Bet. 2017/18:KU10

Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning och sammanfattning

(För fulltexten, se pdf:en)

Konstitutionsutskottets granskning

Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska

statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det

finns skäl till det, dock minst en gång om året, ska utskottet enligt 13 kap. 2 §

meddela riksdagen vad det vid sin granskning har funnit värt att

uppmärksamma.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna,

administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund

för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits

fram av utskottets kansli och av Regeringskansliet. Delar av det skriftliga

utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1-9.3.

Vissa resultat av granskningen

Under rubriken Regeringens sammansättning och regeringsarbetets

organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet

tjänstgörande i Regeringskansliet.

Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll från 2016, bl.a.

underprotokollen från Socialdepartementet. Utskottet utgår från att regeringen

ser till att upprätthålla vad som sägs om tid från kungörande av en författning

till dess ikraftträdande.

Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden

har huvudsakligen omfattat ansökan om medgivande att överlämna

undervisning i skolväsendet på entreprenad. Utskottet uppmärksammar

handläggningstiden i ett av de granskade ärendena. Det är otillfredsställande

med långa handläggningstider. Samtidigt måste beslutsunderlaget vara

tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Utskottet

framhåller vikten av att de förvaltningsrättsliga principer, däribland kravet på

snabb och effektiv handläggning, som kommer till uttryck i förvaltningslagen

följs av regeringen. Vidare uppges att fokus ändrades under beredningen av

det aktuella ärendet, men någon dokumentation i akten om detta finns inte.

Utskottet påminner om behovet av dokumentation.

Utskottet har också granskat sekretessmarkeringar hos Utrikesdepartementet.

Iakttagelserna i granskningen ger inte underlag för

bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i de granskade

ärendekategorierna ökat över tid, och Utrikesdepartementets egna

sekretessmarkeringar var utformade i enlighet med offentlighets- och

sekretesslagen. När det gäller rutinerna för sekretessprövning framgår av svar

på utskottets frågor att sekretessprövningen omfattar samtliga handlingar,

oavsett om handlingarna har skickats på ett skyddat sätt eller inte och oavsett

om de har en sekretessmarkering. Utskottet utgår från att departementet

arbetar för att organisera hanteringen av sina handlingar så att det svarar mot

kraven på en god offentlighetsstruktur i syfte att fullt ut uppfylla sina

grundlagsreglerade skyldigheter, såsom skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen.

I granskningen har uppmärksammats att ett större antal handlingar

har förkommit hos Utrikesdepartementet. Det är enligt utskottet helt

oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning har kunnat förkomma. En

myndighet måste ha sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att

risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma minimeras.

Departementet har anfört att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna

för dokumenthanteringen. Vissa uppgifter som framkommit väcker enligt

utskottet ytterligare frågor om departementets dokument- och ärendehantering,

likaså om dess informations- och it-säkerhetsarbete. Särskilt

yttrande SD

I granskningen Beslut från JO har utskottet gjort en genomgång av de

åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar

och beslut. Hanteringen av beslut som överlämnats för kännedom

synes variera något mellan departementen. Utskottet understryker att det kan

förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, varför det

finns anledning att även de uppmärksammas inom departementen och

eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida.

Utskottet har under hösten genomfört ytterligare en granskning av

kommittéväsendet. De utredningar som regeringen genom kommittédirektiv

tillsatt under 1989, 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 har ingått i granskningen.

Bland annat har studerats valet av utredningsform (särskild utredare eller

kommitté), förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens

bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Vidare har

kommittédirektivens innehåll med avseende på bl.a. utredningsuppdragets

omfattning samt utredningstid gåtts igenom. Även om det är regeringens sak

att avgöra hur de utredningar som utgör underlag för dess beslut bör bedrivas,

ger granskningen anledning till vissa reflektioner och kommentarer enligt

utskottet. Andelen särskilda utredare har enligt utredningen varierat över tid,

och under 2000-talet har den ökat. Enligt utskottet kan en särskild utredare

vara att föredra om uppdraget är begränsat eller av mer teknisk karaktär. Om

syftet främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan också en särskild

utredare vara att föredra samt om syftet enbart är att utveckla eller genomföra

regeringens politik. Omständigheter som i stället talar för en kommitté kan

vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på

olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av vissa frågeställningar.

