Bet. 2022/23:SfU5

Socialförsäkringsutskottet s betänkande

2022/23 : SfU5

Förvalsalternativet inom premiepensionen

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i social försäkring s balken, lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och lagen om Sjätte AP-fonden .

Förslagen avser regleringen av Sjunde AP-fonden och förvalt ningen av premie pension en åt de individer som inte själva valt fonder för sin premi e pension (förvalsalternativet). Förslagen innebär att m ålet för Sjunde AP ‑ fondens förvaltning av fonder även i fortsättningen kommer att vara detsamma som målet för premie pensionssystemet i stort, dvs. att förvals alternativet inom premie pensionen ska vara ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Vidare införs e tt hållbarhetsmål för Sjunde AP ‑ fondens fond förvaltning som innebär att förvaltningen ska ske på ett före dömligt sätt . Även p laceringsreglerna för Sjunde AP-fondens fondförvaltning justeras , bl.a. på så sätt att möjligheterna att placera medel i illikvida tillgångar utökas.

I propositionen behandlas d essutom frågor om Finansinspektionens tillsyn över Sjunde AP-fonden och om meddelarfrihet för uppgifter inom AP ‑ fondernas investeringsverksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2023.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandet.

I betänkandet finns en reservation ( V, MP ) .

Behandlade förslag

Proposition 2021/22:280 Förvalsalternativet i nom premiepensionen.

Ett yrkande i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Förvalsalternativet inom premiepensionen

Reservation

Riktlinjer för Sjunde AP-fonden, punkt 2 (V, MP)

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Förvalsalternativet inom premiepensionen

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i socialförsäkringsbalken,

2. lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) med den ändringen att uttrycket ”4 kap. 15 § första stycket” i 5 kap. 7 § ska bytas ut mot ”4 kap. 15 § första och andra styckena”,

3. lag om ändring i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:280 punkterna 1–3.

2.

Riktlinjer för Sjunde AP-fonden

Riksdagen avslår motion

2022/23:22 av Ida Gabrielsson m.fl. (V).

Reservation (V, MP)

Stockholm den 17 november 2022

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Jessica Rosencrantz

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jessica Rosencrantz (M), Ida Gabrielsson (V), Ludvig Aspling (SD), Anders Ygeman (S), Sanne Lennström (S), Clara Aranda (SD), Kalle Olsson (S), Åsa Eriksson (S), Mona Olin (SD), Ola Möller (S), Magnus Resare (M), Ingemar Kihlström (KD), Nima Gholam Ali Pour (SD), Annika Hirvonen (MP), Mauricio Rojas (L), Caroline Högström (M) och Jonny Cato (C).

Redogörelse för ärendet

I detta betänkande behandlar utskottet proposition 2021/22:280 Förvals alternativet inom premiepensionen.

I december 2017 träffade Pensionsgruppen en överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner (S2017/07369). När det gäller förvalet inom premiepensionen – Sjunde AP-fonden – ange s det i överenskommelsen att riskprofilen bör ses över och att det inom ramen för förvalet bör finnas en möjlighet för spararna att justera risken uppåt eller nedåt.

I november 2018 fick en konsult i uppdrag att som sakkunnig biträda Finansdepartementet med att analysera och föreslå ett mål för förvals alternativet, en rimlig risknivå för detsamma samt hur pensions spararna ska kunna justera risken i förvalsalternativet uppåt eller nedåt. Uppdraget redovisades i juni 2019 (Fi2019/00913). Med utgångspunkt i redovisningen har promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen tagits fram inom Finansdepartementet (Fi2020/00584) . I promemorian lämnas förslag när det gäller målet för och utformningen av förvalet inom premiepensionen, risknivån inom förvalet, möjligheterna att riskjustera inom ramen för förvalet samt placeringsreglerna för Sjunde AP-fonden. Promemorian har remiss behandlats.

Inom Finansdepartementet har därefter promemorian Ett nytt mål för Sjätte AP-fondens placeringsverksamhet tagits fram (Fi2021/03315). I promemorian föreslås bl.a. att Sjätte och Sjunde AP-fonde n ska samverka med varandra och med Första–Fjärde AP-fonde n när det gäller redovisningen av hur målen om föredömlig förvaltning har uppnåtts. Även denna promemoria har remiss behandlats.

