Dir. 1987:23

Konsekvenser av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetstidsmönster

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-05-14

1. Mitt förslag

2. Reformer och debatt under senare år

3. Utredningsuppdraget

Förkortning av veckoarbetstiden - per dag eller vecka

Längre semester

Utökad föräldraledighet och sextimmarsdag för småbarnsföräldrar

Alternativa arbetstidsförkortningar

Rörlig pensionsålder

4. Ramar för utredningsarbetet

5. Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

6. Beslut

Dir. 1987:23

Beslut vid regeringssammanträde 1987-05-14

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet statsrådet Leijon anför.

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att analysera konsekvenserna

av olika arbetstidsreformer och förändrade arbetstidsmönster.

Kommittén skall presentera ett samlat underlag som belyser effekterna

för män, kvinnor och familjer av olika slag av arbetstidsförkortningar.

Det bör omfatta kortare arbetstid per dag eller vecka, längre semester,

utökad föräldraförsäkring, alternativa arbetstidsförkortningar och

rörlig pensionsålder.

2. Reformer och debatt under senare år

Arbetstiden är en av de viktigaste faktorerna som formar våra arbets-

och levnadsvillkor. De reformer som hittills har genomförts under

1900-talet för att förkorta arbetstiden och successivt bygga ut

semesterrätten har varit betydelsefulla steg i utvecklingen av vårt

välfärdssamhälle.

När 40-timmarsveckan genomfördes under 1970-talets första år blev

veckoarbetstiden i stort sett lika för alla heltidsarbetande, både för

arbetare och tjänstemän. Sedan dess har emellertid helt nya

arbetstidsmönster utvecklats. Kvinnornas ökande förvärvsarbete har ofta

skett i form av deltid vilket innebär att kvinnornas

genomsnittsarbetstid är betydligt kortare än männens. Den ojämna

fördelningen mellan könen av omsorgs- och hushållsarbete har inte

ändrats på något avgörande sätt trots att kvinnornas förvärvsfrekvens

numera är nästan lika hög som männens.

Tanken på sextimmars arbetsdag för alla aktualiserades tidigt under

1970-talet. Den har sedan dess fått stort utrymme i arbetstidsdebatten i

Sverige, även om andra förslag också funnits med i bilden.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har också lett till andra nya krav på

hur arbetstiden skall utformas. En rad ledighetslagar har tillkommit som

ger de anställda möjlighet att för olika ändamål vara borta från arbetet

på hel- eller deltid. Ledighetslagstiftningen har förbättrat

möjligheterna att förena föräldraskap och arbete, studier och arbete

etc.

Redan år 1974 tillsatte den dåvarande socialdemokratiska regeringen en

delegation (1974:09) för arbetstidsfrågor (DELFA) som fick i upgift att

följa debatten om fortsatta generella arbetstidsförkortningar. I

delegationen ingick representanter för arbetsmarknadens parter. DELFA

gav under 1970-talet ut två betänkanden, Kortare arbetstid När? Hur?

(SOU 1976:34) och Arbetstiderna under 1980-talet (SOU 1979:48).

Efter regeringsskiftet år 1982 fick DELFA nya direktiv och utökades med

representanter för riksdagspartierna. De nya direktiven breddade

verksamhetsområdet från att enbart gälla fortsatta generella

arbetstidsförkortningar till att gälla i stort sett alla aspekter på

arbetstiden, t.ex. deltidsarbete, pensionsålder och flexibla

arbetstidslösningar. Under den tid som gått sedan dess har DELFA givit

ut 16 debattinriktade småskrifter och hållit ett antal temadagar och

konferenser. Inom DELFA:s ram har en attitydundersökning genomförts som

visar olika gruppers önskemål om arbetstid. Flera forskningsprojekt har

också initierats av DELFA, bl.a. en omfattande studie om samband mellan

produktion, produktivitet, sysselsättning och arbetstider. DELFA:s

huvuduppgift har dock i huvudsak varit att stimulera debatten i

arbetstidsfrågan.

