Bet. 2017/18:FiU48

Finansutskottet s betänkande

2017/18 : FiU48

En ny ordning för redovisningstillsyn

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regering en s förslag till lagändringar för en ny ordning för redovisningstillsyn. Av lagtekniska skäl föreslår dessutom utskottet en mindre lagändring.

I regeringens proposition föreslås en ny ordning för tillsyn över den regelbundna finansiella rapportering som ska lämnas av emittenter av över låtbara värde papper som är upptagna till handel på en reglerad marknad. Det ska inte längre finnas något lagstadgat krav på att en börs ska övervaka regel bunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars värde papper är upptagna till handel på en reglerad marknad som börsen driver. I stället föreslås att det ska införas en möjlighet till uppdelat ansvar för redo visningstillsyn, på så sätt att uppgiften att övervaka emittenters regel bundna finansiella information får överlämnas till ett organ med representativa före trädare på redovisnings området. Finansinspektionen, som behörig myndighet, ska ha kvar det yttersta ansvaret genom sin befogenhet att besluta om ingripanden vid eventuella överträdelser.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2019.

Behandla de förslag

P roposition 2017/18:242 En ny ordning för redovisningstillsyn .

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Utskottets överväganden

En ny ordning för redovisningstillsyn

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

En ny ordning för redovisningstillsyn

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden med den ändringen att 23 kap. 15 § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3,

2. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2017/18:242 punkterna 1 och 2.

Stockholm den 7 juni 2018

På finansutskottets vägnar

Fredrik Olovsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Fredrik Olovsson (S), Elisabeth Svantesson (M), Monica Green (S), Maria Plass (M), Ingela Nylund Watz (S), Oscar Sjöstedt (SD), Jörgen Andersson (M), Ingemar Nilsson (S), Janine Alm Ericson (MP), Niklas Wykman (M), Dennis Dioukarev (SD), Mats Persson (L), Ulla Andersson (V), Jakob Forssmed (KD), Niklas Karlsson (S), Björn Wiechel (S) och Per Åsling (C).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I proposition 2017/18:242 En ny ordning för redovisningstillsyn för e slår regeringen ändringar i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Regeringens förslag till riks dags beslut återges i bilaga 1. Regeringen s lag förslag finns i bilaga 2.

Regeringens förslag har sin grund i förslag som Finansinspektionen lämnat till regeringen i juni 201 7 i promemorian En ny ordning för redovisningstill syn.

Lagförslagen har granskats av Lagrådet , och regeringen har följt Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Av lagtekniska skäl har utskottet gjort en mindre ändring av regeringens lagförslag i 23 kap. 15 § lagen om värdepappersmarknaden. Utskottets lag förslag redovisas i bilaga 3.

Bakgrund

Redovisningstillsyn

Varför behövs redovisningstillsynen?

Redovisningstillsyn innebär att granska att regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad uppfyller de krav som ställs i redovisnings regler och att vidta lämpliga åtgärder när en regelöverträdelse upptäcks. Syftet med redovisningstillsynen är att bidra till en konsekvent tillämpning av de redovisningsregler som gäller för respektive emittent och att motverka att emittenterna offentliggör felaktig eller missvisande finansiell information. Till synen ska även säkerställa en harmoniserad tillämpning av redovisnings reglerna på alla reglerade marknader inom EES. Tillsynen ska bidra till investerarskydd och förtroende för kapitalmarknaden.

Regleringen av tillsynen

Regleringen av redovisningstillsynen har sin grund i öppenhetsdirektivet [1] som reglerar bl.a. vilken information som ska offentliggöras av de företag vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Öppenhetsdirektivets regler om offentliggörande och tillsyn över regel bunden finansiell information har genomförts i svensk rätt genom bestäm melser i lagen om värdepappersmarknaden. De emittenter som omfattas av bestämmelserna i lagen om offentliggörande av regelbunden finansiell infor mation är de emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat och vars över låtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad . Dessa emittenter är skyldiga att offentliggöra en årsredovisning och, i förekommande fall, en koncernredovisning. De ska även offentliggöra en halvårsrapport.

