Bet. 2015/16:SfU17

Socialförsäkringsutskottet s betänkande

2015/16 : SfU17

Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag om att bestämmelsen om formella avvisningsgrunde r i utlänningslagen (2005:716) ändras. Syftet med ändringen är att förtydliga att en person som vistas i Sverige under viseringsfri tid eller som är undantagen från kravet på visering får avvisas om han eller hon inte avser att lämna Sverige efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Regeringen framhåll er att ändringen är nödvändig för att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten.

Den nya bestämmelsen föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.

Behandla de förslag

Regeringens proposition 2015/16:147 Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen .

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2015/16:147.

Stockholm den 19 maj 2016

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Fredrik Lundh Sammeli

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Lundh Sammeli (S), Johan Forssell (M), Carina Ohlsson (S), Mikael Cederbratt (M), Phia Andersson (S), Markus Wiechel (SD), Lars-Arne Staxäng (M), Yilmaz Kerimo (S), Rickard Persson (MP), Lotta Finstorp (M), Kerstin Nilsson (S), Linus Bylund (SD), Emma Carlsson Löfdahl (L), Aron Modig (KD), Christina Höj Larsen (V), Mathias Tegnér (S) och Johanna Jönsson (C).

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2015/16:147 Änd ring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen. Propositionen föreg icks av en promemoria, Ändring av en avvis nings bestäm melse i utlännings lagen (2005:716), som utarbeta de s inom Justitie departe mentet och som varit föremål för remissbehandl ing .

Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1 och rege ringens lagförslag finns i bilaga 2 .

Utskottets överväganden

Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen bifaller regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen.

G ällande ordning

En utländsk medborgare som inte är medborgare i ett EES-land och inte heller är familjemedlem till en med borgare i ett EES-land får avvisas bl.a. om han eller hon saknar vise ring, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Detta framgår av 8 kap. 2 § 2 utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. En motsvarande bestämmelse fanns i tidigare gällande utlänningslagstiftning .

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska enligt 2 kap. 3 § UtlL ha en Schengenvisering eller en natio nell visering . D et framgår av 3 kap. UtlL att huvudregeln är att en Schengen visering ska utfärdas . En Schengen visering får inte avse en vistelse som är längre än tre månader under en sex månaders period ( förordning (EG) nr 810/2009 om införande av en gemenskapskodex om viseringar ) . K ravet på vise ring har flera undantag . Till exempel är EES-medbor gare och per soner med uppehållstillstånd viseringsfria . Detsamma gäller medborgare i ett flertal tredje länder , vilket framgår av förordning (EG) nr 539/2001 om fastställande av förteckningen över tredje län der vars med bor gare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre grän serna och av för teckningen över de tredje länder vars medborgare är undan tagna från detta krav .

Såväl viseringsfria som viseringspliktiga t redjelandsmedborgare som vill resa in i Schengenområdet för en vis telse som inte överstiger 90 dagar under en 180-dagarsperiod måste uppfylla vissa villkor. Villkoren framgår av art i kel 5 förordning (EG) nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex en om Schengengränserna) . Ett av de villkor som gäller är att personen i fråga ska styrka syfte t med den avsedda vistelse n .

När en tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa i art ikel 5 i kodexen om Schengen gränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten , betraktas vistelsen som olaglig. Detta framgår av art i kel 3.2 direktiv 2008/115/EG om ge men samma normer och förfaranden för åter vändande av tredje lands med borgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändande direk tivet). A rt ikel 6.1 återvändandedirektivet anger att med lems staterna som huvud regel ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända. När återvändande direktivet genomfördes i svensk rätt gjordes bedömningen att bestämmelserna om återvändande var uppfyllda genom bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. UtlL (prop. 2011/12:60 s. 27 f.).

M igrationsverket får besluta att vissa av verkets beslut om avvisning får verk stäl las även om de inte har fått laga kraft ( avvisning med omedelbar verk stäl lighet) . En förutsättning är då att det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund (8 kap. 19 § UtlL).

Vidare får vissa av M igrationsverkets beslut om avvisning verkställas trots att de överklagats. Detta gäller exempelvis ärenden i andra fall än då utlän ning en söker asyl , har en nära familjemedlem som söker asyl eller då utlän ningen riskerar att avvisas eller utvisas på grund av avvisnings- eller utvis ningsbeslut från en annan medlemsstat (12 kap. 6 § och 8 kap. 17 § andra stycket UtlL) .

Propositionen

E tt beslut om avvisning får fattas b l.a. för en utlänning som saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige . En bestämmelse med sådant innehåll fanns redan i 1989 års utlänningslag och fördes sedan över till den nu gällande utlänningslagen (8 kap. 2 § 2). I förarbetena till 1989 års lag (prop. 1988/89:86 s. 160) sägs att avvisning ska kunna ske bl.a.

– av den som under en från början legal vistelse här söker asyl eller vidtar andra åtgärder av vilka det framgår att han har för avsikt att stanna kvar i Sverige sedan den legala vistelsetiden har gått ut

– av den som inte har tillstånd eller har tillstånd enbart för en kortare vistelse, om det av omständigheterna klart framgår att han under den avsedda vistelsen kommer att behöva någon form av tillstånd

– när behov av tillstånd inte uppkommer förrän efter inresan.