Jag kommer senare idag att föreslå regeringen att DELFA:s verksamhet

skall upphöra. Det material som DELFA har tagit fram bör tillsammans med

andra förslag läggas till grund för ett målinriktat arbete med sikte på

en samlad bedömning av arbetstidsfrågorna.

Arbetstidsfrågorna har diskuterats livligt i vår omvärld under senare

år. Anledningen till detta är framför allt den stora arbetslöshet som

vuxit fram i västvärlden till följd av den ekonomiska tillbakagången

sedan mitten av 1970-talet. Flera regeringar i Europa har använt

åtgärder på arbetstidsområdet som en del i sysselsättningspolitiken och

många europeiska fackföreningar är starka pådrivare av åtgärder som

syftar till att öka antalet arbetstillfällen genom att sänka

arbetstiden. Arbetsgivarna å sin sida har krävt mer flexibla

arbetstidslösningar bl.a. för att uppnå högre kapitalutnyttjande och en

anpassning till variationer i efterfrågan. En följd har blivit att

veckoarbetstiden för stora arbetstagargrupper sänkts i många länder,

bl.a. i Frankrike, Belgien, Nederländerna och Västtyskland. De

sysselsättningseffekter som man förväntade sig av förkortningarna har

emellertid uteblivit eller varit mycket begränsade. Åtgärderna har dock

inneburit att nya arbetstidsformer vuxit fram, t.ex. starkt

koncentrerade arbetstider.

Under senare år har generella arbetstidsförkortningar genomförts i våra

nordiska grannländer. Sänkningen av veckoarbetstiden i Danmark från 40

till 39 timmar med verkan från årsskiftet 1986/87 var resultatet av ett

regeringsingripande i samband med konflikten på arbetsmarknaden år 1985.

Avtal om ytterligare sänkningar av veckoarbetstiden har nyligen träffats

som kommer att leda fram till 37 timmars arbetsvecka år 1991. I Finland

har de två senaste årens avtalsuppgörelser resulterat i att

årsarbetstiden sänks med ca 100 timmar fram till år 1990 för en stor

grupp löntagare, som vid utgångsläget hade 40 timmars arbetsvecka och

minimisemester enligt lag. 1986 års avtalsuppgörelse i Norge innebär att

nästan alla anställda har 37,5 timmars normalarbetsvecka fr.o.m. år

1987.

De undersökningar som har genomförts i vårt land, bl.a. av DELFA, vad

gäller önskemål om arbetstider visar att en majoritet av alla

arbetstagare är intresserad av fortsatta sänkningar av arbetstiden som

alternativ till reallöneökningar. Det finns däremot tydliga skillnader i

på vilket sätt olika grupper önskar sänkt arbetstid. Kvinnor har oftare

önskemål om kortare arbetstid per dag medan en större andel män önskar

längre semester. Äldre personer önskar oftare än yngre en sänkning av

pensionsåldern. En stor andel deltidsarbetande önskar samtidigt längre

arbetstid.

Kraven på olika slag av reformer på arbetstidsområdet avspeglar sig i en

mångfald kongressbeslut i de fackliga organisationerna. 1986 års

LO-kongress slog t.ex. fast krav på såväl förlängd föräldraförsäkring

och längre semester som kortare arbetstid för anställda med oregelbundna

eller på motsvarande sätt obekväma arbetstider. Samtidigt uttalade

kongressen sig för att sextimmarsdagen står fast som långsiktigt mål.

Den ogynnsamma ekonomiska utvecklingen under slutet av 1970-talet

innebar en uppbromsning av reformtakten på arbetstidsområdet.

Löntagarorganisationerna har under senare år främst verkat för att

säkerställa en positiv reallöneutveckling för sina medlemmar.