Ansvaret för tillsynen

Enligt öppenhetsdirektivet ska varje medlemsstat utse en central behörig myndighet med uppgift att övervaka att direktivets bestämmelser efterlevs (artikel 24.1). Tillsynen är organiserad enligt principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att det för varje emittent ska finnas en central behörig myndighet i ett land inom EES som har huvudansvaret för tillsynen.

I Sverige är det Finansinspektionen som är central behörig myndighet. Enligt nuvarande ordning för redovisningstillsyn ansvarar emellertid börserna för den löpande övervakningen av regelbunden finansiell information som offentliggörs av emittenter vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på den reglerade marknad som respektive börs driver. För närvarande finns det två börser : Nasdaq Stockholm AB och Nordic Growth Market NGM AB. Eftersom börserna endast övervakar den finansiella informationen som offentliggörs av emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på respektive börs, är det Finansinspektionen som sköter den löpande över vakningen av emittenter som har Sverige som hemmedlemsstat och vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES men utanför Sverige. För närvarande innebär detta att Finansinspektionen sköter den löpande övervakningen avseende sex emittenter.

Finansinspektionen utövar också tillsyn över den övervakning av finansiell information som börserna utför. För att underlätta inspektionens arbete i detta avseende ska börsen regelbundet rapportera om sin övervakning till inspektionen.

Tillsynsverksamheten finansieras genom avgifter som den börs som ansvarar för redovisningstillsynen tar ut enligt det noteringsavtal som börsen ingår med respektive emittent. Finansinspektionens verksamhet med löpande redovis nings tillsyn över de sex svenska emittenter vars överlåtbara värde papper inte är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige finansieras genom årliga avgifter med stöd av lagen om värdepappersmarknaden .

Tillsynen s innebörd

E n emittent ska vid offentliggörandet av den regelbundn a finansiell a informa tion en samtidigt lämna informationen till börsen. Om börsen finner att de bestäm melser som gäller för upprättandet av regelbunden finansiell informa tion har överträtts, ska börsen anmäla detta till Finansinspektionen. En anmälan behöver dock inte göras om emittenten på börsens uppmaning offent liggjort rättad eller kompletterad information.

Även om en överträdelse anmäls till Finansinspektionen kan börsen gå vidare och bedöm a om överträdelsen ska föranleda disciplinåtgärder. Möjlig heten till disciplinåtgärder regleras i det noteringsavtal som en emittent ingår med börsen när emittentens värdepapper upptas till handel på den reglerade mark nad som drivs av börsen. Vissa överträdelser prövas av börsens disciplin nämnd, som vid allvarligare överträdelser t.ex. kan besluta om vite.

Även om det är börserna som ansvarar för den löpande övervakningen av den regelbundna finansiella informationen, är det Finansinspektionen som är central behörig myndighet enligt öppenhetsdirektivet och som därmed har det yttersta ansvaret för redovisningstillsynen. Om den regelbundna finansiella informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten, får Finansinspektionen t.ex. förelägga en emittent att göra en rättelse. Finansinspektionen får också meddela emittenten en erinran. En erinran kan förenas med en sanktionsavgift . En erinran ska inte beslutas om en överträdelse är ringa eller ursäktlig eller om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten.

Utskottets överväganden

En ny ordning för redovisningstillsyn

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lag förslag om en ny ordning för redo visningstillsyn samt utskottets lagförslag i bilaga 3.

Propositionen

Nytt ansvar för tillsynen

Den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, där ansvaret för tillsynen delas mellan Finansinspektionen och börserna , har föranlett kritik från Inter nationella valut afonden som ansett att tillsynsorganen inte är tillräckligt oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas. Det har även ifrågasatts om Sverige lever upp till Europeiska värdepappers- och marknads myndighetens riktlinjer om tillsyn över finansiell information. Vidare har över vakningen ansetts brista i enhetlighet. De börser som ansvarar för den löpan de redovis ningstillsynen har hemställt om en lagändring så att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av noterade bolags finan siella rappor tering. Regering en föreslår därför att en ny ordning för redo vis nings tillsyn ska införas och att börserna inte längre ska ansvara för övervakningen av regelbunden finansiell information.

