..........................................................................................
11

Bilaga 2

Regeringens lagförslag .................................................................................
12

2

2013/14:KU40

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter

b) lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Därmed bifaller riksdagen proposition 2013/14:136 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 27 maj 2014

På konstitutionsutskottets vägnar

Per Bill

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per Bill (M), Björn von Sydow (S), Andreas Norlén (M), Helene Petersson i Stockaryd (S), Lars Elinderson (M), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Per-Ingvar Johnsson (C), Hans Ekström (S), Tuve Skånberg (KD), Jonas Åkerlund (SD), Mia Sydow Mölleby (V), Cecilia Brinck (M), Sedat Dogru (M) och Stefan Käll (FP).

3

2013/14:KU40

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Inom Regeringskansliet har departementspromemorian Kommunal medfinansiering av forskningsinfrastruktur inom Eric-konsortier (Ds 2013:54) utarbetats. Promemorian har remissbehandlats.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen en ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter som innebär att kommuner och landsting får lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid sådana konsortier som avses i rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium). Regeringen föreslår även att lagen (1997:614) om kommunal redovisning ändras. Enligt förslaget ska bidrag till inrättande av forskningsinfrastruktur antingen tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2014.

4

2013/14:KU40

Utskottets överväganden

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar lagen om ändring i lagen om vissa kommunala befogenheter och lagen om ändring i lagen om kommunal redovisning.

Bakgrund

Kort om vissa kommunalrättsliga principer

Inom kommunalrätten finns det vissa grundprinciper som kan sägas utgöra ramen för den kommunala kompetensen och som därigenom begränsar kommunernas och landstingens handlingsfrihet. Dessa principer är lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på annan, förbudet mot att understödja såväl enskilda personer som företag samt ett förbud mot att driva spekulativ verksamhet.

Utöver de kompetensbegränsande kommunalrättsliga principerna finns det även principer som aktualiseras när kommuner och landsting agerar inom ramen för sin kompetens. Dessa principer är självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen och principen om förbud mot beslut med retroaktiv verkan. Principerna definierar räckvidden av den kommunala kompetensen ytterligare och har till syfte att dimensionera kommunernas och landstingens resurser till de egna medlemmarnas behov.

Gemensamt för de kommunalrättsliga grundprinciperna är att de är generellt tillämpliga och att det krävs lagstöd för att göra undantag från dem. De kommunalrättsliga grundprinciper som aktualiseras med anledning av regeringens förslag är förbudet mot att ge understöd till enskild, förbudet mot att handha sådana uppgifter som ankommer på annan och lokaliseringsprincipen. Se vidare prop. 2013/14:136 s. 8 f.

Eric-konsortier

Ett Eric-konsortium är en rättslig enhet som Europeiska unionen inte nödvändigtvis deltar i och bidrar ekonomiskt till. I stället är det de deltagande organen som definierar vilka behov som finns av att inrätta forskningsinfrastrukturer i denna form samt definierar sådana viktiga aspekter som stadgar, säte etc.

5

2013/14:KU40
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN

I artikel 9 rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om

gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfra-

struktur (Eric-konsortium), nedan kallad Eric-förordningen, anges vilka organ

som kan bli medlemmar av ett Eric-konsortium. Dessa är medlemsstater,

anslutna länder, andra tredje länder än anslutna länder och mellanstatliga orga-

nisationer. Ett Eric-konsortium ska dock ha minst en medlemsstat och två

andra länder som antingen är medlemsstater eller anslutna länder som med-

lemmar. Anslutna länder, tredjeländer och mellanstatliga organisationer kan

därefter ansluta sig till Eric-konsortiet. Enligt artikel 6 beslutar Europeiska

kommissionen om inrättande av Eric-konsortier.

Enligt artikel 3 ska ett Eric-konsortium ha till huvuduppgift att inrätta och

driva en forskningsinfrastruktur på icke-ekonomiska grunder, dvs. huvudsak-

ligen utan vinstintresse. Detta innebär att huvuddelen av Erickonsortiets resur-

ser bör anslås till huvuduppgiften men att en begränsad ekonomisk verksamhet

får bedrivas under förutsättning att den är nära förknippad med huvudupp-

giften och inte äventyrar denna. I artikel 4 uppställs vissa krav på den

forskningsinfrastruktur som inrättas.

Ett Eric-konsortium har enligt artikel 7 status som en juridisk person och

ska ha den mest vittgående rättskapacitet som tillerkänns juridiska personer

enligt nationell lagstiftning. Eric-konsortiet får särskilt förvärva, äga och

avyttra lös och fast egendom och immateriella rättigheter, ingå avtal samt föra

talan inför domstolar och andra myndigheter. Vidare är Eric-konsortiet en

internationell organisation i den mening som avses i artikel 15 c i direktiv

2004/18/EG. Enligt artikel 8 ska Eric-konsortier ha sitt stadgeenliga säte hos

en av sina medlemmar och dess namn måste innehålla förkortningen ”Eric”.

