Dir. 1987:18

Ett nytt plan- och bostadsverk

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-04-02

Mitt förslag

Bakgrund

Den nya myndighetens resurser

Myndighetens övergripande uppgifter

Erfarenhetsåterföring och utvärdering

Utveckla instrumenten för den kommunala översiktliga planeringen

Stödja utvecklandet av en rikare närmiljö

Myndighetens övriga uppgifter

Hemställan

Vidare hemställer jag

Beslut

Dir 1987:18

Beslut vid regeringssammanträde 1987-04-02

Chefen för bostadsdepartementet, statsrådet Gustafsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att lämna förslag om den

huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid ett

nytt plan- och bostadsverk.

Bakgrund

Riksdagen har nyligen, efter förslag i prop. 1986/87:48 om

bostadspolitiken, beslutat att bostadsstyrelsen och statens planverk den

1 juli 1988 skall läggas samman till en myndighet (BoU 7, rskr 93).

Bostadsverket och statens planverk fullgör var för sig uppgifter av

väsentlig betydelse för samhällsbyggandet. Bostadsverket -- d.v.s.

bostadsstyrelsen och länsbostadsnämnderna -- organiserades i sin

nuvarande form för ca 40 år sedan som ett instrument för statsmakternas

strävanden att i grund förändra bostadsförhållandena, så att alla kunde

tillförsäkras sunda och rymliga bostäder till kostnader som var skäliga

för de enskilda hushållen. Planverket inrättades för ca 20 år sedan, i

ett skede då behovet av en förbättrad hushållning med mark och vatten

började uppmärksammas och då det framstod som allt mer uppenbart att

instrumenten för kommunernas fysiska planering måste vidareutvecklas.

Det samhällsbyggnadsarbete som har genomförts under efterkrigstiden har

förändrat det svenska samhället. Många av de brister och

missförhållanden som från början stod i centrum för de politiskt

ansvariga samhällsorganens och myndigheternas arbete har eliminerats

eller fått en väsentligt minskad betydelse. Detta är ett resultat både

av de insatser som myndigheterna har medverkat i och av ändrade

förhållanden i omvärlden. Nya uppgifter har kommit till, vissa har

kunnat lösas medan andra kvarstår och har fått ökad aktualitet.

I mitt anförande till propositionen uttalade jag att de problem som i

dag och i framtiden möter den plan- och bostadspolitiska

administrationen i många delar är andra än då denna byggdes upp.

Grundläggande bostadspolitiska mål har förverkligats genom det

bostadsbyggande som kulminerade i miljonprogrammet.

Kommunindelningsreformen har medfört att kommunerna nu har både

kompetens och resurser att ta ett större självständigt ansvar för

bostadsförsörjning och samhällsplanering. Detta präglar den nya plan-

och byggnadslagen (PBL). Samtidigt summeras erfarenheterna av 20 års

arbete med fysisk riksplanering i en lag om hushållning med

naturresurser (NRL).

Jag uttalade vidare att det mot denna bakgrund är naturligt att ompröva

den plan- och bostadspolitiska administrationen. Framför allt behövs en

närmare samverkan mellan bostadsförsörjningen och samhällsplaneringen i

övrigt. Med PBL kommer en sådan samordning naturligt till stånd i

kommunerna. Den bör också åstadkommas på verksnivå. Genom att

rationalisera och samordna verksamheten kan vidare ökat utrymme ges åt

utvärdering och utveckling av de plan- och bostadspolitiska styrmedel

som de båda verken arbetar med.

En kommitté bör nu tillkallas för att förbereda sammanläggningen.

Kommitténs uppgift bör vara att, med beaktande av vad jag anför i det

följande, lägga fram förslag om den huvudsakliga inriktningen och

organisationen av verksamheten vid den nya myndigheten.

Den nya myndighetens resurser

Innan jag går närmare in på de nya förutsättningar och förändringsbehov

som enligt min mening särskilt måste uppmärksammas av kommittén, vill

jag kort beröra frågan om vilka resurser som kan disponeras för den nya

myndighetens verksamhet.

De ekonomiska ramarna för den offentliga verksamheten kommer inom

överskådlig tid att vara starkt begränsade. Skall gjorda åtaganden kunna

infrias och nya angelägna samhällsbehov kunna mötas, måste varje redan

etablerad verksamhet fortlöpande omprövas och rationaliseras. Detta

gäller självfallet också plan- och bostadssektorn och återverkar även på

administrationen inom denna.

Det är rimligt och ändamålsenligt att vid den nu förestående

omorganisationen rikta in sig på att etablera den organisation som kan

komma att bestå under den tid som kan överblickas. Det innebär att

organisationen måste minskas inte oväsentligt i förhållande till i dag.

Som jag redovisar i det följande behöver samtidigt ökade insatser göras

inom vissa områden. Det är därför angeläget att alla

samordningsmöjligheter tas till vara och att nuvarande arbetsuppgifter

omprövas förutsättningslöst mot bakgrund av de förhållanden som kan

förutses för framtiden.

Myndighetens övergripande uppgifter

En samlad reform har nu genomförts i fråga om den lagstiftning som

rörhushållningen med mark och vatten, den fysiska planeringen och

byggnadsväsendet. Från den 1 juli 1987 gäller en ny plan- och bygglag

och en lag om hushållning med naturresurser m.m. Reformen syftar till

att

-- decentralisera ansvaret för planläggning och lokal miljö till

kommunerna genom att begränsa statens kontroll,

-- ge bättre förutsättningar för de boende att delta i planeringen och

påverka utformningen av närmiljön,

-- ge större frihet och ansvar för den enskilda människan,

-- främja en från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt god

hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt,

-- ge riksintressen i fråga om hushållningen med naturresurser stöd i de

kommunala planerna,

-- förenkla och modernisera plansystemet,

-- ge en starkare ställning för sociala och ekonomiska hänsyn i

planering och byggande samt att

-- ge bättre förutsättningar för planering av stadsförnyelse och andra

förbättringar i bebyggda områden.

Inom bostadsförsörjningen gäller alltjämt de mål som har väglett

bostadspolitiken under efterkrigstidens omvandling av det svenska

samhället -- att hela befolkningen skall beredas sunda, välplanerade och

ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga

kostnader. Bostadsförsörjningen är ett kommunalt ansvar. Statens uppgift

är i första hand att se till att kommunerna har ändamålsenliga

instrument till sitt förfogande för att kunna genomföra en social

bostadspolitik -- bl.a. genom plan- och byggnadslagstiftningen, de

markpolitiska medlen, en tillfredsställande finansiering av

bostadsbyggandet, medel att påverka bostädernas fördelning och

möjligheter att motverka brister i förvaltningen. I detta ligger också

att staten fortlöpande måste följa hur instrumenten används. Härutöver

har staten självfallet det övergripande ansvaret för att det förs en

ekonomisk politik som medger att välfärden i samhället fördelas på ett

sådant sätt, att hushållen har ekonomiska möjligheter att hålla sig med

de bostäder de behöver.

De statliga myndigheternas uppgifter inom plan- och byggnadsväsendets

område har gradvis förändrats i och med att kommunerna har kunnat ta,

och tillagts, ett allt större ansvar för samhällets insatser. Genom PBL

och NRL ges de statliga myndigheterna uppgiften att ha tillsyn och

uppsikt såväl över plan- och byggnadsväsendet som över hushållningen med

naturresurser. Jag anförde vid min anmälan av dessa lagförslag att

statens tillsyn och uppsikt inte i första hand bör inriktas på en

bevakning av att inga enskilda beslut råkar falla ur ramen för vad som

bedöms vara lagens andemening. Tillsynen och uppsikten över plan- och

byggnadsväsendet och över hushållningen med naturresurser bör ha en mer

framåtsyftande inriktning och bedrivas i ett långsiktigt perspektiv.

Tillsynen utövas främst genom det samråd på regional nivå som

länsstyrelserna svarar för. Planverkets uppgift är att svara för en mer

övergripande allmän uppsikt över hur lagarna tillämpas. I fråga om NRL

betyder detta dessutom att verket har ett särskilt samordningsansvar för

de olika statliga sektorsmyndigheternas arbete med frågor som rör

hushållningen med naturresurser, särskilt i frågor av riksintresse. De

krav som detta samordningsansvar ställer på organisationen av det nya

verket bör uppmärksammas av kommittén.

De instrument som den centrala myndigheten kan använda sig av för att

påverka tillämpningen av lagarna är att ge föreskrifter och allmänna råd

eller på annat sätt förmedla erfarenheter eller sprida information om

goda lösningar och lämpliga metoder samt att föreslå lagändringar,

alltefter vad som kan vara lämpligt med hänsyn till omständigheterna.

Rätten att meddela föreskrifter i fråga om dessa lagar är emellertid

begränsad till byggnadsväsendets område och är vidare beroende av

bemyndigande från regeringen.

Statsmakterna söker på olika sätt se till att regelbeståndet i samhället

inte blir alltför omfattande (jfr prop. 1983/84:119, KU 25, rskr 245).

En större återhållsamhet än tidigare iakttas sålunda när det gäller

bemyndiganden för myndigheterna att utfärda föreskrifter. Detta har

präglat bl.a. regeringens uppdrag till planverket den 22 november 1984

att utarbeta förslag till föreskrifter m.m. till PBL. Vidare pågår ett

arbete med att rensa bland tidigare meddelade föreskrifter. Det innebär

att myndigheterna mer än tidigare måste arbeta med andra instrument,

främst råd och information i olika former.

En likartad förändring av den centrala myndighetens roll är möjlig och

bör eftersträvas också inom bostadsförsörjningens område. Ett arbete med

att förenkla reglerna har inletts. Tidigare lämnade bemyndiganden att

utfärda föreskrifter ses över. I prop. 1986/87:48 om bostadspolitiken

aviserades ett fortsatt arbete med att förenkla olika inslag i

lånesystemet och begränsa räntebidragens följsamhet till

kostnadsutvecklingen. Sådana förenklingar, ändrade

finansieringsförutsättningar och ett vidgat kommunalt ansvarstagande

ökar möjligheterna att delegera beslutanderätten och decentralisera

styrningen av det samhällsstödda bostadsbyggandet. Därigenom minskar

behovet av detaljföreskrifter. Samtidigt kan belastningen från

överklaganden i enskilda ärenden komma att minska.

Det jag nu har sagt innebär att det finns möjligheter att också inom

bostadsförsörjningens område utveckla uppgiftsfördelningen mellan de

centrala och regionala statliga myndigheterna samt kommunerna i samma

riktning som inom plan- och byggnadsväsendet. Det är emellertid för

tidigt att gå närmare in på dessa frågor i detta sammanhang. Jag nöjer

mig med att konstatera, att det som bör bestämma inriktningen och

organisationen av det nya verkets arbete också inom detta område är

myndighetens uppgift att utöva en framåtsyftande uppsikt över hur

bostadsförsörjningens behov tillgodoses. Kommittén bör utforma sitt

organisationsförslag på ett sätt som främjar en sådan inriktning av

arbetet.

Kommittén bör vidare uppmärksamma, att verket inom sitt område bör kunna

stödja de regionala statliga myndigheterna i deras uppgift att på ett

samlat sätt företräda de statliga intressena i den kommunala

planeringen.

Erfarenhetsåterföring och utvärdering

I motiven till PBL och NRL framhöll jag att en förutsättning för att

myndigheterna skall kunna utöva sin tillsyn och uppsikt är att det

etableras en väl fungerande kunskapsförsörjning och

erfarenhetsåterföring. Det är bl.a. impulserna härifrån som bör motivera

fortsatta utvecklingsinsatser. Det är genom förankringen i kunskaper om

rådande förhållanden och i vunna erfarenheter som rådgivnings- och

informationsinsatser blir meningsfulla och intressanta för mottagarna.

Och det är genom analyser av effekterna av och effektiviteten hos de

olika regelsystemen som verket får den grund som är nödvändig för att

motivera förändringar av reglernas innehåll.

Det senast sagda gäller i hög grad också det bostadspolitiska området.

Bostadspolitiken är i grunden en fördelningspolitik. Målet att det skall

finnas goda bostäder åt alla kräver att samhällets insatser utformas så,

att också de hushåll som har begränsade egna resurser får del av

välfärdens utveckling. För att insatserna skall vara

fördelningspolitiskt försvarliga, måste stödet vara utformat på ett

sådant sätt att inte insatserna främst kommer de resursstarka grupperna

i samhället till del.

Det är således väsentligt att subventionerna är effektiva i förhållande

till de bostadspolitiska målen. Samma gäller i fråga om de övriga

styrmedel som är avsedda att påverka fördelningen av välfärden i

boendet. För att ändamålsenligheten hos de olika styrmedlen skall kunna

följas -- och för att de ansenliga ekonomiska resurser som sätts in

skall kunna försvaras i förhållande till andra angelägna behov -- måste

styrmedlens reella effekter fortlöpande utvärderas. I detta ligger att

både det generella och det individuella bostadsstödets utveckling måste

kunna relateras till sådana förändringar i omvärlden som påverkar

hushållens levnadsförhållanden.

Att genomföra en sådan fortlöpande utvärdering av styrmedlens

effektivitet och effekter samt att föreslå de förändringar som föranleds

härav, bör vara en av verkets mest angelägna uppgifter. Kommittén bör i

sitt förslag se till att verkets resurser fördelas så, att uppgiften kan

fullgöras på ett tillfredsställande sätt och att personal med

tillräcklig ekonomisk kompetens kan tillföras verket.

Utveckla instrumenten för den kommunala översiktliga planeringen

Den beslutade nya plan- och byggnadslagstiftningen innebär att ett långt

skede av utrednings- och försöksverksamhet inom planområdet är avslutat.

Verkets uppgift blir nu att föra ut, följa och vidareutveckla de nya

planinstrumenten på sådant sätt att intentionerna bakom reformen

förverkligas. Ett av den fysiska planeringens syften är att inför

medborgare och beslutsfattare i kommunerna lyfta fram och tydliggöra de

ibland konkurrerande anspråk och önskemål som från olika sektorer i

samhället ställs på användningen av mark och vatten och i fråga om

utformningen av miljön.

Genom den översiktliga kommunala planeringen eftersträvas en från allmän

synpunkt lämplig hushållning med naturresurser och kulturvärden.

Översiktsplanen är avsedd att i stort ange kommunens politiska program

för hur den fysiska miljön kan utformas, vårdas och användas så att en

god miljö och goda sociala levnadsvillkor uppnås för människorna i

dagens samhälle och för kommande generationer. Den nya plan- och

bygglagen gör en sådan planering obligatorisk.

Översiktsplanen grundar inga rättigheter eller skyldigheter. Den

redovisar de allmänna intressen som bör beaktas vid beslut om

användningen av mark- och vattenområden. För att översiktsplaneringen

skall kunna fullgöra sin avsedda uppgift att främja en allsidig

sammanvägning av de olika överväganden som rör kommunens utveckling är

det väsentligt att kommunala sektoriella planer integreras i

översiktsplaneringen.

Det är en väsentlig uppgift för det nya verket att utveckla metoderna

för den kommunala planeringen i denna riktning.