Vidare ger en kommitté olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium

komma in i reformarbetet och förutsättningar för ett fruktbart samarbete

mellan olika aktörer. Andelen utredningar med parlamentariska inslag har

totalt sett minskat sedan 1990-talet. Dessutom har under senare år kommittéer

med parlamentariskt inslag minskat medan andelen särskilda utredare i vars

utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag (t.ex.

parlamentarisk referensgrupp) ökat. Utskottet framhåller vad det anförde i

förra höstens granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet.

Om en bred politisk förankring är ett huvudsyfte kan en parlamentariskt

sammansatt kommitté vara att föredra. Även det parlamentariska läget i

riksdagen kan vara av betydelse eftersom sådana kommittéer ger en

minoritetsregering möjlighet att politiskt förankra förslag innan de överlämnas

till riksdagen. En särskild utredare med en parlamentarisk referensgrupp

knuten till sig kan vara att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter

en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av

politisk avstämning eller för att ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet.

För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller

sitt ändamål bör enligt utskottet syftet med det parlamentariska inslaget noga

övervägas innan regeringen tar ställning till utredningens form. Utskottet

understryker vidare att det lämpligen alltid bör komma till uttryck i

kommittédirektiven om regeringens uppfattning är att en utredning ska ha

någon form av parlamentariskt inslag. Vidare visar granskningen att

förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande

av EU:s rättsakter. En förklaring kan vara att utredningar som syftar

till att genomföra EU:s rättsakter ofta har hanterats inom Regeringskansliet

eller av en berörd myndighet. En annan iakttagelse är att få av utredningarna i

genomgången har haft i uppdrag att ta fram ny kunskap. Utskottet understryker

att det emellanåt och vid behov kan vara ändamålsenligt att ge utrymme för att

generera ny kunskap. Förhållandevis få utredningar har enligt genomgången

haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Kommittéer med

parlamentarisk sammansättning verkar dock ha haft det oftare än övriga. Om

en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett

forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det också

enligt utskottet skäl för att den ges ett större handlingsutrymme. När det gäller

utredningarnas sammansättning framgår att ca 10 respektive 25 procent av de

särskilda utredarna respektive kommittéordförandena haft politisk bakgrund

och att drygt 60 procent av kommittéerna har haft ledamöter med politisk

bakgrund. Flera av de särskilda utredarna och kommittéordförandena har varit

jurister eller generaldirektörer. Avgörande när det gäller bakgrund är enligt

utskottet att den som utses har en kompetens som är lämplig. Politisk

erfarenhet kan vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga

fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där

politiska värderingar spelar en viktig roll. Andelen utredningar som biträtts av

sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt under den studerade

perioden. Dessa gruppers bakgrund har dock varierat. Tjänstemän i Regeringskansliet

har ökat under 2000-talet. Utskottet understryker att det kan finnas ett

värde i att en utredning biträds av sakkunniga och experter med blandad

bakgrund, vilket är en av de grundläggande fördelarna med kommittéväsendet.

Själva utredningstiden har varierat något under den studerade perioden. Under

2015 har den ökat något. Bortsett från 1989 har förhållandevis få utredningar

haft en utredningstid som varit längre än två år. Hur lång tid en utredning får

på sig är enligt utskottet en central fråga som hänger nära samman med syftet

med ett utredningsuppdrag. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande

och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en

längre utredningstid. Detsamma gäller i regel för en parlamentarisk kommitté

med uppdrag att inom ett ämnesområde försöka nå en bred och långsiktig

politisk överenskommelse. Slutligen uppmärksammas i granskningen att

uppgifterna i kommittéberättelserna om utredningarnas sammansättning har

varierat. Tidigare angavs i regel de särskilda utredarnas, kommittéordförandenas,

kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar,

men sedan 2000-talet är så inte alltid fallet och redovisningen skiljer sig åt

mellan departementen. Enligt utskottet ligger det ett värde i att redovisningen

i kommittéberättelsen är enhetlig och transparent.