Eric-konsortier styrs i första hand av gemenskapslagstiftningen och därefter

av lagstiftningen i den stat där Eric-konsortiet har sitt stadgeenliga säte.

Sverige deltar i fem Eric-konsortier som andra länder är värdland för.

Under juli 2013 skickade Sverige, på uppdrag av samtliga partnerländer, in en

ansökan till Europeiska kommissionen om att granska samtliga nödvändiga

dokument för att inrätta ett Eric-konsortium för det europeiska samarbets-

projektet European Spallation Source (ESS). ESS-projektet bedrevs fram till

2010 i förvaltningsform vid Lunds universitet och ombildades därefter till ett

aktiebolag. För närvarande deltar 17 europeiska länder i projektet. Sverige och

Danmark äger 74 respektive 26 procent av aktierna i European Spallation

Source ESS AB.

Avtal om privilegier mellan Sveriges regering och det konsortium för

europeisk forskningsinfrastruktur som avses bedriva den verksamhet

som för närvarande bedrivs av European Spallation Source ESS AB

Enligt artikel 6 i Eric-förordningen ska de organ som vill inrätta ett Eric-

konsortium lämna in en ansökan till kommissionen om ett sådant inrättande.

Till ansökan ska det enligt artikel 5 d bl.a. fogas en förklaring från värd-

medlemsstaten i vilken denna erkänner Eric-konsortiet – fr.o.m. tidpunkten för

6

U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
2013/14:KU40

dess inrättande – som en internationell organisation i den mening som avses i artiklarna 143 g och 151.1 b i direktiv 2006/112/EG och som en internationell organisation i den mening som avses i artikel 23.1 andra strecksatsen i direktiv 92/12/EEG. Nämnda artiklar tar sikte på privilegier (undantagsförmåner) i fråga om befrielse från mervärdesskatt och punktskatter. Detta förutsätter att ett avtal om privilegier ingås mellan Sverige och konsortiet enligt vilket Sverige ger konsortiet skattefrihet enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall.

Riksdagen godkände den 20 november 2013 ett avtal om privilegier mellan Sveriges regering och det konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur som avses bedriva den verksamhet som för närvarande bedrivs av European Spallation Source ESS AB (prop. 2012/13:190, bet. 2013/14:UbU7, rskr. 2013/14:54). Riksdagen beslutade samtidigt om en ändring i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. Ändringen innebär att konsortiet tas med i förteckningen i bilagan till lagen. Lagändringen träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

Kommunal medfinansiering av högskoleverksamhet

Kommuner och landsting får enligt den allmänna kompetensbestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) inte handa sådana angelägenheter som ankommer på någon annan.

Enligt 2 kap. 2 § lagen om vissa kommunala befogenheter får kommuner och landsting lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina. Genom införandet av den bestämmelsen blev sådana bidrag till högskoleverksamhet som kommuner och landsting tidigare lämnat med stöd i rättspraxis kompetensenliga enligt lag. Bestämmelsen omfattar enskilda utbildningsanordnare. Se vidare prop. 2013/14:136 s. 12.

Propositionen

Regeringen föreslår (prop. s. 14 f.) att kommuner och landsting ska få lämna bidrag till inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium).

Det förhållandet att kommuners och landstings befogenhet att lämna bidrag till utbildning och forskning enbart omfattar sådan utbildning och forskning som bedrivs vid universitet och högskolor och av enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina innebär, anför regeringen, att projekt som exempelvis bedrivs i organisationsformer särskilt avsedda för forskning inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. Den bristande befogenheten inom detta område är enligt regeringens mening problematisk bl.a. eftersom utbildning och forskning, där forskningsinfrastruktur ingår som en del, i hög utsträckning är beroende av bidrag från fler aktörer än staten. Det kan vidare, utifrån ett lokalt perspektiv, ligga i kommunernas och landstingens intresse att kunna lämna sådana bidrag. Enligt regeringen är det angeläget att

7

2013/14:KU40
U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN

komma till rätta med denna problematik, vilket skulle kunna ske genom att

den kommunala befogenheten utvidgas till att även omfatta bidrag till

inrättande och drift av forskningsinfrastruktur vid konsortier för europeisk

forskningsinfrastruktur (Eric-konsortier).

Regeringen pekar bl.a. på att kommuner och landsting själva ska få besluta

om huruvida bidrag ska lämnas eller inte samt vilken storlek ett eventuellt

bidrag ska ha. Varken staten eller andra aktörer har någon rätt att kräva att

kommuner eller landsting ska lämna bidrag.