Bostadsförsörjningsplaneringen bör därvid bättre samordnas med den

fysiska planeringen i övrigt. Härigenom skapas bättre förutsättningar

för en god kommunal planberedskap och en bättre grund för olika beslut

som avser att utveckla bebyggelsen efter medborgarnas behov. Denna

uppgift bör återspeglas i organisationen av verkets arbete.

Stödja utvecklandet av en rikare närmiljö

Särskilda insatser behövs för att utveckla den byggda miljön, så att den

ger de betingelser som tillförsäkrar alla en fullvärdig miljö under

livets alla skeden och i det dagliga livets alla sysslor.

Det innebär att frågor om gestaltning och utformning måste ges ökad

betydelse.

Det innebär vidare att uppmärksamheten måste riktas inte bara mot hur

bebyggelsen anordnas, utan också mot hur den kan användas och mot den

verksamhet som faktiskt bedrivs där.

Att med olika medel verka för att vård, omsorg, boende, arbetsliv,

service och kulturella aktiviteter i vid mening samordnas på ett sätt

som främjar framväxten av en rikare och för alla tillgänglig miljö i den

befintliga och tillkommande bebyggelsen är i huvudsak en uppgift för

kommunerna i samverkan med andra huvudmän. Det nya verket bör stödja

kommunerna i denna uppgift genom att vidareutveckla de instrument för

detaljplanering och stöd till bostadsbyggande och miljöförbättring som

verket har ansvar för, genom att informera om de möjligheter som dessa

instrument bjuder och genom att förmedla erfarenheter och exempel på

goda lösningar.

Vad jag har sagt i det föregående om verkets föreskrifts- och

utvecklingsverksamhet innebär att ökad vikt framdeles kommer att behöva

läggas vid den rådgivnings- och informationsverksamhet som verket

bedriver eller initierar. Kraven på verkets insatser måste emellertid

avvägas mot olika mottagares förutsättningar att tillgodose sina behov

på annat sätt.

Under planverkets huvudmannaskap driver i dag ett flertal samverkande

statliga myndigheter en fortlöpande informations- och

utställningsverksamhet. Den bör i detta sammanhang ses som en värdefull

tillgång. Kommittén bör överväga hur denna verksamhet skall kunna

utvecklas och och hur de resurser som behövs för verksamheten skall

kunna säkras. Kommittén bör därvid samråda med andra berörda myndigheter

och intressenter.

Myndighetens övriga uppgifter

Jag har i det föregående berört några olika frågor som enligt min mening

bör särskilt uppmärksammas i samband med att den nya myndigheten

organiseras. De båda nuvarande verken utför härutöver många andra

arbetsuppgifter, som tar betydande resurser i anspråk. Även dessa

uppgifter måste prövas i förhållande till de reformer som har beslutats

och de intentioner som ligger bakom dem. Jag har exempelvis inte gått

närmare in på den även i framtiden viktiga uppgiften att utfärda

föreskrifter till byggnadslagstiftningen i syfte att säkra att byggnader

får grundläggande egenskaper i fråga om bl.a. stabilitet, säkerhet,

värmehushållning, hygien och tillgänglighet eller som syftar till att

precisera samhällets krav vid ombyggnad. Till denna uppgift ansluter

nära den för framtiden utomordentligt betydelsefulla uppgiften att verka

för en god energihushållning i bebyggelsen. Jag har inte heller

uppehållit mig vid det nya verkets uppgifter för byggnadskontrollen. Jag

har vidare avstått från att närmare beröra den omfattande verksamhet som

består i att pröva ärenden som underställs verken efter överklagande

eller på annat sätt. Jag har slutligen inte heller berört

bostadsstyrelsens nuvarande uppgifter som chefsmyndighet för

länsbostadsnämnderna

Verkens nuvarande uppgifter framgår av de olika författningar som

reglerar verksamheten -- bl.a. verkens instruktioner (1965:669 och

1967:329) -- och av de uppdrag som verken vid olika tidpunkter har fått

efter särskilda beslut av regeringen.

