Bet. 2019/20:MJU3

Miljö- och jordbruksutskottet s betänkande

2019/20 : MJU3

Riksrevisionens rapport om statens vägledning av kommunal tillsyn

Sammanfattning

U tskottet föreslår att riksdagen dels lägger regeringens skrivelse till handlingarna , dels avslår en motion om lika och förutsägbar tillsynsprövning.

I betänkandet finns en reservation (M, SD, KD).

Behandlade förslag

Regeringens skrivelse 2018/19:87 Riksrevisionens rapport om statens vägledning av kommunal tillsyn. E tt yrkande i e n följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Statens vägledning av kommunal tillsyn

Reservation

Lika och förutsägbar tillsynsprövning, punkt 1 (M, SD, KD)

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionen

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Lika och förutsägbar tillsynsprövning

Riksdagen avslår motion

2018/19:3078 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M).

Reservation (M, SD, KD)

2.

Skrivelsen

Riksdagen lägger skrivelse 2018/19:87 till handlingarna.

Stockholm den 24 september 2019

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Kristina Yngwe

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kristina Yngwe (C), Maria Gardfjell (MP), Louise Meijer (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Malin Larsson (S), Marlene Burwick (S), Tina Acketoft (L), Mats Nordberg (SD), Ulrika Heie (C), Marléne Lund Kopparklint (M), Yasmine Eriksson (SD) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2018/19:87 Riksrevisionens rapport om statens vägledning av kommunal tillsyn . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som Riksrevisionen har gjort i sin rapport Bädda för bättre tillsyn – statens vägledning av kommunal tillsyn ( RiR 2018:31). En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen.

Vid utskottets sammanträde d en 11 juni 2019 presenterade revisions - direktör Leif Svensson med medarbetare från Riksrevisionen innehåll et och slutsatser na i rapporten.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen redovisar regeringen sin bed ö mning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation i rapporten B ä dda f ö r b ä ttre tillsyn – statens v ä gledning av kommunal tillsyn ( RiR 2018:31). Vidare redovisar regeringen vilka å tg ä rder som bed ö ms vara n ö dv ä ndiga med anledning av rapporten.

Utskottets överväganden

Statens vägledning av kommunal tillsyn

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna och avslår en motion om lika och förutsägbar tillsynsprövning .

Jämför reservationen (M, SD, KD).

Riksrevisionens granskning

Syftet med Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat tillsynsv ä gledningen inom fyra omr å den: alkoholtillsyn, kemikalietillsyn, livsmedelskontroll och milj ö tillsyn. Granskningen ha r omfattat fyra myndigheter : Folkhälsomyndigheten, Livsmedelsverket, Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket. Syftet med granskningen har varit att bed ö ma om statens tillsynsv ä gledning inom dessa utvalda omr å den ä r ä ndam å lsenlig. Med tillsynsv ä gledning avses r å d och st ö d, samordning samt uppf ö ljning och utv ä rdering av den kommunala tillsynen. I granskningen har det ing å tt att identifiera faktorer som generellt sett kan vara viktiga f ö r en v ä lfungerande tillsynsv ä gledning.

F ö ljande fr å gor har varit utg å ngspunkt f ö r Riksrevisionens granskning:

– Fungerar tillsynsv ä gledningen effektivt inom de valda omr å dena?

– Vad g ö rs f ö r att st ö dja och f ö rb ä ttra tillsynen , och hur v ä rderas dessa insatser av ber ö rda akt ö rer?

– Vad k ä nnetecknar en v ä lfungerande tillsynsv ä gledning , och vilka f ö rut - s ä ttningar gynnar eller f ö rsv å rar arbetet med tillsynsv ä gledning?

I granskningen har det ing å tt att analysera myndigheternas f ö ruts ä ttningar f ö r sin tillsynsv ä gledning. De f ö ruts ä ttningar som tas upp i granskningen ä r huvudsakligen s å dana som regeringen eller myndigheterna sj ä lva kan p å verka. Det har däremot inte ing å tt i granskningen att unders ö ka hur den kommunala tillsynen bedrivs eller vilka effekter tillsynen har p å verksamheterna.

Allmänt

Riksrevisionens ö vergripande slutsats ä r att tillsynsv ä gledningen huvud - sakligen fungerar tillfredsst ä ll ande f ö r kemikalietillsynen och livsmedels - kontrollen, medan det finns brister i tillsynsv ä gledningen till kommunerna n ä r det g ä ller alkoholtillsynen och milj ö tillsynen.