I propositionen föreslå s att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta att överlämna uppgifte n att övervaka emittenternas information till ett organ med representativa företrädare på redovisnings området . Ett överlämnande omfattar övervakning av den regelbundna finan siella information som emittenter med Sverige som hemmedlems stat offentlig gör i enlighet med reglering en i lagen om värdepappersmarknaden. Finans inspektionen föreslås dock även i fortsättningen bära det yttersta ansvaret för tillsynen i egenskap av central behörig myndighet.

Övervakningsorganet

Av propositionen framgår att Finansinspektionen , om förslaget genomförs, avser att uppdra åt en ny nämnd – Nämnden för svensk redovisningstillsyn – att utföra övervakningen. Nämnden ska vara ett organ inom Föreningen för god sed på värdepappers marknaden.

Riksgäldskontoret och Stockholms tings rätt har pekat på att det är oklart om den föreslagna ordningen innebär en till räckligt oberoende och fri stående granskning av dem som står under nämndens tillsyn. Andra remiss instanser har anfört att en myndighet bör bär a hela ansvaret för tillsynen eller att Finansinspektionen bör utse ledamöterna i över vaknings organet. Rege ringens bedömning är dock att den ordning som före slås är transparent och ger goda förutsätt ningar för organet att rekrytera och upprätthålla nödvändig kom petens, sam tidigt som nämndens oberoende i förhållande till de emittenter som övervakas säkerställs. Den föreslagna ord ningen har stora likheter med den som gäller i Tyskland och som anses upp fylla kravet på oberoende. Vidare kommer Finansinspek tionen i rekrytering en av ledamöter till nämn den att ges möjlighet att framföra invänd ningar mot kandidater.

Övervakningsorganets ärendehandläggning

Regeringen för e slår att ett övervakningsorgan som fått i uppgift att utföra redo visningstillsyn i sin handläggning av tillsyns ärenden ska tillämpa bestäm melser i förvaltningslagen om

– jäv

– när man får lämna uppgifter muntligt

– kommunikation

– dokumentation av uppgifter

– dokumentation av beslut

– motivering av beslut

– underrättelse om innehållet i beslut

– rä ttelse av skrivfel och liknande

– när en myn dighet får ändra ett beslut

– när en myndighet ska ändra ett beslut.

Övervakningsorganets beslut ska dock enligt regeringens förslag inte kunna överklagas.

Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att övervakningsorganets ställnings taganden i ärenden, även om de inte är bindande, kan få faktiska verkningar för emittenterna. Lagrådet anser därför att det inte är givet att besluten inte ska kunna överklagas och att frågan bör övervägas ytterligare. Regeringen be dömer dock att de ställningstaganden som kan bli aktuella för över vak nings organet, antingen ett överlämnande av ärendet till Finansinspektionen eller en uppmaning att publicera en särskild rättelse, inte är av sådant slag att de bör kunna överklagas. Det är enligt regeringen tillräckligt att Finans inspektionen, efter att ett ärende överlämnats dit, kan göra en egen bedömning och att inspektionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Insyn i övervakningsorganets verksamhet

Regeringen föreslår att övervakningsorganet regelbundet ska rapportera till Finansinspektionen om sin övervakning av regelbunden finansiell informa tion. Regeringen föreslår vidare att regeringen eller den myndighet som reger ingen bestämmer ska få meddela föreskrifter om innehållet, omfattningen och fullgörandet av rapporteringen. Däremot bör organet inte omfattas av regler om handlingsoffentlighet.