Kommitténs uppdrag att lämna förslag om den huvudsakliga inriktningen

och organisationen av verksamheten vid ett nytt plan- och bostadsverk

innebär att kommittén skall värdera hur det nya verkets resurser bör

fördelas mellan olika uppgifter, med beaktande av de förändringsbehov

som jag har redogjort för i det föregående och den rationalisering och

effektivisering som kan genomföras i och med sammanläggningen. Kommittén

bör i sitt arbete i denna del ta en utgångspunkt i erfarenheterna av de

båda verkens hittillsvarande verksamhet samt höra de olika intressenter

i samhället som kommittén anser vara i väsentlig grad berörda av

verksamheten.

Kommittén bör vidare underrätta sig om arbetet inom arbetsgruppen för

samordnad länsförvaltning (C 1986:C) och utredningen om översyn av

miljövårdsorganisationen (Jo 1986:04).

Kommittén bör utgå från att de låneadministrativa delarna av den

nuvarande bostadsstyrelsen -- d.v.s. verksamheten med utbetalning av lån

och bidrag samt avisering av betalningar -- tills vidare skall hållas

samman i en särskild enhet inom det nya verket.

Kommittén bör vara oförhindrad att överväga om de mål som eftersträvas

med den nya verksorganisationen skulle främjas av att verket tillförs

uppgifter och resurser som i dag finns på annat håll. Syftet med en

sådan överföring skall vara att öka det nya verkets möjligheter att

driva utvecklingen inom områden som är centrala för verket.

Kommittén bör vidare överväga den nuvarande frivilliga

typgodkännandeverksamhetens ställning och därvid även pröva om denna

verksamhet lämpligare bedrivs av annan huvudman än den myndighet som

utfärdar föreskrifter på området.

Kommittén bör slutligen pröva den på kostnadstäckning och lönsamhet

inriktade tjänsteexport som för närvarande bedrivs av såväl planverket

som bostadsstyrelsen och överväga i vilken mån som den nya myndigheten

bör bedriva sådan verksamhet.

Kommitténs överväganden om det nya verket bör preciseras så långt att de

i fråga om inriktningen av verksamheten kan läggas till grund för

statsmakternas beslut. I fråga om organisationen av verksamheten bör

förslaget begränsas till att avse den indelning i huvudenheter eller

motsvarande som bör beslutas av regeringen samt till att ange det

ungefärliga antal tjänster som bör disponeras för enheternas uppgifter.

Den närmare verksorganisationen bör läggas fast i ett senare skede och

grundas på statsmakternas beslut i anledning av kommitténs nu nämnda

förslag.

Kommittén får lägga upp sitt arbete så, att de frågor som bör

underställas riksdagen redovisas i två etapper. Till den första etappen

-- som skall redovisas till regeringen före utgången av september månad

1987 -- skall hänföras frågor som rör inriktningen av verkets arbete.

Till en andra etapp -- som skall redovisas till regeringen före utgången

av november månad 1987 -- får hänföras dels frågor om budgetregleringen

inför budgetåret 1988/89, dels frågor som kan beslutas av regeringen

utan riksdagens medverkan. Under arbetets gång skall kommittén informera

berörda huvudorganisationer med vilka staten har avtal om löner och

andra arbetsvillkor samt bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Kommittén skall därutöver informera berörda arbetstagare om sitt arbete.

Kommittén skall slutligen beakta de generella kommittédirektiven (dir

1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens förslagens inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för bostadsdepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst åtta ledamöter och med uppdrag att lämna förslag om den

huvudsakliga inriktningen och organisationen av verksamheten vid ett

nytt plan- och bostadsverk

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag

att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns

anslag till utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Bostadsdepartementet)