Vid sidan av en tydlig och effektiv organisering visar granskningen , enligt Riksrevisionen, att faktorer s å som h ö g serviceniv å , konkret tolkningshj ä lp och gemensamma tillsynsprojekt ä r viktiga f ö r att tillsynsv ä gledningen p å ett effektivt s ä tt ska kunna bidra till en likv ä rdig kommunal tillsyn. Riksrevisionen anser ä ven att det ä r v ä sentligt att f ö lja upp och utv ä rdera s å v ä l den kommunala tillsynen som de tillsynsv ä gledande insatserna f ö r att tillsynsv ä gledningen ska kunna utvecklas p å ett s ä tt som fr ä mjar en effektiv och likv ä rdig tillsyn.

Riksrevisionen konstaterar att det finns skillnader i hur mycket resurser som de aktuella myndigheterna avs ä tter f ö r tillsynsv ä gledning. En f ö rklaring till detta skulle kunna vara att uppdragen varierar i omfattning och komplexitet , men Riksrevisionen har inte identifierat något tydligt samband mellan myndigheternas uppdrag och avsatta resurser. Livsmedelsverket avsätter mest resurser för tillsynsvägledning, därefter kommer Naturvårds-verket. Minst resurser avsätter Folkhälsomyndigheten och Kemikalie-inspektionen.

Livsmedelsverket tillhandahåller ett omfattande vägledningsmaterial som svarar mot inspektörernas behov. Verket håller även hög kvalitet i frågesvar till de kommunala inspektörerna. Svaren levereras i regel snabbt och är utformade så att de kan utgöra stöd för frågeställarens bedömning. Frågor och svar görs tillgängliga på myndighetens webbplats. Livsmedelsverket anordnar även nationella kontrollprojekt som bedöms fylla en effektiv samordnande funktion . Projekten riktar kontrollen till prioriterade områden och bidra r till en kalibrering av kommunernas tillsynsbeslut.

Riksrevisionen anför att d e granskade myndigheternas uppf ö ljningsarbete ger en f ö rh å llandevis god l ä gesbild av kommunernas tillsyn inom respektive omr å de. Livsmedelsverket analyserar de bakomliggande orsakerna till brister som identifierats i uppf ö ljningar och hur dessa b ö r å tg ä rdas. Ä ven Kemikalieinspektionen har h ö g kvalitet i sina svar p å inspekt ö rernas fr å gor , och inspekt ö rerna ä r ä ven n ö jda med myndighetens v ä gledningsmaterial. Ett utm ä rkande drag f ö r Kemikalieinspektionens tillsynsv ä gledning ä r de nationella projekt med h ö gt deltagande som myndigheten tar initiativ till med 1,5 å rs mellanrum. Genom dessa kan den kommunala tillsynen koncentreras till prioriterade omr å den samtidigt som det successivt utvecklas praktiskt inriktat v ä gledningsmaterial f ö r allt fler fr å geomr å den.

Kommunala inspekt ö rer ska g ö ra sj ä lvst ä ndiga bed ö mningar i enskilda tillsyns ä renden. F ö r att dessa bed ö mningar ska kunna bli nationellt likv ä rdiga kr ä vs enligt Riksrevisionen n å gon form av tolkningshj ä lp d ä r principer och ramar f ö r inspekt ö rernas bed ö mning ar anges. Livsmedelsverket ä r den enda av de fyra myndigheterna i granskningen som tydligt lyfter fram att det ä r en viktig uppgift f ö r myndigheten att tolka lagstiftningen och ge tolkningshj ä lp eftersom det fr ä mjar en nationell likv ä rdighet.

Bristerna i tillsynsv ä gledningen p å alkohol - och milj ö omr å det avser huvudsakligen de centrala myndigheternas r å d- och st ö dverksamhet. Bland annat tar det l å ng tid f ö r Folk - h ä lsomyndigheten och Naturv å rdsverket att besvara fr å gor , och svaren ger ofta inte tillr ä cklig tolkningshj ä lp till inspekt ö rerna.

Det finns ä ven brister n ä r det g ä ller dessa myndigheters skriftliga v ä gledningar. I Folkh ä lsomyndigetens fall ä r de f ö r f å och t ä cker inte inspekt ö rernas behov. Naturv å rdsverket ger d ä remot ut ett stort antal v ä g - ledningar eftersom myndigheten har ett mycket omfattande regelverk att v ä g - leda kring. I m å nga fall uppfattas emellertid materialet som sv å r ö versk å dligt och inte s ä rskilt anv ä ndarv ä nligt.

En bidragande orsak till bristerna inom alkohol- och milj ö omr å dena ä r enligt Riksrevisionens mening att myndigheterna valt en ineffektiv arbets- och ansvarsf ö rdelning mellan central och regional niv å till f ö ljd av en otydlig organisationsstyrning fr å n regeringen.

Riksrevisionens rekommendationer

Mot bakgrund av de iakttagelser och övergripande slutsatser som presenteras i rapporten rekommen derar Riksrevisionen att regeringen s ä kerst ä ller att de tillsynsv ä gledande myndigheterna har ett tydligt uppdrag samt att arbets- och ansvarsf ö rdelningen inom respektive omr å de ä r ä ndam å lsenlig. I normalfallet b ö r den centrala myndigheten ha ett ö vergripande nationellt ansvar f ö r tillsynsv ä gledning medan l ä nsstyrelsen har ansvar f ö r regional samordning och uppf ö ljning.

Riksrevisionen lämnar även ett antal rekommendationer till de centrala tillsynsvägledande myndigheterna. Enligt Riksrevisionen bör de centrala tillsynsvägledande myndigheterna säkerställa att det finns klargörande och användbara vägledningar i tillräcklig omfattning för den kommunala tillsynen . De bör dessutom etablera en effektiv ordning för att besvara tillsynsrelaterade frågor på ett klargörande sätt inom rimlig tid och se till att svaren görs tillgängliga för alla inspektörer. Vidare bör myndigheterna överväga att bedriva nationella tillsynsprojekt eller att kvalitetssäkra och sprida relevant material från regionala tillsynsprojekt till alla kommuner. Myndigheterna rekommenderas även att utvärdera kommunernas tillsyn och den egna tillsynsvägledningen i syfte att kontinuerligt utveckla tillsynsvägledningens effektivitet.

Regeringens skrivelse

Inledande bedömning

R egeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och delar Riksrevisionens bedömning att tillsynsvägledning är ett viktigt instrument för att säkerställa en enhetlig och effektiv tillsyn och för att komma till r ätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen.

Enligt regeringen bidrar R iksrevisionens iakttagelser till att identifiera möjliga förbättringar när det gäller arbets- och ansvarsfördelning en inom respektive område och till att identifiera faktorer som är viktiga för att myndigheternas tillsynsvägledning ska fungera väl . Regeringen konstaterar att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer är ett viktigt bidrag i det kontinuerliga förbättringsarbetet när det gäller tillsynsvägledning. I skrivelsen anförs att regeringen delvis instämmer i den sammanfattande bedömningen att en otydlig organisationsstyrning från regeringen kan ha bidragit till att statens vägledning av den kommunala tillsynen brister inom alkohol- och miljöområdet.

Tillsynsvägledning i fråga om alkoholtills y n

Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det finns förbättrings - potential i såväl Folkhälsomyndighetens som länsstyrelsernas roller för att stödja den kommunala nivån genom adekvat och ändamålsenlig tillsyns - vägledning inom alkoholområdet. En fortsatt utveckling av tillsyns - vägledningen är viktig och nödvändig.

Enligt skrivelsen har r egeringen börjat och avser att fortsätta att analysera förslagen till åtgärder tillsammans med berörda aktörer för att ta ställning till vilka eventuella åtgärder som behöver vidtas för att på bästa sätt uppnå en nationell tillsynsvägledning som är ändamålsenlig, håller god kvalitet och stimulerar jämlik tillämpning över hela landet.

Regeringens bedömning är att uppdraget för nationell tillsynsvägledning redan i dag finns hos Folkhälsomyndigheten. Regeringen framhåller i skrivelsen att Folkhälsomyndighetens uppgift för att bidra till en effektiv tillsyn och tillsynsvägledning inom alkoholområdet framgår, som Riksrevisionen anfört, av alkohollagen (2010:1622) och anslutande föreskrifter, samt att det i författningskommentaren till alkohollagen påpekas att det av tillsynsansvaret följer en rätt att ge vägledning för tillämpningen av lagen och att detta inte behöver föreskrivas i lag (prop. 2009/10:125 s. 171). Av Folkhälsomyndighetens instruktion (6 §) framgår också att myndigheten ansvarar för tillståndsgivning, tillsyn, tillsynsvägledning och marknads - kontroll i enlighet med vad som anges i lag och förordning. Även i den samlade strategin för alkohol, narkotika, dop n ing och tobak (ANDT-strategin) beskrivs detta ansvar.

I propositionen God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik (prop. 2017/18:249) aviserades att regeringen avser att genomföra en samlad översyn och vid behov göra förändringar i Folkhälsomyndighetens instruktion. Regeringen uppger i skrivelsen att frågan om tillsynsvägledning vid behov kommer att hanteras inom ramen för detta arbete.

Inom ANDT-området har länsstyrelserna givits en central roll, vilket också inkluderat tillsynsvägledning. Som ett led i att genomföra ANDT-strategin 2016–2020 har länsstyrelserna fått extra medel för förstärkt alkohol- och tobakstillsyn från regeringen. I arbetet ingår att utveckla former för samverkan med relevanta aktörer på den regionala nivån, medverka till den nationella samordning som Folkhälsomyndigheten har i uppdrag att verka för samt underlätta och stödja kommunernas arbete med tillsyn och tillståndsgivning inom området. I samband med redovisningen av detta pågående uppdrag kommer det att finnas ytterligare underlag för att utvärdera tillvägagångssättet och effekten av den statliga styrningen inom området. Uppdraget ska slutrapporteras i maj 2020.

Regeringen anför i skrivelsen att Riksrevisionens iakttagelser kommer att beaktas i det fortsatta strategiska arbetet i samband med att ANDT-strategin löper ut 2020. Regeringen ser också att de iakttagelser och rekommen dationer som riktats till Folkhälsomyndigheten behöver diskuteras och följas upp inom ramen för dialog med myndigheten.

Tillsynsvägledning i fråga om livsmedelskontroll

Regeringen konstaterar i skrivelsen att Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet är ändamåls - enlig och att den fungerar i huvudsak tillfredsställande. Riksrevisionen drar slutsatsen att i fråga om livsmedelskontrollen har myndigheternas egna fördelning av uppgifter lett till en effektiv tillsynsvägledning.

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning av myndigheternas arbete och avser för närvarande inte att vidta någon åtgärd för att ytterligare förtydliga den rådande arbets- och ansvarsfördelningen i fråga om tillsynsvägledningen inom livsmedelsområdet. Den arbetsfördelning som myndigheterna själva har etablerat fungerar enligt regeringens bedömning väl i praktiken och är känd och accepterad av de aktörer som berörs.

Tillsynsvägledning i fråga om miljö- och kemikalietillsyn

Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser när det gäller tillsynsvägledning enligt miljöbalken , vilket bl.a. omfattar kemikalier och miljö, och enligt skrivelsen avser r egeringen att vidta åtgärder för att statens vägledning av den kommunala tillsynen enligt miljöbalken ska förbättras bl.a. genom att ansvars fördelningen för tillsyns vägledning mellan centrala myndig heter och länsstyrelser tydliggör s. Regeringen framhåller samtidigt att granskningen endast har belyst delar av den tillsynsvägl edning och tillsyn som omfattas av miljöbalken.

Regeringen delar inte fullt ut Riksrevisionens bedömning av Kemi kalieinspektionens och Naturvårdsverkets tillsynsvägledning utan anser att båda myndigheterna sköter och prioriterar tillsynsvägledningen på ett tillfreds s tällande sätt utifrån sina skilda förutsättningar. Vidare menar regeringen att många av de faktorer som ofta förs fram som orsaker till brister i den operativa tillsynen kan inte tillsynsvägledningen lösa , t.ex. organisations problem, otydliga prioriteringar samt såväl bristande tillsyns- och sak - kompetens som bristande resurser.

Regeringen anför i skrivelsen att Miljötillsynsutredningen i sitt betänkande har gjort bedömningen att samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna , där myndigheterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Betänkandet har remitterats , och e n majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter instämmer i att det behövs ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Enligt skrivelsen kommer regeringen att ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpunkter som Riksrevisionens rekommendation i den fortsatta beredningen av Miljötill synsutredningens förslag.

Regeringen ser också att Riksrevisionens iakttagelser och de rekom m endationer som riktats till myndigheterna kan behöva diskuteras och följas upp inom ramen för dialogen med Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket.

M otionen

Jessica Rosen c rantz m.fl. (M) anför i motion 2018/19:3078 att det är viktigt att staten tar sitt ansvar för att försäkra sig om att tillsynsvägledningen sker på ett korrekt sätt. Motionärerna delar den bild som ges i Riksrevisionens rapport och understryker vikten av en lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet för att alla kommuner ska få en lika tillämpning . Motionärerna a nser därför att regeringen bör vidta åtgärder i syfte att förbättra likvärdigheten.

Kompletterande uppgifter

Regeringen beslutade den 14 april 2016 att till kalla en särskild utredare med uppgift att se över ti llsynen enligt miljöbalken samt s anktionssystemet (Miljötillsynsutredningen). I uppdraget ingick bl .a. att utreda om organisa tion en och fördelning en av ansvaret för tillsynsvägledning och operativ tillsyn behöver ändras.

I Miljötillsynsutredningens betänkande Miljötillsyn och sanktioner – en tillsyn präglad av ansvar, respekt och enkelhet (SOU 2017:63) som presenterades i juni 2017 konstaterades bl .a. att regeringens styrning och uppföljning av de centrala myndigheterna och länsstyrelserna är avgörande för att dessa i sin tur ska kunna stödja tillsynsmyndigheterna i deras tillsynsuppdrag på ett effektivt och enhetligt sätt. Utredningen föreslog bl.a. att Naturvårdsverkets roll som samlande miljömyndighet och övriga tillsynsvägled ande myndigheters ansvar att delta i samordningen av miljötillsynen tydliggörs. Samtliga centrala myndigheter med ansvar för tillsynsvägledning bör dessutom ta initiativ till en överenskommelse mellan den centrala myndigheten och länsstyrelserna där myndigheterna tydligt reglerar hur de tillsynsvägledande uppgifterna ska fördelas. Vidare pekade utredningen på att kommunernas samverkan med varandra behöver öka, samt på att regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att förhandla fram en organiserad samverkan mellan de kommuner som länsstyrelsen funnit vara i behov av samverkan. Betänkandet har varit på remiss och b ered s för närvarande i Regeringskansliet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser , i enlighet med såväl regeringen som Riksrevisionen , att en ändamålsenlig tillsynsvägledning är av stor betydelse för att säkerställa en enhetlig, likvärdig och effektiv tillsyn i hela landet. Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning och konstaterar att r egeringen i skrivelsen anför att de rekommendationer som Riksrevisionen lämnat kommer att analyseras och hanteras i d et löpande utvecklingsarbete som regeringen bedriver för att komma till r ätta med bristande likvärdighet i den kommunala tillsynen . Vidare noterar utskottet att frågan om organisation av och ansvar för tillsyns - vägledning ingår i M iljötillsynsutredningens förslag . En majoritet av de remissinstanser som har lämnat synpunkter på utredningens betänkande instämmer i att det behövs ett förtydligande av ansvarsfördelningen. Enligt skrivelsen kommer regeringen att ta hänsyn till såväl remissinstansernas synpunkter som Riksrevisionens rekommendation om ansvarsfördelnin g i den fortsatta beredningen av Miljötillsynsutredningens förslag. Mot denna bakgrund saknas det enligt utskottet anledning för riksdagen att genom ett tillkännagivande till regeringen kräva ytterligare åtgärder avseende tillsynsprövningen. Motionen avstyrks därför. Avslutningsvis föreslår utskottet att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.

Reservation

Lika och förutsägbar tillsynsprövning, punkt 1 (M, SD, KD)

av Louise Meijer (M), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Mats Nordberg (SD), Marléne Lund Kopparklint (M), Yasmine Eriksson (SD) och Kjell-Arne Ottosson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2018/19:3078 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M).

Ställningstagande

Staten har det övergripande ansvaret vad gäller tillsyn för att kontrollera om de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter efterlevs. Det operativa ansvaret har däremot i flera fall delegerats till landets kommuner. D et har framkommit kritik mot vissa delar av den kommunala tillsynen och det är därför viktigt att staten tar sitt ansvar för att försäkra sig om att tillsynsvägledningen sker på ett korrekt sätt. Riksrevisionen påtalar i sin granskning att det krävs en tydligare organisationsstyrning som ger en mer ändamålsenlig och rättssäker tillsyn på flera områden. Enligt Riksrevisionen har myndigheterna inom vissa områden valt en ineffektiv arbets- och ansvarsfördelning mellan central och regional nivå, till följd av en otydlig organisationsstyrning från regeringen. Därför måste regeringen tydliggöra ansvaret inom respektive område.

Vi delar den bild som ges i Riksrevisionens rapport och understryker vikten av en lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet. Regeringen bör vidta åtgärder i syfte att förbättra likvärdigheten. Det som anförts ovan bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage s för regeringen.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Regeringens skrivelse 2018/19:87 Riksrevisionens rapport om statens vägledning av kommunal tillsyn.

Följdmotionen

2018/19:3078 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om lika och förutsägbar tillsynsprövning i hela landet och tillkännager detta för regeringen.