Sekretess

Regeringen föreslår att den som är eller har varit knuten till ett över vaknings organ för regelbunden finansiell information som anställd e ller uppdragstagare inte obehörigen ska få röja eller utnyttja vad han eller hon i anställningen eller under uppdraget har fått veta om någon annans affärsförhållanden eller per sonliga förhållanden.

Regeringen för e slår att det ska införas en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ger Finansinspektionen möjlighet att förse organet med uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för affärs- eller drifts för hållanden hos den som inspektionens verksamhet avser , om upp gifte r n a behövs för att övervaknings organet ska kunna fullgöra sina uppgifter. Mot svarande sekretessbrytande bestämmelse finns i dag till förmån för en börs som ska fullgöra uppgifter enligt lagen om värdepappers marknaden eller annan författning.

Bemyndigande att meddela föreskrifter

I propositionen föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hur övervakningen av emittenters regelbundna finansiella information ska bedrivas.

Skyldighet att lämna information till övervakningsorganet

Regeringen föreslår att en emittent som offentliggör års- och koncern redo visningar samt halvårsrapporter samtidigt ska lämna informationen till ett övervakningsorgan , om övervakningen överlämnats till ett sådant organ .

Ingripande n mot emittenter

Den nuvarande lagstiftningen innehåller en bestämmelse om att Finansinspek tionen får besluta om en sanktionsavgift , men innan dess måste den som man avser att ta ut a vgift en av ha delgetts en upplysning om att frågan om sanktions avgift har tagits upp av Finans inspektionen , och detta ska ha gjorts inom sex månader från det att överträdelsen ägde rum . I regeringens nuvarande förslag ska denna bestämmelse inte gälla för s anktionsavgift er som beslutas med anledning av att den regelbundna finansiella informationen inte har upprättats i enlighet med de bestämmelser som gäller för emittenten. Förslaget medför en återgång till den ordning som gällde före den 1 januari 2016.

Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget och anser att det inte bör göras någon skillnad på bristande offentliggörande och avvikelse från regelverket vad gäller kravet på delgivning inom sex månader. Regeringen anser dock att det finns skäl att göra skillnad på de två typerna av överträdelser, eftersom ett offentliggörande ska ske inom vissa tidsfrister och det då är enkl are att upp täcka en överträdelse än vid en granskning av det materiella innehållet som kan ta längre tid.

F lera remiss instanser har anfört att erinran enbart ska meddelas för allvarliga över trädelser. Regeringen gör dock bedömningen att det skulle innebära en för hög tröskel om erinran enbart skulle ges vid allvarliga över trädelser och att möjlighet en att meddela erinran därför inte bör ändras.

Regeringen bedömer att Finansinspektionen även i fortsättningen ska avstå från att ingripa mot en emittent om en börs eller en reglerad marknad i ett annat land inom EES vidtar tillräckliga åtgärder mot emittenten.

Finansiering av tillsyn sverksamheten

Regeringen föreslår att emittenter som omfattas av regleringen ska bekosta Finansinspektionens verksamhet som avser redovisnings till syn och att detta ska ske genom årliga avgifter . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få med dela föreskrifter om avgifterna.

Regeringen föreslår vidare att ett övervakningsorgan ska få ta ut skäliga avgifter av emittenterna för att bekosta övervakningen , om denna överlämnats till ett sådant organ. Regeringen bedömer att organet bör fortsätta över vakningen även om en emittent inte betalar avgiften till organet. Om emittenten inte betalar avgiften kan organet i stället vidta rättsliga åtgärder för att få betalt.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringar na föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. N uvarande bestäm melser s k a dock fortfarande gälla för övervakning av sådan finansiell infor mation som har offentliggjorts före ikraftträdandet.