Under 1980-talet har den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt och

år ökat. Förklaringen till detta är att deltidsarbetet kommit att

omfatta fler timmar per vecka. Detta beror på att hushållen har

kompenserat lägre reallön med ökad arbetstid, men det beror också på

ändrade attityder och ändrad ålderssammansättning i arbetskraften. Även

om samhällsekonomin numera utvecklas betydligt mer positivt, kommer

utrymmet för reformer att vara begränsat under överskådlig tid.

3. Utredningsuppdraget

Med tanke på de starkt skiftande anspråken på åtgärder anser jag att en

kommitté bör tillkallas för att närmare utreda arbetstidsfrågorna och

presentera ett samlat underlag för att bedöma effekterna av skilda slag

av åtgärder. Ett sådant underlag bör ha stort värde både för

arbetsmarknadsparterna och de politiska partierna.

Arbetsmarknadens parter har traditionellt haft ett stort ansvar på detta

område. Frågan om förkortningar av veckoarbetstiden måste som hittills i

första hand avgöras i förhandlingar mellan parterna. Andra generella

åtgärder, t.ex. frågan om pensionering och föräldraförsäkring ankommer i

huvudsak på riksdagen att ta ställning till genom lagstiftning.

Selektiva åtgärder kan genomföras genom antingen lag eller avtal.

Kommittén bör belysa vilka olika intressen på området som kommer till

uttryck och hur dessa värderas och prioriteras i fackliga och politiska

sammanhang.

Skrivelser med begäran om en arbetstidsutredning har inkommit från

Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Centralorganisationen

SACO/SR.

Utgångspunkten för kommittén bör vara att studera olika

arbetstidsförändringar som syftar till att öka de enskilda individernas

välfärd i samhället.

Kommitténs arbete bör i huvudsak inriktas på att analysera vilka möjliga

effekter som alternativa arbetstidsförkortningar kan ha på den

ekonomiska utvecklingen, prisutvecklingen, produktiviteten,

konkurrensförhållandena, sysselsättningen, den regionala utvecklingen

och arbetets organisation. Kommittén bör även belysa tänkbara

fördelningseffekter och de speciella problem som kan uppstå i enskilda

sektorer och för olika grupper på arbetsmarknaden med hänsyn till

utbildning och yrkesområde. Kommittén bör därvid särskilt belysa de krav

som olika former av arbetstidsförkortningar ställer på arbetsmarknaden

och dess sätt att fungera.

Kommittén bör kartlägga arbetstidens nuvarande fördelning på män och

kvinnor i olika åldersgrupper och med olika arbetsuppgifter,

yrkesutbildning och inkomst. Speciellt bör kommittén undersöka

arbetstidens variation för män och kvinnor med avseende på hushållstyp,

antal barn och barnens ålder.

Kommittén bör också kartlägga de konsekvenser som olika former av

arbetstidsförändringar kan få för jämställdheten mellan könen,

barnomsorg samt för olika familjetyper och under olika livsfaser. Också

den allmänna organisationen av samhällslivet från tidsmässiga aspekter

bör belysas t.ex. tillgängligheten till service och möjligheten att

delta i politiskt och fackligt arbete. Kommittén bör också beakta

forskningsresultat som rör hälsomässiga och sociala konsekvenser av

skilda arbetstidsformer etc.

Kommittén bör undersöka hur stora resurser olika reformer kan beräknas

ta i anspråk och på vilket sätt reformerna kan finansieras.

Förkortning av veckoarbetstiden - per dag eller vecka

Enligt den undersökning av DELFA jag nyss refererade till är en kortare

veckoarbetstid det vanligaste arbetstidsönskemålet bland anställda. Ca

hälften av alla som önskar en sänkning av veckoarbetstiden föredrar

kortare daglig arbetstid.

Frågan om fortsatta generella arbetstidsförkortningar har tidigare

behandlats av DELFA. Sedan DELFA:s tillkomst år 1974 har direktiven

omfattat såväl frågan om sextimmars arbetsdag som hur ett första steg

mot kortare arbetstid skall kunna genomföras. Den ogynnsamma ekonomiska

utvecklingen under slutet av 1970-talet och början av 1980-talet har

starkt begränsat förutsättningarna för fortsatta generella

arbetstidsförkortningar. DELFA har bl.a. mot den bakgrunden under senare

år inte tagit fram något detaljerat underlag för överväganden i frågan.