I den aktuella propositionen behandlas förslagen i promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen och förslaget i promemorian Ett nytt mål för Sjätte AP-fondens placerings verksamhet om att AP-fonderna ska samverka med varandra när det gäller redovisningen av hur målet om föredömlig förvaltning har uppnåtts, såvitt det förslaget avser Sjunde AP-fonden.

Pensionsgruppen har ställt sig bakom förslagen i propositionen.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lag förslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Förvalsalternativet inom premiepensionen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i social försäkringsbalken, lagen om allmänna pensionsfonder (AP ‑ fonder) och lagen om Sjätte AP-fonden . Ändringarna gäller bl.a. mål och placeringsregler för förvalsalternativet inom premiepensionen. Riksdagen avslår ett motionsyrkande om riktlinjer för Sjunde AP ‑ fonden.

Jämför reservationen (V, MP).

Propositionen

Förvalsalternativets mål och utformning

Det nya mål för premiepensionssystemet som gäller enligt det regelverk som trädde i kraft den 20 juni 2022 grundar sig på 2017 års pensionsöverens kommelse (prop. 2021/22:179 , bet. 2021/22:SfU24 , rskr. 2021/22:330 ). Enligt det nya målet ska premi e pensionssystemet erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Detta innebär att pensionsspararnas fonderade medel ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen. Efter hand ska avkastning s målet ha en minskad betydelse till förmån för allt mer förutsägbara och stabila utbetal ningar. En särskild princip om valfrihet ska därutöver gälla (64 kap. 2 a § socia l försäkring s balken).

R isknivån i förvalsalternativet bör utgå från målet med premiepensions systemet . I likhet med vad som gäller i dag bör risknivån inte regleras i lag. Den nuvarande risknivån i förva ls a lternativet framstår överlag som ändamålsenlig för att uppnå det nya målet för premiepensionssystemet. Om det visar sig att det finns skäl att göra förändringar för att öka tryggheten i sparandet eller möjligheterna att uppnå god avkastning är det i första hand en fråga för Sjunde AP-fondens styrelse.

M edel som överförs till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska Sjunde AP-fonden fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på det övergripande målet för placeringsverksamheten. Målet om föredömlig förvaltning innebär att det ställs minst lika höga krav på Sjunde AP-fonden som på fonderna på fondtorget. V ärdegrunden för Första–Fjärde AP-fonde n bör enligt förarbetena ha sin utgångspunkt i bl.a. de internationella konventioner som Sverige har undertecknat (prop. 2017/18:271 s. 26). Detta överen s stämmer med det minim i krav för fonderna på fondtorget som innebär att fondförvaltaren i förvaltningen ska iaktta vad som följer av internationella överenskommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet. Som statliga myndigheter kan AP-fonderna knappast leva upp till mål sättningen om föredömlig förvaltning om förvaltningen av fondmedlen t.ex. inte ens är i linje med Parisavtalet, vilket enligt det aktuella förslag et kommer att gälla som krav för fonderna på fondtorget. Sjunde AP-fondens riktlinjer för placerings verksamheten ska innehålla strategier för hur målet om föredömlig förvaltning ska nås.

Utöver mål et om föredömlig förvaltning i fråga om hållbarhet bör det inte anges i lag vilka närmare mål som ska gälla för avkastningen och risknivån i förvalsalternativet . Det bör inte heller formuleras ytterligare mål som tar sikte på hur förvaltningen ska bedrivas.

Sjunde AP-fonden ska samverka med Första–Fjärde AP-fonde n när det gäller målet om föredömlig förvaltning. Samverkan ska omfatta åtminstone att ta fram en gemensam värdegrund för förvaltningen av fondmedlen och gemen samma riktlinjer för vilka tillgångar fondmedel inte bör placeras i. Sjunde AP-fonden ska samverka med Första–Fjärde och Sjätte AP - fonde n när det gäller redovisning av måle t om att fondmedlen ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Samverkan ska omfatta åtminstone att ta fram gemensamma riktlinjer för redovisning av hur målet har uppnåtts.