Vidare understryker regeringen att möjligheten att lämna bidrag till

forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier omfattar den huvuduppgift som så-

dana konsortier har enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009, dvs. att inrätta

och driva forskningsinfrastruktur. Kommuner och landsting ges därmed, inom

ramen för denna huvuduppgift, frihet att besluta om vad de bidrag som lämnas

till forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska användas till. Avsikten är

dock inte att den kommunala befogenheten ska utvidgas i annat avseende än

att kommuner och landsting, i enlighet med förslagets begränsning, ges

möjlighet att lämna bidrag. Någon obegränsad möjlighet till kommunal

finansiering av forskningsinfrastruktur är alltså inte avsedd. Förslaget innebär

inte heller att kommuner eller landsting erhåller någon nytillkommen kompe-

tens att inrätta eller driva forskningsinfrastruktur i egen regi.

När det gäller förhållandet till kommunalrättsliga grundprinciper anför

regeringen bl.a. (prop. s. 19 f.) att högre utbildning och forskning, där forsk-

ningsinfrastruktur kan ingå som en del, är ett sådant område där den kommu-

nala kompetensen och statens ansvar under vissa förutsättningar överlappar

varandra. I detta avseende utgör utbildnings- och forskningsområdet ett undan-

tag från den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § kommunallagen.

Regeringen framhåller att förslaget inte utgör någon utvidgning i förhållande

till den s.k. lokaliseringsprincipen, vilket innebär att bidrag som lämnas till

forskningsinfrastruktur vid Eric-konsortier ska ha anknytning till kommunens

eller landstingets geografiska område eller dess medlemmar. I och med att

Eric-konsortier är juridiska personer samt internationella organisationer, inne-

bär förslaget en utvidgning i förhållande till kommunallagens förbud mot att

ge understöd till enskild. Förslaget innebär dock inte att det införs någon

obegränsad möjlighet för kommuner och landsting att lämna riktat stöd till

enskilda aktörer. Regeringen framhåller i det sammanhanget att den föreslagna

utvidgningen uteslutande avser inrättande och drift av forskningsinfrastruktur

vid Eric-konsortier, en verksamhet som i huvudsak ska utföras utan vinst-

intresse.

Vidare föreslår regeringen (prop. s. 22 f.) att bidrag till inrättande av forsk-

ningsinfrastruktur vid Eric-konsortier enligt lagen om vissa kommunala

befogenheter ska få tas upp i balansräkningen och upplösas under högst 25 år

eller redovisas som en kostnad i resultaträkningen. Den föreslagna ändringen

innebär att sådan medfinansiering behandlas på samma sätt som medfinansie-

ring av väg, järnväg och anläggande av allmän farled som staten ansvarar för

(prop. s. 24).

8

U TSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
2013/14:KU40

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar de förslag som regeringen har presenterat i propositionen och föreslår att riksdagen antar förslagen till lag om ändring i lagen om vissa kommunala befogenheter och lagen om ändring i lagen om kommunal redovisning.

9

2013/14:KU40

Särskilt yttrande

Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur (S, V)

Björn von Sydow (S), Helene Petersson i Stockaryd (S), Billy Gustafsson (S), Phia Andersson (S), Hans Hoff (S), Hans Ekström (S) och Mia Sydow Mölleby (V) anför:

Sedan 2009 har den kommunala kompetensen vidgats, senast den 1 december 2013 då lagen om vissa kommunala befogenheter ändrades så att bidrag får lämnas även till anläggande av allmänna farleder som staten ansvarar för; tidigare gällde att bidrag fick lämnas till byggande av väg och järnväg som staten svarar för.

När det gäller utbildning och forskning får kommuner och landsting redan i dag lämna bidrag till utbildning och forskning som bedrivs vid statliga universitet och högskolor eller av en enskild utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.

Det nu aktuella ändringsförslaget innebär att den kommunala kompetensen vidgas till att även omfatta möjligheten att lämna bidrag till viss forskningsinfrastruktur. Vi motsätter oss inte denna ändring, men vill framhålla att enligt vår uppfattning bör forskningsinfrastruktur som huvudregel vara en statlig angelägenhet som inte ska styras av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjlighet till politisk påtryckning. Även med de nu aktuella ändringarna bör det vara regeringens ansvar att i god tid se till att det finns finansiering för viktiga forskningsprojekt, så att den ekonomiska bördan inte vältras över på kommuner eller regioner.

10

2013/14:KU40

B ILAGA 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2013/14:136 Kommunal medfinansiering av viss forskningsinfrastruktur:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1997:614) om kommunal redovisning.

11

2013/14:KU40

B ILAGA 2

Regeringens lagförslag

12

B ILAGA 2 R EGERINGENS LAGFÖRSLAG
2013/14:KU40

13

2013/14:KU40
B ILAGA 2 R EGERINGENS LAGFÖRSLAG

14
Tryck: Elanders, Vällingby 2014