Jag anser att kommittén bör överta DELFA:s uppgift att utreda

förutsättningarna för en generell arbetstidsförkortning med sikte på

sextimmars arbetsdag.

Kommittén bör utreda effekterna av en förkortning av veckoarbetstiden

med hänsyn till de regelsystem i lag och avtal som gäller inom olika

sektorer av arbetsmarknaden. Förutsättningarna för en daglig förkortning

av arbetstiden bör därvid ägnas stor uppmärksamhet liksom effekterna för

övertidsarbetet. Vidare bör konsekvenserna kartläggas för

deltidsarbetande och grupper med oregelbundna och obekväma arbetstider

som i dag har kortare normalarbetstid än 40 timmar per vecka.

Längre semester

1986 års semesterkommitté (A 1985:04) utreder f.n. förutsättningarna för

en utjämning av semestervillkoren mellan olika grupper av arbetstagare.

En utjämning av semestervillkoren förutsätter att en stor del av

arbetstagarna ges rätt till längre semester antingen via lag eller

avtal.

Arbetstidskommittén bör utgå från semesterkommitténs överväganden i sin

analys.

Utökad föräldraledighet och sextimmarsdag för småbarnsföräldrar

Rätten till hel ledighet i samband med barns födelse omfattar tiden till

dess barnet fyllt ett och ett halvt år. Därtill kommer rätten till

partiell tjänstledighet, dvs. deltidsarbete omfattande 75 % av

normalarbetstiden till dess att barnet fyllt åtta år eller avslutat sitt

första skolår. Föräldraförsäkringen i form av föräldrapenning omfattar

f.n. 360 dagar sammanlagt för föräldrarna, varav 90 dagar ersätts med

ett s.k. garantibelopp, lika för alla.

Kraven på förbättrade villkor i föräldraförsäkringen gäller främst en

förlängning av tiden under vilken ersättning kan utgå samt en utbyggnad

så att ersättning utges efter inkomstbortfallsprincipen. Hit hör också

frågan om betald sextimmarsdag för småbarnsföräldrar.

Kommittén bör belysa kostnader och andra effekter av åtgärder som syftar

till att prioritera småbarnsföräldrarnas behov i arbetstidshänseende.

Alternativa arbetstidsförkortningar

Under senare år har flera förslag utarbetats som syftar till att öka

individens valmöjligheter på arbetstidsområdet. Tanken bakom dessa

förslag är att individen själv skall kunna avgöra på vilket sätt en

kortare arbetstid skall tas ut. Detta förutsätter bl.a. att

ledighetsrättigheterna görs utbytbara, t.ex. att semester kan sparas

eller bytas till sabbatsår. En annan förutsättning är att det byggs upp

ett system för individuellt sparande av intjänad ledighetsrätt t.ex.

genom arbetstidsbanker. Möjligheter att även kunna disponera

ledighetsrättigheter i förskott har också diskuterats.

Kommittén bör i sitt arbete närmare analysera effekterna av olika system

som föreslagits.

Rörlig pensionsålder

Pensionsfrågorna ses f.n. över av den s.k. pensionsberedningen (S

1984:03). Översynen omfattar flera enskilda frågeställningar.

Arbetstidskommittén bör utgå från pensionsberedningens överväganden i

sin analys.

4. Ramar för utredningsarbetet

För kommittén skall gälla de allmänna tilläggsdirektiv som har utfärdats

den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare

(Dir. 1984:5).

Kommitténs arbete bör vara avslutat under år 1989.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

med högst 15 ledamöter med uppdrag att utreda konsekvenserna av olika

arbetstidsreformer och förändrade arbetstidsmönster,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns utredningsanslag.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och biträder

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)