Förvalsalternativet är för närvarande utformat som en generationsfonds portfölj, vilket innebär att förvaltningen av premiepensionsmedlen för varje pensionssparare anpassas efter spararens ålder. Till och med 55 års ålder placeras pensionsspararens medel uteslutande i AP7 Aktiefond. Vid 56 års ålder minskar spararens andel i AP7 Aktiefond medan andelen i AP7 Räntefond ökar. Vid 75 års ålder stannar fördelningen vid två tredjedelar AP7 Räntefond och en tredjedel AP7 Aktiefond. Förvalsalternativet är alltså utformat som en samlad produkt, där investeringsrisken t ydlig t juster as över tid. F örvalsalternativet bör inte delas upp i två olika produkter som utgörs av en sparandeportfölj och en utbetalningslösning, utan den nuvarande utformningen av förvalsalternativet som en generations fondsportfölj bör behållas.

Som huvudregel gäller i dag att en fondandel omedelbart ska lösas in på begäran av dess ägare. M öjligheterna att lösa in fondandelar bör inte ändras.

En pensionssparare som vill anpassa risknivån inom ramen för Sjunde AP ‑ fondens förvaltning har i dag möjlighet att välja mellan tre fondportföljer som också förvaltas av Sjunde AP-fonden, nämligen AP7 Offensiv, AP7 Balanserad och AP7 Försiktig. Dessa fondportföljer, de s.k. riskprofilerna, innehåller andra kombinationer av fonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond än förvalsalternativet och ger därmed en annan risknivå. P ensionsspararna bör även i fortsättningen ha möjlighet att, inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltning, bestämma att medlen ska placeras i flera fonder eller mellan fonder efter den risknivå som pensionsspararen anger. M öjligheten till riskjustering inom ramen för Sjunde AP-fondens förvaltnin g bör med andra ord inte tas bort .

Ändrade placeringsregler för Sjunde AP-fonden

Synen på vilken risknivå som ska gälla för Sjunde AP-fondens placerings verksamhet har förändrats. Tidigare fanns ett lagstadgat krav på låg total ris k nivå i placeringarna . Detta slopades dock genom lagändringar som trädde i kraft den 3 maj 2010. Sedan den 20 juni 2022 gäller ett nytt lagstadgat mål för premiepensionssystemet om att premiepensionen ska ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen. Samtidigt ska premiepensionen vara ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension (64 kap. 2 a § socialförsäkrings balken). Som uttalas i propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179 s. 47) är det främst genom förvalsalternativet som målet med premiepensionssystemet kommer till uttryck. Sjunde AP-fonden har en särställning som förvalsalternativ. Om det nya målet med premiepensions systemet ska nås behöver Sjunde AP-fonden ges rätt verktyg för att bidra till det. Mot denna bakgrund har det på nytt övervägt s om Sjunde AP-fonden ska följa placeringsreglerna i lagen (2004:46) om värdepappers fonder . I propositionen lämnas följande förslag:

• Sjunde AP-fonden ska ha möjlighet att inom ramen för sin förvaltning av fonder placera medel i både likvida och illikvida till gångar.

• Den begränsning till investeringar i likvida finansiella tillgångar som gäller i dag för Sjunde AP-fonden ska tas bort.

• Placeringsbestämmelserna i lagen om värdepappersfonder ska inte längre gälla för Sjunde AP-fondens verksamhet, med undantag för en grund läggande bestämmelse om risk spridning.

• Förbudet för Sjunde AP-fonden att genom de fonder den förvaltar utöva sådan fondverksamhet som består i förvaltning av specialfonder ska tas bort.

Sjunde AP-fonden bör fortsätta följa bestämmelserna i lagen om värde papper s fonder om förbud för personer med insynsställning att handla med en värdepappersfond, rätt till skadestånd, företrädare för andelsägarna i en värdepappersfond och upprättande av fondbestämmelser.

Sjunde AP-fonden ska få förvärva illikvida tillgångar till en fond som den förvaltar endast om den fondens innehav av sådana tillgångar vid förvärvet uppgår till högst 20 procent av det verkliga värdet av den fondens samtliga tillgångar, inbegripet värdet av det aktuella förvärvet. D etta är en nivå som låter sig förenas med ett bibehållet krav på daglig inlösen av fondandelar och som inte medför att svårigheterna med löpande värdering av illikvida tillgångar blir alltför stora.