Konsekvenser

Regeringen menar att ett bevarande av dagens ordning inte är ett alternativ till den ordning som nu föreslås, detta m ot bakgrund av de brister som konstaterats i den nuvarande ordningen för redovisningstillsyn, och då de börser som ansvarar för tillsynen har hemställt om att fråntas ansvaret för denna. Ett annat alternativ hade varit att Finansinspektionen ensam skulle ansvara för den svenska tillsynen, vilket skulle ge effektivitetsvinster. Regeringen bedömer dock att det förslag som lämnas är det mest ändamålsenliga alternativet, bl.a. då inkluderandet av ett övervakningsorgan kan skapa delaktighet, regelefter levnad och ge verk sam heten god förankring i näringslivet. Regeringen anser även att ordningen upp fyller kravet på oberoende.

Konsekvenser för emittenter

Regeringen bedömer att den föreslagna ordningen med ett uppdelat ansvar för redovisningstillsyn, där verksamheten finansieras genom avgifter från de emittenter som står under tillsyn, kan leda till ökade kostnader för emitten terna. Regeringen bedömer samtidigt att en enhetlig, harmoniserad och väl fungerande redovisningstillsyn bör gynna emittenterna genom att kostnaderna för finansiering på värdepappersmarknaden minskar.

Konsekvenser för börser

Regeringen bedömer att förslaget att ta bort kravet på att en börs ska övervaka finansiell information innebär en administrativ lättnad för de svenska börserna. Genom att kravet tas bort blir också kon kurrensförutsättningarna mer lika de förutsättningar som gäller för marknads operatörer utanför Sverige.

Konsekvenser för investerare

Regeringen bedömer att den föreslagna ordningen för redovisningstillsyn gynnar investerarskyddet, bl.a. genom förbättrade förutsättningar för en oberoende och enhetlig tillsyn.

Konsekvenser för staten

Den föreslagna ordningen möjliggör för Finansinspektionen att överlämna viss övervakning av emittenters finansiella information till ett särskilt organ. Samtidigt kan den nya ordningen komma att leda till att inspektionen får hand lägga fler disciplinärenden, eftersom det kan antas att börserna inte kommer att vidta disciplinära åtgärder på samma sätt som tidigare. Regeringen gör bedömningen att förslaget – när övervakningen överlämnats till ett över vak nings organ – kommer att ta i anspråk lika stora resurser ho s Finans inspek tionen som redovisningstillsynen kräver i dag.

Finansinspektionens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om antalet ingripanden mot emittenter ökar något, kan leda till över klaganden som medför en ökad belastning på rättsväsendet. Regeringen gör dock bedömningen att ökningen kan förväntas vara ytterst marginell och att det därför inte finns anledning att tillföra förvaltningsdomstolarna ytterligare resurser.

Utskottets ställningstagande

Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag med en mindre , lagteknisk ändring. Efter att regeringen beslutade propositionen har 23 kap. 15 § lagen om värdepappersmarknaden ändrats i ett annat hänseende genom SFS 2018:543 , som träder i kraft den 1 juli 2018 , vilket bör beaktas vid utformningen av paragrafen. Utskottets förslag framgår av bilaga 3.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2017/18:242 En ny ordning för redovisningstillsyn:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Ändring i regeringens fö rslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden

Lydelse enligt SFS 2018:543

Utskottets förslag

23 kap.

15 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1. vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finansinspektionen enligt 2 § första och andra styckena och när upplysningarna ska lämnas,

2. hur uppgiftsskyldigheten enligt 3 § och artikel 26.6 i den delegerade förordningen till MiFID II ska fullgöras,

3. vilka värdepappersbolag som ska upprätta register som avses i 3 d §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid värdepappersbolaget ska ge in registren för olika typer av avtal,

4. löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning hos börser, clearingorganisationer samt sådana utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad från filial i Sverige,

5. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och under rättelser som avses i 12 och 13 § § , och

5. sådana avgifter för tillsyn, ans ökningar, anmälningar och under rättelser som avses i 12 § och 13 § första stycket , och

6. att information och referensuppgifter för finansiella instru ment som ska lämnas till Finans inspektionen enligt artiklarna 22.1 och 27.1 i förordningen om marknader för finansiella instrument i stället ska lämnas till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten.

[1] Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/109/EG av den 15 december 2004 om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv 2001/34/EG .