En annan granskning gäller regeringens hantering av myndighetsstyrelser

och insynsråd. Valet av ledningsform för myndigheter är enligt utskottet en

strategisk styrningsfråga varför det är av stor vikt att det finns ändamålsenliga

kriterier som kan ligga till grund för valet. Utskottet ser positivt på att man

inom Regeringskansliet har tagit fram en vägledning med kriterier, och dessa

är en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet

noterar också att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att

tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av

myndigheterna och att man i det arbetet överväger behovet av ytterligare

vägledning om säkerhetsprövning. Utskottet framhåller betydelsen av att

regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete. Det är lämpligt att

i den årliga analysen av myndigheternas verksamhet, resultat och styrning

uppmärksamma om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen, om

styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska

roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag.

Utskottet framhåller vidare vikten av att en myndighets styrelse ges goda

förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få

ta del av alla uppgifter hos myndigheten som är nödvändiga för uppdraget.

Regeringen bör således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag

som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass. När det gäller

insynsråden är det på samma sätt viktigt att ledamöterna kan ta del av alla

uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut, och

även i dessa fall bör frågan om behovet av placering i säkerhetsklass alltid

noga övervägas. Vid urvalet av kandidater till styrelser och insynsråd är det

viktigt att tillvarata kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos

personer med olika bakgrunder och erfarenheter, enligt utskottet. Beträffande

antalet ledamöter i en myndighets styrelse eller insynsråd har i granskningen

anförts att det avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och

regeringen har vid den aktuella tidpunkten. Utskottet vill i sammanhanget peka

på att om de skäl som en gång låg till grund för bedömningen av lämpligt antal

ledamöter ändras bör det också komma till uttryck i myndighetens instruktion.

Långvariga vakanser som innebär att erforderlig kompetens saknas i en

styrelse eller ett insynsråd bör undvikas. Särskilt yttrande SD

Utskottet har på nytt granskat utnämningsmakten. Granskningen är som

tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön. Även s.k. öppna

rekryteringsförfaranden, inklusive användningen av externt rekryteringsstöd,

uppmärksammas. Andelen utnämnda myndighetschefer i Sverige med politisk

bakgrund har legat mer eller mindre konstant sedan regeringsskiftet 2006.

Detsamma gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna. Utskottet

framhåller sin tidigare uppfattning, att politisk bakgrund inte ska vara

diskvalificerande vid tillsättningen så länge avseende endast fästs vid sakliga

grunder såsom förtjänst och skicklighet. Vad som i sådana fall är relevant är

inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det

faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö

och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska

tillsättas. Andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i Sverige

har ökat tydligt under åren och ligger sedan 2006 strax under 50 procent. Bland

utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen kvinnor ökat sedan

2014 och ligger nu på 49 procent. När det gäller öppna rekryteringsförfaranden

är andelen sådana fortsatt hög. Utskottet ser positivt på införandet av öppna

rekryteringsförfaranden och framhåller att det har inneburit viktiga

förändringar, exempelvis att fler och andra kandidater kan aktualiseras än vid

ett mer slutet förfarande. Särskilt yttrande SD

Slutligen har utskottet granskat regeringens hantering av trepartsmöten i

EU. Förhandlingarna i trepartsmöten har tillkommit för att effektivisera EU:s

lagstiftningsprocess, vilket enligt utskottet är nödvändigt. Samtidigt kan

medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av

hur förhandlingarna bedrivs. Antalet antagna EU-lagstiftningsakter som är

resultatet av informella trepartsförhandlingar är i dag mycket stort. Utskottet

delar den uppfattning som Europeiska ombudsmannen ger uttryck för om

behovet av ökad insyn och om att de nationella parlamenten måste ha reella

möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s

lagstiftningsprocess. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att finna en

ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och

intresset av insyn. Vidare kan det i praktiken vara svårt att göra ändringar i

förslagen efter det att trepartsförhandlingar har avslutats. Resultatet av

riksdagens EU-kommittés arbete som snart ska redovisas kan här komma att

bidra med värdefulla insikter. En förutsättning för att upprätthålla riksdagens

inflytande över Sveriges agerande i EU är att regeringen vid behov informerar

och samråder även under pågående trepartsförhandlingar, enligt utskottet.

Utskottet framhåller vikten av att rutiner inom Regeringskansliet för

information till och samråd med riksdagen är anpassade efter den faktiska

beslutsprocessen i EU, så att förutsättningarna för riksdagens inflytande kan

upprätthållas även i de fall ärenden är föremål för trepartsförhandlingar.