Sjunde AP-fonden ska i sin förvaltning av fonder tillämpa de bestämmelser som i dag gäller för Första–Fjärde AP-fonde n i fråga om

• förbud mot att vara komplementär i ett svenskt eller utländskt kommandi t bolag

• förbud mot att ta på sig det operativa företagsledningsansvaret i ett riskkapitalföretag

• begränsningar av möjligheterna att förvärva obligationer och andra fordring s rätter som är utgivna för allmän omsättning

• begränsningar av möjligheterna att förvärva aktier och andra andelar som inte handlas på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet ( EES )

• begränsningar av möjligheterna att investera i fondpapper eller andra finansiella instrument som är utgivna av en emittent eller en grupp av emittenter med inbördes anknytning

• förbud mot placeringar i råvaruderivat

• skyddande av fordran

• krediter.

Sjunde AP-fonden bör inte i sin förvaltning av fonder tillämpa bestämmelserna i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) som gäller för Första–Fjärde AP-fonde n om att

• 20 procent av marknadsvärdet av tillgångarna som fonden innehar ska vara placerade i fordringsrätter med låg kredit- och likviditetsrisk

• högst 40 procent av tillgångarna får vara utsatta för valutakursrisk

• innehav i svenska börsnoterade bolag begränsas

• förvärv a fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt.

Sjunde AP-fonden ska ha nödvändig beredskap för att kunna överföra medel till Pensionsmyndigheten i sin placerings verksamhet.

När det gäller röstandelsbegränsning ska Sjunde AP-fonden inte till de fonder som förvaltas få förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för dem tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag överstiger 10 procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget . I fråga om sådana aktier eller andra andelar i riskkapitalföretag som inte är upptagna till handel på en handelsplats eller en motsvarande marknadsplats utanför EES gäller i stället ett tak på 35 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget. Från denna röstandelsbegränsning föreslås vissa undantag.

Sjunde AP-fonden ska för de fonder som förvaltas inte få öka innehavet i ett fastighetsbolag så länge innehavet överstiger begränsningen för innehav i sådana bolag. När aktierna eller de andra andelarna i ett riskkapitalföretag har tagits upp till handel ska Sjunde AP-fonden, i de fonder som förvaltas, avveckla den del av innehavet som överstiger begränsningen för innehav i sådana företag så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena.

Det bör införas en bestämmelse i lagen om allmänna pensionsfonder (AP ‑ fonder) om att Sjunde AP-fonden ska avveckla innehav som överskrider det som är tillåtet enligt placeringsbestämmelserna för de fonder som Sjunde AP ‑ fonden förvaltar.

Sjunde AP-fonden ska lämna information till pensionsspararna om de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar. Det ska göras enligt de bestämmelser om information om en värdepappersfond som gäller enligt lagen om värde pappersfonder .

Tillsyn och meddelarfrihet

Finansinspektionen bör fortsätta att utöva tillsyn över Sjunde AP-fonden. Fondbestämmelserna för de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden bör även i framtiden godkännas av Finans inspektionen och följa bestämmelserna i lagen om värde papper s fonder om skyldighet för revisor er att anmäla vissa förhållanden till Finansinspektionen.

D et bör inte göras någon inskränkning i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om investeringsverksamhet som drivs av en myndighet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Enligt förslaget ska lagändringarna träda i kraft den 1 januari 2023 . Det saknas behov av övergån gsb estämmelser .

K onsekvenser

G enom förslagen uppnås en god anpassning av förval s alternativet inom premi e pensionen till reformering en av premie pensionssystemet i övrigt . Vidare görs den översyn av risknivån i förvals alternativet inom premie pensionen som Pensionsgruppen beslutat om. Förslagen medför inte några direkta offentlig finansiella effekter. De samhällsekonomiska effekterna, liksom effekterna för pensionsspararna, blir positiva på så sätt att förut sättningarna för goda pensionsutfall inom förvalsalternativet förbättras. Vidare blir effekterna för hållbar utveckling positiva. Förslagen leder endast till begränsade effekter för de finansiella marknaderna, berörda företag och konkurrensen. Förslagen medför begränsade konsekvenser för Sjunde AP-fonden, Finansinspektionen och Pensionsmyndigheten. De konsekvenserna kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslagen medför inga konsekvenser för några andra myndigheter eller för domstolarna. Förslagen kräver inte några särskilda informationsinsatser. Förslagen är förenliga med unionsrätten.