I propositionen konstateras att Migrationsöverdomstolen har funnit att en person som inte behöver visering inte kan avvisas med stöd av 8 kap. 2 § 2 under den viseringsfria perioden (MIG 2014:28 resp. UM 2024-15 m.fl.). Målen hand lade om personer som under den viseringsfri a tid en hade fått avslag på an sö kan om uppe hållstillstånd och som också fått avvisnings beslut. Migra tions över dom stolen uttalade att ett beslut om avvisning inte var förenligt med lag textens orda lydelse eftersom personerna inte behövde visering, uppe hålls tillstånd eller något annat tillstånd för sin vistelse här – de saknade därför inte något tillstånd att vistas i landet och kunde där med inte avvisas enligt 8 kap. 2 § 2 UtlL.

I p ropositionen anges att det av de tidigare förarbetena framgår att lag stif tarens avsikt varit att en utlänning som under en viseringsfri vistelse ansöker om uppehållstillstånd ska kunna avvisas om tillståndet inte beviljas och att avvisning ska kunna ske även om det återstår viseringsfri tid . Det anges vidare att b estämmelsen tidigare har tillämpats på det viset och att r ättsläget har ändrats genom Migrationsöverdomstolens domar.

E n tredjelandsmedborgare som är undantagen från kra vet på visering får resa in i och röra sig fritt inom Schengenområdet under högst 90 dagar om han eller hon kan styrka syftet med den tidsbegränsade vistelsen. Någon rätt till inresa och vistelse finns alltså inte enligt propositionen om syftet med vistelsen är något annat än en til lfällig vistelse under 90 dagar . Kravet på vistelse ns tillfälliga karaktär gäller under hela vistelsen. Det innebär enligt propositionen att rätten att vistas här kan upphöra om utlänningen ansöker om uppe hållstillstånd och därmed visar att syftet inte längre är en vistelse som är enbart tillfällig. P ersoner som vistas i landet med visering och ansöker om uppe hållstillstånd under viseringens giltighetstid förlorar på samma sätt rätten att vistas här .

F öljden av att en utlänning inte längre upp fyller villkoren för vistelse enligt EU-rätten är att ett beslut om återvändande ska fattas. För att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten måste det således vara möjligt att avvisa personer i dessa situationer. Rege ringen anser att 8 kap. 2 § UtlL bör förtydligas för att det ska stå klart att en utlänning kan avvisas när han eller hon i strid med villkoren för vistelse saknar avsikt att lämna landet .

Frågan om huruvida en avvisning i det enskilda fallet bör ske ska göras efter en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter som har samband med utlänningens avsikt att lämna Sverige.

Av propositionen framgår att Migrations verket under 2015 meddelade ca 4 200 av vis nings beslut med omedelbar verkställighet. D en genomsnittliga handlägg nings tiden för ett sådant ärende var c irka en månad. A ntalet avgjorda ärenden med omedelbar verkställighet för viseringsfria medborgare från västra Balkan uppgick till ca 3 600 och antalet ansökningar från regionen till ca 6 600. I propositionen anges att d en föreslagna bestämmelsen är tillämplig bl.a. på just sådana fall av uppenbart ogrundade asylansökningar från viseringsfria med borgare. Med hänsyn till antalet beslut med omedelbar verkställighet som avser viseringsfria medborgare kommer enligt pro po si tionen den föreslagna bestämmelsen att kunna tillämpas i ett stort antal fall. Även i andra ärenden om uppehållstillstånd än asylärenden kan ett beslut om avvisning verkställas utan att beslutet har fått laga kraft. Handläggningen kan genomföras skyndsamt även i dessa fall och beslut meddelas innan viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut.

Utskottets ställningstagande

Enligt EU-rätten är en viseringsfri vistelse förenad med villkor. Ett av vill koren som uppställs för en tredjelandsmedborgares inresa och vistelse inom Schengen området under 90 dagar är att han eller hon kan styrka syftet med den tidsbegränsade vistelsen. Om syftet med vistelsen är något annat än en tillfällig vistelse i högst 90 dagar saknas rätt till viseringsfri inresa och vistelse. Kravet på att syftet är en tidsbegränsad vistelse gäller under hela vis tel se tide n. Motsvarande gäller även för tredjelandsmedborgare som är vise rings plik tiga och som beviljats visering. Enligt EU-rätten är följden av att en tredjelandsmedborgare inte uppfyller villkoren för vistelse normalt sett att ett beslut om återvändande ska fattas. Sådana beslut fattades också tidigare av svens ka myndigheter , men efter vägledande avgöranden från Migrations över domstolen är detta inte längre möjligt . Regeringens förslag syftar till att återställa rättsläget till vad som gällde för e domstolens avgöranden och därmed till att Sverige ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten.

Utskottet anser i likhet med regeringen att det nuvarande rätts läge t hindr a r Sverige från att uppfylla sina åtaganden enligt EU-rätten och att utlän nings lagens bestämmelse om formella avvisningsgrunder behöver förtydligas. U tskottet tillstyrker förslaget.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2015/16:147 Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag