Bet. 2023/24:NU16

Näringsutskottet s utlåtande

2023/24 : NU16

Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om att underlätta gränsöverskridande lösningar

Sammanfattning

Utskottet anser att kommissionens förslag till förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande samman hang strider mot sub sidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommis sionens ordförande.

Prövade förslag

Kommissionens förslag till ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa pro blem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2023) 790).

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets prövning

Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om att underlätta gränsöverskridande lösningar

Utskottets ställningstagande

Bilaga 1

Förteckning över prövade förslag

Bilaga 2

Motiverat yttrande från Sveriges riksdag

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om att underlätta gränsöverskridande lösningar

Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.

Stockholm den 14 mars 2024

På näringsutskottets vägnar

Tobias Andersson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tobias Andersson (SD), Elisabeth Thand Ringqvist (C), Fredrik Olovsson (S), Mats Green (M), Monica Haider (S), Jessica Stegrud (SD), Mattias Jonsson (S), Ann-Charlotte Hammar Johnsson (M), Marianne Fundahn (S), Kjell Jansson (M), Eric Palmqvist (SD), Elin Söderberg (MP), Louise Eklund (L), Johnny Svedin (SD), Aida Birinxhiku (S), Lorena Delgado Varas (V) och Lili André (KD).

Redogörelse för ärendet

Den 12 december 2023 presenterade kommissionen ett förslag till förordning om att underlätta gränsöverskridande lösningar (COM(2023) 790). Den 25 januari 2024 hänvisade kammaren förslaget till förordning till näringsutskottet för subsidiaritetsprövning. Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande löper ut den 20 mars 2024.

Regeringen lämnade en faktapromemoria (2023/24:FPM11) till riksdagen den 5 februari 2024 där regeringens bedömning av subsidiaritets frågan fram går. Den 13 februari 2024 beslutade utskottet att begära ytterligare information om regeringens bedömning. Regeringen informerade muntligen utskottet om sin bedömning vid sammanträden den 29 februari 2024.

Förslaget som prövas anges i bilaga 1. Utskottets förslag till motiverat ytt rande finns i bilaga 2.

Utskottets prövning

Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag till förordning om att underlätta gränsöverskridande lösningar

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen beslutar att lämna ett motiverat yttrande till Europa parla mentets, rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2.

Kommissionens förslag

Bakgrund

Den 29 maj 2018 lade kommissionen fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och admin ist ra tiva problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2018) 373). För ord nings förslaget om att inrätta en gränsöverskridande mekanism (European Cross-Border Mechanism) var en del av lagstiftningspaketet för sam man håll nings politiken 2021–2027. Förslaget kom aldrig att förhandlas i rådet eftersom en majoritet av medlemsstaterna motsatte sig detsamma, bl.a. med motiv eringen att det inte var frivilligt och att det inte ansågs vara propor tio nellt. Riksdagen lämnade ett motiverat yttrande om förslaget och ansåg där med att det tidigare förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen (utl. 2017/18:NU28, rskr. 2017/18:448).

Den 14 september 2023 antog Europaparlamentet en lagstiftningsresolution med rekommendationen om att kommissionen skulle ta fram ny lagstiftning för att ta bort gränsöver skridande hinder. Den 12 december 2023 lade kom mis sionen fram det nu aktuella förslaget, ett ändrat förslag till Europa parla mentets och rådets förord ning om en mekanism för lösning av rättsliga och adminis t rativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2023) 790 final).

Förslagets huvudsakliga innehåll

Förslaget innebär att medlemsstaterna ska inrätta eller utse en eller flera gräns över skridande samordningspunkter och att kommissionen får samordnande uppgifter för att underlätta lösningen av gränsöverskridande hinder i land- eller sjögränsområden. Förslaget omfattar inte gränsöverskridande hinder mellan medlemsstater och tredjeländer.

Subsidiaritetsprövningen i riksdagen

Subsidiaritetsprincipen gäller enligt artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet. Den innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unions nivå. Medlemsstaternas nationella parlament ska se till att subsidiaritetsprin cipen följs i utkast till lagstiftningsakter.

Riksdagen ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 3 § riks dagsordningen ska ett utskott, om det finner att utkastet strider mot subsi dia ritetsprincipen, lämna ett utlåtande till kammaren med förslag till ett moti verat yttrande. Utskottet ska lämna ett utlåtande till kammaren om minst fem av utskottets ledamöter begär det. Om utskottet finner att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska det anmälas till kammaren genom ett proto kolls ut drag.

Konstitutionsutskottet har uttalat att ett visst mått av proportionalitets be dömning – dvs. att granska om den föreslagna åtgärden går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen – kan anses ingå inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Det är inte fråga om renodlade propor tionalitets bedömningar utan om ett proportionalitetstest inom ramen för subsidiaritets pröv ningen (bet. 2010/11:KU18 och bet. 2014/15:KU5).

Subsidiaritetsprincipen i det aktuella ärendet

Kommissionens bedömning

Kommissionen anger följande i förslaget när det gäller subsidiaritetsprincipen:

Villkoren för territoriellt samarbete bör fastställas i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 i EU-fördraget. Medlemsstaterna har vidtagit enskilda, bilaterala och till och med multilaterala initiativ för att lösa rättsliga gränsöverskridande problem. Alla medlemsstater har emel ler tid inte sådana samarbetsstrukturer, eller så har de samarbets strukturer men inte för samtliga gränser i medlemsstaten. På ett liknande sätt finns det inte gränsöverskridande samordningspunkter i alla medlems stater för samtliga EU:s inre gränser, fastän de behövs för att skapa ett effektivt nät verk för att dela kunskap och stärka kapaciteten, i samarbete med kom missionen. Dessutom har det hittills inte varit tillräckligt med EU-finan siering (främst inom Interreg -programmen) och rättsliga instrument (främst EGTS) för att lösa de rättsliga gränsöverskridande problem som identifierats i hela unionen. Det är därför inte möjligt för medlemsstaterna att i tillräcklig utsträckning uppnå målen med den före slagna åtgärden, var ken på nationell, regional eller lokal nivå. Med tanke på de föreslagna åtgärd ernas omfattning och effekter uppnås de bättre genom att åtgärder vidtas på EU-nivå. Det krävs därför att EU-lagstiftaren vidtar ytterligare åtgärder.

När det sedan gäller proportionalitetsprincipen anför kommissionen följande:

Enligt proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 i EU-fördraget ska EU:s åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen. Det är frivilligt att använda det verktyg för gräns överskridande lösningar som inrättas genom denna förordning. Medlems staterna får tillsammans med en eller flera angränsande medlemsstater besluta att fortsätta att hantera rättsliga hinder i en specifik gränsöver skri dande region inom ramen för befintliga samarbetsstrukturer. Medlems sta terna kan besluta hur de bäst ska organisera sina resurser när de utser en gräns över skridande samordningspunkt, bland annat genom att utse ett befint ligt organ eller gemensamma gränsöverskridande samordnings punk ter med angränsande medlemsstater. Om en medlemsstat saknar ett sådant verktyg eller om de befintliga samarbetsstrukturerna inte är tillräckliga för att lösa ett visst gränsöverskridande problem, kan den välja att använda det verktyg för lösning av gränsöverskridande problem som inrättats enligt denna förordning. Denna förordning går därför inte utöver vad som är nöd vändigt för att uppnå målen. Det ändrade förslaget påverkar inte de rätts medel som fastställs i fördragen för att hantera överträdelser av unions rät ten från medlemsstaterna.

Regeringens bedömning

I faktapromemorian Förordning om att underlätta gränsöverskridande lös ningar (2023/24:FPM35) anger regeringen följande bedömning av subsidiari tets prin cipen:

Kommissionen anser att förslaget är i linje med subsidiaritetsprincipen eftersom inte alla medlemsstater har samarbetsstrukturer för alla gränser och eftersom rättsliga instrument (främst EGTS) inte varit tillräckliga för att lösa de rättsliga gränsöverskridande hinder som identifierats i hela unionen. Kommissionen anser också att förslaget är proportionerligt eftersom det är frivilligt att använda sig av de verktyg som de gränsöver skridande samordningspunkterna ska tillhandahålla.

Utifrån kommissionens redovisning ifrågasätter inte regeringen i och för sig bedömningen att förslagets syfte inte i tillräcklig omfattning skulle kunna uppnås på medlemsstatsnivå. För regeringen vore däremot en rekommendation snarare än bindande lagstiftning i form av en förordning ett lämpligt sätt att bidra till att komma till rätta med de problem som kom missionen vill angripa.

I den mån det går att uttolka det otydliga förslaget menar regeringen att det går längre än vad som är nödvändigt för att hantera de aktuella pro blemen.

Utskottets ställningstagande

En av EU:s uppgifter är att bidra till ekonomisk, social och territoriell sam manhållning inom unionen, vilket bl.a. innefattar att minska regionala skillna der, främja social inkludering och medverka till tillväxt och utveckling. Utskottet vill i detta sammanhang framhålla att en väl fungerande inre mark nad är av avgörande betydelse för att stärka hela EU:s konkurrens kraft, tillväxt och sysselsättning till nytta för företag, arbetstagare och konsu menter. Vidare är det även utskottets uppfattning att en väl fungerande inre marknad förutsät ter att man tar bort hinder vid de inre gränserna. För att hantera administrativa och rättsliga hinder i gränsregionerna föreslår kom missionen en förordning som innehåller ett förfarande med syftet att underlätta en lös ning av gräns överskridande problem. Kommissionens förslag är en ändring av ett tidigare framlagt förslag som aldrig kom att behandlas i rådet eftersom en merpart av medlemsstaterna ansåg att förslaget inte var frivilligt och inte heller propor tionellt. Utskottet behandlade det tidigare förslaget våren 2018 och menade att det stred mot subsidiaritets principen (utl. 2017/18:NU28, rskr. 2017/18:448). Några av de invändningar utskottet då anförde var att det tidigare förslaget var otyd ligt och komplext på flera punkter samt att kommis sion ens motivering till att en reglering för att lösa gränsöverskridande hinder skulle lyftas till EU-nivån inte till fullo var underbyggd. Därtill konsta terade utskottet att det sak nades en till fredsställande konsekvensanalys av förslaget, vilket bidrog till oklar het erna.

När det gäller det förslag som är aktuellt nu anser utskottet, i likhet med kommissionen, att det är angeläget att underlätta gränsöverskridande sam ar beten. Vidare instämmer utskottet med kommissionen om att det skulle skapa mervärde för medborgare, företag och institutioner om de hinder som finns i dessa gränsregioner identifieras och får en lösning. Samtidigt är det utskottets upp fattning att det kommissionen föreslår är införandet av en överstatlig process för mellanstatliga gränshinder som grundar sig på nationell lagstift ning. Därtill menar utskottet att förslaget angränsar mot lag stiftning som faller inom den nationella kompetensen. Utskottet anser också att det går att ifråga sätta både behovet och mervärdet av förslaget utifrån det faktum att medlems staterna sinsemellan redan i dag kan lösa eventuella gräns hinder som grundar sig på nationell lagstiftning. När det gäller gränshinder som har sin grund i att med lemsstater genomfört EU-lagstiftning på olika sätt noterar utskottet att det finns särskilda inremarknadsverktyg, som t.ex. Solvit, för att komma till rätta med dessa problem. Utskottet menar således att det inte är klargjort varför med lems staterna ska frångå att bemöta de hinder och pro blem som finns i dessa gräns reg ioner mellanstatligt och inom redan exist e rande former.

Kommissionen menar därutöver att det är frivilligt för medlemsstaterna att tillämpa det förfarande som presenteras i förslaget, samtidigt som det enligt utskottets mening framstår som att förfarandet också innehåller tvingande detalj reg lering. Det är utskottets uppfattning att en rekom men dation därför vore mer proportionell för ett frivilligt förfarande än bindande lag stift ning i form av en förordning för att komma till rätta med de problem som kommis sionen vill angripa. Därtill menar utskottet att förslaget kan medföra en bety dande administrativ börda för medlemsstaterna, vilket medför att det utan en fullständig konsekvensanalys går att ifrågasätta om för slag et kan anses stå i proportion till de problem det syftar till att lösa.

Utskottet anser därför med hänvisning till det som anförts ovan att förslaget i sin nuvarande utformning inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Där med föreslår utskottet att riksdagen lämnar ett motiverat yttrande till Europa parlamentets, rådets och kommissionens ordförande.

Bilaga 1

Förteckning över prövade förslag

Kommissionens förslag till ändrat förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och administrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2023) 790).

Bilaga 2

Motiverat yttrande från Sveriges riksdag

Riksdagen har prövat kommissionens förslag till ändrat förslag till Europa par l a men tets och rådets förordning om en mekanism för lösning av rättsliga och admi nistrativa problem i ett gränsöverskridande sammanhang (COM(2023) 790).

En av EU:s uppgifter är att bidra till ekonomisk, social och territoriell sam manhållning inom unionen, vilket bl.a. innefattar att minska regionala skillna der, främja social inkludering och medverka till tillväxt och utveckling. Riks dagen vill i detta sammanhang framhålla att en väl fungerande inre mark nad är av avgörande betydelse för att stärka hela EU:s konkurrens kraft, tillväxt och sysselsättning till nytta för företag, arbetstagare och konsu menter. Vidare är det även riksdagens uppfattning att en väl fungerande inre marknad förutsät ter att man tar bort hinder vid de inre gränserna. För att hantera administrativa och rättsliga hinder i gränsregionerna föreslår kom missionen en förordning som innehåller ett förfarande med syftet att underlätta en lös ning av gräns överskri dande problem. Kommissionens förslag är en ändring av ett tidigare framlagt förslag som aldrig kom att behandlas i rådet eftersom en merpart av medlems stat erna ansåg att förslaget inte var frivilligt och inte heller propor tionellt. Riks dagen behandlade det tidigare förslaget våren 2018 och menade att det stred mot subsidiaritets principen (utl. 2017/18:NU28, rskr. 2017/18:448). Några av de invändningar riksdagen då anförde var att det tidigare förslaget var otyd ligt och komplext på flera punkter samt att kommis sion ens motivering till att en reglering för att lösa gränsöverskridande hinder skulle lyftas till EU-nivån inte till fullo var underbyggd. Därtill konsta terade riksdagen att det sak nades en till fredsställande konsekvensanalys av förslaget, vilket bidrog till oklar het erna.

När det gäller det förslag som är aktuellt nu anser riksdagen, i likhet med kommissionen, att det är angeläget att underlätta gränsöverskridande sam ar beten. Vidare instämmer riksdagen med kommissionen om att det skulle skapa mervärde för medborgare, företag och institutioner om de hinder som finns i dessa gränsregioner identifieras och får en lösning. Samtidigt är det riksdagens uppfattning att det kommissionen föreslår är införandet av en överstatlig process för mellanstatliga gränshinder som grundar sig på nationell lagstift ning. Därtill menar riks dagen att förslaget angränsar mot lag stiftning som faller inom den nationella kompetensen. Riksdagen anser också att det går att ifrågasätta både behovet och mervärdet av förslaget utifrån det faktum att medlemsstaterna sinsemellan redan i dag kan lösa eventuella gräns hinder som grundar sig på nationell lagstiftning. När det gäller gränshinder som har sin grund i att med lemsstater genomfört EU-lagstiftning på olika sätt noterar riksdagen att det finns särskilda inremarknadsverktyg, som t.ex. Solvit, för att komma till rätta med dessa problem. Riksdagen menar således att det inte är klargjort varför medlems staterna ska frångå att bemöta de hinder och pro blem som finns i dessa gräns reg ioner mellanstatligt och inom redan exist e rande former.

Kommissionen menar därutöver att det är frivilligt för medlemsstaterna att tillämpa det förfarande som presenteras i förslaget, samtidigt som det enligt riksdagens mening framstår som att förfarandet också innehåller tvingande detalj reg lering. Det är riksdagens uppfattning att en rekom men dation därför vore mer proportionell för ett frivilligt förfarande än bindande lag stift ning i form av en förordning för att komma till rätta med de problem som kommis sionen vill angripa. Därtill menar riksdagen att förslaget kan medföra en bety dande administrativ börda för medlemsstaterna, vilket medför att det utan en fullständig konsekvensanalys går att ifrågasätta om för slag et kan anses stå i proportion till de problem det syftar till att lösa.

Riksdagen anser därför med hänvisning till det som anförts ovan att försla get i sin nuvarande utformning inte är förenligt med subsidiaritetsprin cipen.