Motionen

I kommittémotion 2022/23:22 av Ida Gabrielsson m.fl. (V) begärs ett till känn a givande om nya riktlinjer för Sjunde AP - fonden i fråga om klimat och etik . Motionärerna an ser att det är positivt att propositionen innehåller ett förslag om ett hållbarhetsmål som innebär att Sjunde AP ‑ fonden ska förvaltas på ett föredömligt sätt . M ålet är dock för vagt formulerat. Enligt motionärerna bör Sjunde AP-fondens placeringar vägledas av följande riktlinjer i fråga om klimat och etik:

• Miljömässiga och etiska hänsyn ska likställas med målet om hög avkastning.

• Fonden ska inte göra några nyinvesteringar i kol, olja eller fossilgas.

• Fonden ska divestera befintliga innehav i fossilindustrin inom två år.

• Fonden ska ha kvantitativa mål för investeringar i förnybar energi.

• Fonden ska inte investera i bolag som använder skatteparadis för att undgå beskattning.

Utskottets ställningstagande

Sjunde AP-fonden förvaltar premiepensionen åt de individer som inte själva valt fonder för sin premiepension. De ändringar som föreslås i propositionen innebär bl.a. att Sjunde AP-fonden får större möjligheter att placera medel i vissa slags tillgångar . I propositionen görs också bedöm ningen att m ålet för förval s alternativet bör vara detsamma som målet för premiepensions systemet i stort – dvs. ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension – och att det inte finns skäl att genom lagstiftning införa ett särskilt mål för förvalsalternativet när det gäller bl.a. risknivå. Utskottet gör ingen annan bedömning i dessa delar.

Propositionen innehåller även ett förslag till hållbarhetsmål för Sjunde AP ‑ fondens fond förvaltning som innebär att förvalt ningen ska ske på ett före dömligt sätt . I propositionen anförs att det kommer att ställas minst lika höga krav på Sjunde AP-fonden som på fonderna på fondtorget , vilket bl.a. betyder att det som följer av internationella överens kommelser som Sverige har ingått och som rör frågor om hållbarhet ska iakttas. Vidare an ges att Sjunde AP-fondens riktlinjer för placeringsverksamheten ska innehålla strategier för hur målet om föredömlig förvaltning ska nås. Utskottet ställer sig bakom de förslag och bedömningar som görs i propositionen i nämnda delar och avstår från att föreslå ett tillkännagivande om det närmare innehållet i de riktlinjer som Sjunde AP-fonden ska besluta om.

Utskottet föreslår en mindre rättelse i ett av lagförslagen. I övrigt har utskottet inget att anföra i ärendet . Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motion 2022/23:22 (V) .

Reservation

Riktlinjer för Sjunde AP-fonden, punkt 2 (V, MP)

av Ida Gabrielsson (V) och Annika Hirvonen (MP).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2022/23:22 av Ida Gabrielsson m.fl. (V).

Ställningstagande

Det är välkommet att propositionen innehåller ett förslag om ett hållbarhetsmål som innebär att Sjunde AP-fonden ska förvaltas på ett föredömligt sätt. Målet är dock för vagt formulerat. Sjunde AP-fondens placeringar bör därför även vägledas av följande riktlinjer i fråga om klimat och etik:

• Miljömässiga och etiska hänsyn ska likställas med målet om hög avkastning.

• Fonden ska inte göra några nyinvesteringar i kol, olja eller fossilgas .

• Fonden ska divestera befintliga innehav i fossilindustrin inom två år.

• Fonden ska ha kvantitativa mål för investeringar i förnybar energi .

• Fonden ska inte investera i bolag som använder skatteparadis för att undgå beskattning.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2021/22:280 Förvalsalternativet inom premiepensionen:

1. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken.

2. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

3. Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:193) om Sjätte AP-fonden.

Följdmotionen

2022/23:22 av Ida Gabrielsson m.fl. (V):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om nya riktlinjer för Sjunde AP-fonden i fråga om klimat och etik och tillkännager detta för regeringen.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag