Dir. 1987:29

Utredning om reformerad inkomstbeskattning

Innehåll

Höga skattesatser

Bristande neutralitet i beskattningen

Sparande missgynnas och skuldsättning gynnas

Krångligt regelsystem

Dir. 1987:29

Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-11.

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

1 Sammanfattning av direktiven

I direktiven föreslås att en kommitté med parlamentarisk sammansättning

tillkallas för att se över inkomstskattesystemet i de delar som inte har

direkt samband med företagsbeskattningen. Syftet med översynen är att

åstadkomma ett mera rättvist och enkelt skattesystem som i förhållande

till dagens innebär lägre skattesatser för den statliga inkomstskatten,

en breddad skattebas genom minskade avdragsmöjligheter samt en mer

enhetlig kapitalbeskattning som stimulerar till ökat sparande och

minskad skuldsättning. Ett annat viktigt mål för kommitténs arbete är

att åstadkomma ett regelsystem som kan bli bestående under lång tid.

Reformen måste finansieras fullt ut, dvs. den får inte innebära en

försämring av den offentliga sektorns finansiella sparande eller av det

statliga budgetsaldot.

Kommitténs arbete skall bedrivas skyndsamt.

2 Inledning

De grundläggande principerna för dagens inkomstskattesystem lades fast

för snart 60 år sedan då kommunalskattelagen (1928:370) antogs. Ett

stort antal delreformer har företagits under årens lopp.

Återverkningarna för systemet som helhet har vid dessa förändringar inte

alltid beaktats. Efter hand har regelsystemet därigenom kommit att bli

komplicerat och svåröverskådligt. Kraven på en mer genomgripande översyn

av inkomstskattesystemet har under senare år vuxit i och med att

bristerna i den nuvarande ordningen blivit allt tydligare. Kritiken mot

det gällande systemet har riktats mot främst de höga skattesatserna, den

bristande likformigheten i beskattningen av olika inkomster, som bl.a.

öppnar möjligheter att genom skatteplanering undandra sig skatt, samt

komplexiteten och svåröverskådligheten i systemet.

Under senare tid har debatten om inkomstskattesystemets utformning varit

livlig. Förslag till genomgripande förändringar har lagts fram från

flera håll. Häribland kan nämnas en rapport utarbetad på uppdrag av

SACO/SR, Enhetlig inkomstskatt, ett principförslag till skattereform som

presenterats i en remiss ingående i det socialdemokratiska partiets

programarbete "En offensiv för rättvisa" och ett förslag som en av

folkpartiets partiledning tillsatt arbetsgrupp presenterat i Folkpartiet

informerar 1987:3 "Bättre skatter". Även i motioner till riksdagen har

under senare tid frågor som rör de grundläggande principerna för

skattesystemets utformning tagits upp. De nyss nämnda förslagen från

SACO/SR och folkpartiet berör både enskilda personers och företags

beskattning och innebär bl.a. sänkta inkomstskatter för fysiska personer

samtidigt som skattebasen breddas genom begränsningar i avdragsrätten,

en förenklad och enhetlig kapitalbeskattning samt en ökad

skattebelastning på företagen genom minskade möjligheter till

resultatreglerande åtgärder. Det socialdemokratiska förslaget tar

huvudsakligen upp inkomstbeskattningen för fysiska personer och bygger

därvid också på tanken att skattesatserna bör sänkas och skattebasen

breddas genom bl.a. begränsningar i avdragsrätten samt på att

kapitalbeskattningen skall reformeras.

Det är inte bara i Sverige som inkomstskattesystemets utformning varit

föremål för en livlig diskussion de senaste åren. Så har varit fallet

även i många andra västliga industriländer. Förslag till mer eller

mindre genomgripande reformer har lagts fram och i några fall också

genomförts. Syftet har i allmänhet varit att sänka de direkta skatterna

på arbetsinkomster. Störst intresse i det sammanhanget har den

omfattande skattereformen i Förenta Staterna tilldragit sig. Den innebär

sänkta skattesatser och en breddad skattebas. Skattebördan omfördelas så

att skatteuttaget på fysiska personers inkomster minskar, medan uttaget

ökar på företagens inkomster.

Mot bakgrund av problemen med den nuvarande utformningen av

inkomstbeskattningen har regeringen under våren tagit initiativ till

överläggningar mellan riksdagspartierna för att utröna möjligheterna att

uppnå en bred politisk enighet om grunddragen av en inkomstskattereform.

Härvid har samförstånd kunnat nås om att en parlamentarisk kommitté

skall tillsättas för att utreda frågan om det framtida

inkomstskattesystemets utformning. Så bör nu ske. Jag skall i det

följande närmare redogöra för behovet av en inkomstskattereform och för

kommitténs arbetsuppgifter.

3 Behovet av en inkomstskattereform

Regeringen har hittills tillsatt två kommittéer med omfattande

utredningsuppdrag rörande utformningen av skattesystemet.

Skatteförenklingskommittén (B 1982:03) tillsattes år 1982 och skall

enligt sina direktiv (dir. 1982:24) utreda det grundläggande

taxeringsförfarandet, förenklingar i fråga om de materiella

beskattningsreglerna främst i fråga om löntagarbeskattningen, reglerna

för skatteprocessen samt det allmännas processföring. Vidare har

regeringen år 1985 tillsatt utredningen om reformerad

företagsbeskattning (Fi 1985:06). Denna kommitté skall enligt sina

direktiv (dir. 1985:30) göra en allmän översyn av företagsbeskattningen.

Skattesystemet har flera uppgifter. Genom skatterna skapas utrymme för

offentlig konsumtion, offentliga investeringar samt transfereringar.

Skattesystemet har också en viktig fördelningspolitisk roll dels genom

själva systemets utformning, dels genom att skatteinkomsterna

finansierar konsumtion och transfereringar med fördelningspolitiska

syften och effekter. Andra väsentliga uppgifter som brukar läggas på

skattesystemet är att det skall främja den ekonomiska tillväxten genom

att stimulera arbete, företagande och sparande och att det kan användas

i syfte att uppnå samhällsekonomisk balans. Det är således stora krav

som ställs på ett väl fungerande skattesystem.

Det nuvarande skattesystemet består av ett stort antal olika

skatteformer. Man kan dela in dessa i tre huvudgrupper, nämligen

produktionsfaktorbeskattningen (socialavgifter och beskattningen av

företagsvinster), inkomstbeskattningen och konsumtionsbeskattningen. Det

är huvudsakligen mot de två förstnämnda delarna av skattesystemet som

kritik har riktats.

Det kan framhållas att konsumtionsbeskattningen (de indirekta skatterna)

står för drygt 30 % av de samlade skatteinkomsterna och inkomstskatten

för drygt 40 % (varav kommunalskatten för ca 29 %). Den helt övervägande

delen av skatteförvaltningens resurser används emellertid till att

administrera inkomstskatten.

Som jag tidigare nämnt är företagsbeskattningen redan föremål för en

allmän översyn. Den nu föreslagna utredningen bör därför begränsa sitt

arbete till en översyn av inkomstbeskattningen. När det gäller

konsumtionsbeskattningen har jag för avsikt att i dag föreslå att en

särskild utredning tillsätts.

Höga skattesatser

Kritiken mot inkomstbeskattningen har i stor utsträckning varit inriktad

på de problem som de höga marginalskatterna ger upphov till. Med

marginalskatt avses den skatt man får betala på den sist intjänade

kronan. Att marginalskatten är högre än den genomsnittliga skatten är

ett uttryck för att vi har ett progressivt skatteuttag. Innebörden är

att skatten skall tas ut efter bärkraft och att höginkomsttagare därför

bör betala en större andel av sina inkomster i skatt än

låginkomsttagare.

När de progressiva inslagen i skattesystemet introducerades berörde de

inte normalinkomsttagarna. Allteftersom den offentliga sektorn byggdes

ut måste dock skatteinkomsterna ökas. Skattetrycket skärptes och

progressionen ökade för allt fler vanliga inkomsttagare, samtidigt som

skattesatserna höjdes generellt. Det sista var framför allt en följd av

att kommunalskatterna steg. Även den snabba inflationen under framför

allt 1970-talet innebar att progressionen ökade för allt fler

skattebetalare. I början av 1980-talet hade ca hälften av alla

förvärvsarbetande och en stor majoritet av de heltidsarbetande en

marginalskatt som översteg 50 %. Detta ändrades emellertid genom den

skattereform som genomfördes åren 1983--1985. Den innebar bl.a. att

skattesatserna för första gången under efterkrigstiden sänktes avsevärt.

Efter de ytterligare justeringar som har beslutats för åren 1987 och

1988 kan man räkna med att ca 85 % av alla förvärvsarbetande och inemot

75 % av alla heltidsarbetande får en marginalskatt om högst 50 % (om

kommunalskatten är 30 %). Den högsta marginalskatten år 1988 blir 75 %

(under samma förutsättning).

Om inga förändringar görs i skatteskalan kommer emellertid vid stigande

förvärvsinkomster en allt större del av skattebetalarna att på nytt

föras upp i skikt med högre marginalskatt än 50 %. Redan i början på

1990-talet kommer troligen, med nuvarande skatteskalor, en majoritet av

de heltidsarbetande att ha 64 % eller mer i marginalskatt.

Höga skattesatser ger upphov till en rad problem. Höga skattesatser

inbjuder till skattefusk och skatteplanering. De leder också till en

utbredd informell eller "grå" ekonomi med byte av tjänster och

lågproduktiv egenverksamhet. Utbytet av en inkomstökning, t.ex. på grund

av extraarbete, blir relativt litet, liksom inkomstbortfallet vid en

minskad arbetsinsats blir litet. Detta kan hämma arbetskraftsutbudet och

leda till en onödig stelhet på arbetsmarknaden. Skattesystemets

marginaleffekter förstärks ofta av andra faktorer, t.ex. att

bostadsbidrag trappas av och barnomsorgsavgifter höjs vid stigande

inkomster. Effekterna förstärks dessutom ytterligare på grund av andra

skatter, i första hand socialavgifterna och mervärdeskatten. Sammantaget

leder detta till höga totala marginaleffekter för förhållandevis stora

grupper av skattebetalare. Låginkomsttagare med höga marginaleffekter

kan hamna i en "fattigdomsfälla", dvs. de har små möjligheter att genom

egna insatser förbättra sin ekonomiska situation.

Ytterligare ett förhållande som förtjänar att påpekas i detta sammanhang

är att vi i takt med den ökade internationaliseringen av den svenska

ekonomin blir alltmer påverkade av vad som sker i vår omvärld, så även

på skatteområdet. Stora skillnader i skattesatser mellan Sverige och

andra länder medför risker för att arbetskraft, kapital,

arbetstillfällen och produktion lämnar Sverige till förmån för länder

med lägre skatt.

Ett starkt progressivt skattesystem leder till svårigheter i

avtalsrörelserna och försvårar den nödvändiga dämpningen av pris- och

lönestegringstakten.

Det finns således flera skäl för att sänka inkomstskatterna och minska

progressiviteten i skattesystemet. Det som talar emot en sådan åtgärd är

fördelningspolitiska skäl, eftersom sänkta skattesatser och dämpad

progressivitet i sig ger de största skattesänkningarna till

höginkomsttagarna. Man måste emellertid även beakta de inslag i den

nuvarande beskattningen som i praktiken motverkar de höga

marginaleffekterna för vissa grupper. Härvid tänker jag i första hand på

avdragsmöjligheterna och de möjligheter till skatteplanering som det

nuvarande systemet innebär. De fördelningspolitiskt icke önskvärda

effekterna av sänkta skattesatser bör enligt min mening i stor

utsträckning kunna motverkas genom minskade avdragsmöjligheter och en

reformerad kapitalbeskattning.

Även statsfinansiella hänsyn utgör en restriktion för hur stora

sänkningar av inkomstskatten som kan accepteras, eftersom det kan vara

svårt att finansiera omfattande skattesänkningar.

Som jag nämnt i det föregående finns det ett samband mellan höga

skattesatser och långtgående avdragsmöjligheter. Det har således varit

nödvändigt att acceptera en omfattande rätt till avdrag av olika slag,

eftersom de höga skattesatserna annars i vissa fall skulle leda till

orimliga konsekvenser. På en rad områden har de höga skattesatserna

därför tvingat fram särbestämmelser och avdragsmöjligheter. Om man kan

sänka skattesatserna väsentligt bortfaller i stor utsträckning motiven

för sådana bestämmelser. Flera avdrag utnyttjas främst av

höginkomsttagare. Det finns därför starka fördelningspolitiska skäl att

balansera sänkta marginalskatter med begränsningar av avdragsrätten.

Även från statsfinansiella utgångspunkter finns det anledning att

begränsa avdragsrätten, i synnerhet om sänkta skattesatser leder till

ett bortfall av statsinkomster.

Bristande neutralitet i beskattningen

Det svenska inkomstskattesystemet brister i neutralitet och

likformighet. Skilda slag av inkomster beskattas på olika sätt. Men även

samma slag av inkomster kan behandlas olika beroende på vem -- fysisk

person, aktiebolag, stiftelse m.fl. -- som är skattskyldig. Ofta

beskattas hushåll hårdare än institutioner.

En följd av den bristande likformigheten i beskattningen av olika

inkomster har blivit att allt fler skattskyldiga genom olika

transaktioner minskar sin totala skatt. Denna skatteplanering utförs

främst av mer välbeställda grupper som har ekonomiska och

kunskapsmässiga möjligheter att utnyttja skattesystemet till sin fördel.

Härigenom uppkommer betydande fördelningspolitiska orättvisor.

Som exempel på den bristande likformigheten inom inkomstbeskattningen

kan nämnas att arbetsinkomster och vissa slag av kapitalinkomster

(inkomsträntor och aktieutdelningar) beskattas högt, medan andra slag av

kapitalinkomster beskattas lågt eller i vissa fall inte alls.

Realisationsvinster beskattas t.ex. oftast relativt lindrigt. Detta har

lett till att högt beskattade arbets- eller kapitalinkomster i stor

utsträckning omvandlas till lågt beskattade realisationsvinster.

Den bristande likformigheten är mest framträdande när det gäller

kapitalbeskattningen. Regler som utgår från nominella och reala

principer för beskattningen och i vissa fall skattefrihet blandas med

varandra på ett svåröverskådligt sätt. Beträffande banksparande

beskattas t.ex. den nominella kapitalinkomsten i sin helhet, vid vissa

andra inkomster, t.ex. försäljning av villor, huvudsakligen den reala

inkomsten och ibland, t.ex. vid försäljning av konstföremål som

innehafts längre tid än fem år, beskattas ingen del av vinsten.

Ett område som tilldragit sig särskild uppmärksamhet under senare år är

realisationsvinstbeskattningen av villor och bostadsrätter. Från främst

bostadspolitiska utgångspunkter har kritik riktats mot de nuvarande

skillnaderna i vinstbeskattningen.

Sparande missgynnas och skuldsättning gynnas

Ett allvarligt problem i den svenska ekonomin under senare år har varit

det låga sparandet. Ett ökat sparande är en förutsättning bl.a. för att

det skall bli möjligt att finansiera en nödvändig ökning av

investeringarna och samtidigt etablera ett stabilt överskott i

bytesbalansen. En del av det ökade sparandet bör ske inom den offentliga

sektorn, främst hos staten. Men det är också angeläget att hushållens

sparande ökar, både av samhälls- och privatekonomiska skäl. Hushållens

sparkvot (dvs. deras sparande mätt som andel av deras disponibla

inkomster) sjönk i början av 1980-talet från 34 % till att under de

senaste åren ha blivit negativ. Hushållen lånar alltså i genomsnitt mer

än de sparar.

Att hushållens sparande under de allra senaste åren inte ökat trots

bl.a. stigande reallöner, förbättrade villkor för sparandet, sänkta

marginalskatter och ett reducerat skattemässigt värde av

underskottsavdragen kan ha flera orsaker. Den dåliga utvecklingen av

reallönerna under flera år från mitten av 1970-talet kan ha gett upphov

till ett uppdämt konsumtionsbehov, t.ex. av vissa kapitalvaror, vilket

ger upphov till en snabb konsumtionsökning då realinkomsterna stiger.

Vidare har hushållens finansiella förmögenheter ökat starkt, vilket kan

göra hushållen mera benägna att acceptera en viss skuldsättning. Det kan

också vara så att en anpassning till förbättrade sparvillkor sker

långsamt och således tar några år.

Ett annat skäl kan vara att skattesystemet, i varje fall i tider av

inflation, fortfarande i stort missgynnar sparande och gynnar

skuldsättning. Med några få undantag är beskattningen av avkastningen på

sparat kapital nominell, dvs. hela avkastningen beskattas, även den del

som endast motsvarar inflationens urgröpning av kapitalet. Skuldräntorna

har hittills varit i sin helhet avdragsgilla, även den del av räntan som

motsvarar skuldens minskning genom inflationen. En viss begränsning av

avdragens skattemässiga värde skedde genom skattereformen åren

1983-1985. Men fortfarande står de flesta för endast hälften av sina

totala ränteutgifter själva.

För att förbättra villkoren för sparande har en rad riktade

sparstimulanser genomförts, t.ex. genom allemanssparandet och genom

emission av sparobligationer. Dessa sparformer har visserligen som

sådana varit framgångsrika men det totala sparandet har ändå inte nått

en tillfredsställande nivå. En förklaring till detta kan vara att den

bristande likformigheten i beskattningen av kapitalinkomster och

kapitalvinster möjliggör, och rentav uppmuntrar till, skattearbitrage.

Det går sålunda att tillgodogöra sig de förmåner som förknippas med

selektiva sparformer genom omplaceringar av finansiella tillgångar, dvs.

utan att man behöver öka sitt totala sparande. Detta leder till

slutsatsen att en skattereform bör innebära förbättrade generella

villkor för hushållssparandet.

Krångligt regelsystem

En annan huvudinvändning mot det nuvarande skattesystemet, som jag i

viss mån redan berört, gäller att det är svåröverskådligt och krångligt.

När grunddragen i skattesystemet utformades var skatteuttaget betydligt

lägre än i dag. I och med att skattesatserna höjts har systemet blivit

allt svårare att administrera. Det har blivit allt viktigare att täppa

till luckor i lagstiftningen som utnyttjats i skatteundandragande syfte.

Samtidigt har man varit tvungen att införa undantag och specialregler på

punkter där de höga skattesatserna lett till orimliga konsekvenser.

Under årens lopp har vidare ett växande antal uppgifter lagts på

skattesystemet utöver att ge stat och kommuner inkomster och skapa

fördelningspolitiska effekter. Exempel på detta är stabiliserings- och

regionalpolitiska uppgifter, stimulans av viss konsumtion genom

nedsättning av skatt och begränsning av annan konsumtion genom högre

skatt. Även inom näringspolitiken, bostadspolitiken, trafikpolitiken och

energipolitiken har skattesystemet i viss mån använts som styrmedel.

Denna mångfald uppgifter har också bidragit till att göra skattesystemet

komplicerat och svåröverskådligt.

Många av särreglerna inom skattesystemet har tillkommit för att lösa

enskilda problem. Det samlade resultatet av dessa åtgärder har dock inte

blivit tillfredsställande. Skattesystemet har blivit krångligt med ett

stort antal särbestämmelser och undantag. Detta förhållande är

naturligtvis otillfredsställande. Skattesystemet får inte vara så

krångligt att redan vanliga löntagare anser sig behöva anlita

experthjälp för att bli rätt beskattade. Skattesystemet måste bygga på

en sammanhängande och genomarbetad grundsyn, som är möjlig att förstå

för skattebetalarna.

4 Utredningsuppdraget

I enlighet med vad jag anfört i det föregående bör kommittén ha till

uppgift att göra en allmän översyn av inkomstskattesystemet. Jag avser

därvid med inkomstskatt i princip den på nettoinkomsten baserade skatt

som träffar hushållen, alltså enskilda personers statliga och kommunala

inkomstskatter.

Uppdraget bör emellertid inte gälla de frågor som har direkt samband med

beskattningen av näringsverksamhet. 1980 års företagsskattekommitté (B

1979:13) har lagt fram principförslag som innebär att enskilt bedriven

näringsverksamhet och handelsbolag görs till särskilda skattesubjekt.

Företagsskattekommittén behandlar i sitt fortsatta arbete bl.a. de

särskilda reglerna om fåmansföretag. En allmän översyn av

företagsbeskattningen företas av den tidigare nämnda utredningen om

reformerad företagsbeskattning. Denna utredning har i uppdrag bl.a. att

söka åstadkomma en mer likformig beskattning av arbete och kapital.

Vidare skall den göra en översyn av inkomstbeskattningen i de delar som

har ett direkt samband med produktionsfaktorbeskattningen. En annan

fråga som den har att utreda är om beskattningen skall bygga på

nominella eller reala principer.

Frågorna om företagsbeskattningens utformning har visserligen i många

stycken ett nära samband med inkomstbeskattningen. De är emellertid

invecklade och kräver ett omfattande utredningsarbete. Det är därför

enligt min mening lämpligast att de även fortsättningsvis utreds

särskilt. Den nu föreslagna kommitténs arbetsuppgifter skulle annars bli

så omfattande att arbetet inte skulle kunna avslutas inom rimlig tid. En

angelägen inkomstskattereform skulle därigenom fördröjas. Ett samarbete

mellan kommittéerna måste emellertid ske beträffande de frågor som har

samband med varandra, såsom den nyss nämnda om nominell respektive real

beskattning och frågan om ekonomisk dubbelbeskattning av aktiebolagens

utdelningar. Den nya kommittén bör naturligtvis vara oförhindrad att

redovisa sina bedömningar av vilka effekter som kommitténs förslag får

på de delar av beskattningen som ligger utanför kommitténs egentliga

utredningsuppdrag.

En annan begränsning av utredningsuppdraget bör vara att det inte skall

omfatta reglerna om kommunal skatteutjämning. Denna fråga har inget

direkt samband med utformningen av inkomstskattesystemet. Den gäller i

första hand synen på hur den kommunala servicen skall fördelas och

finansieras över landet och den kommunala ekonomin i stort.

En tredje begränsning av utredningsuppdraget bör vara att kommittén inte

skall ta upp frågor som rör de processuella reglerna på skatteområdet.

Skatteprocessen är för närvarande föremål för en omfattande reformering

på grundval av bl.a. förslag från skatteförenklingskommittén.

Kommitténs arbete bör i första hand inriktas på att lägga fram förslag

som syftar till:

1) lägre skattesatser och minskad progressivitet i skatteskalan

2) breddning av skattebasen genom bl.a. begränsningar av

avdragsmöjligheterna

3) en enhetlig och mer rättvis kapitalbeskattning som stimulerar till

ökat sparande och minskad skuldsättning

4) ett så enkelt och lättbegripligt inkomstskattesystem som möjligt

5) ett skattesystem som kan bli bestående under lång tid.

I det följande skall jag närmare ta upp dessa frågor.

4.1 Lägre skattesatser

Utredningen bör utarbeta ett förslag till ny skatteskala för den

statliga inkomstskatten som innebär lägre skattesatser.

Skatteskalorna har fram till nu innehållit ganska många skikt med olika

skattesatser. Redan relativt små inkomsthöjningar har därför kunnat leda

till att man hamnat i ett högre skikt. Genom de förändringar i

skatteskalan som beslutats för åren 1987 och 1988 kommer antalet skikt

att minska till fyra. Utredningen bör sträva efter en skatteskala som

även i framtiden har få skikt. Härigenom får man ett enkelt system och

undviker en snabb upptrappning av marginaleffekterna.

Den nuvarande utformningen av skatteskalan leder till att det

procentuella skatteuttaget på timförtjänsten blir högre för den som

arbetar heltid än för den som arbetar deltid. Kommittén bör överväga

vilka förändringar i inkomstbeskattningen som kan vidtas för att minska

den nämnda skillnaden i skatteuttag.

4.2 Breddning av skattebasen

De omfattande avdragsmöjligheterna i det nuvarande regelsystemet för med

sig påtagliga nackdelar bl.a. i form av inkomstbortfall för stat och

kommun, invecklade regler, fördelningspolitiska orättvisor samt risker

för skattefusk. De ger vidare upphov till en omfattande skatteplanering.

Som jag framhållit tidigare förlorar avdragsmöjligheterna i betydelse om

skattesatserna sänks. Avdragen blir inte lika mycket värda som tidigare.

Om man kan begränsa avdragsrätten och därmed vidga skattebasen kan

åtminstone en del av kostnaderna för sänkta skattesatser finansieras.

Samtidigt kan en del andra problem med avdragsrätten lösas. Bl.a. bör

regelsystemet kunna förenklas. Det bör därför ingå i kommitténs uppdrag

att göra en genomgång av nuvarande avdragsmöjligheter och pröva vilka

begränsningar som kan göras. Målet bör vara att behålla så få avdrag som

möjligt. Självklart måste dock begränsningarna i avdragsrätten vägas mot

sänkta skattesatser, så att den sammantagna effekten för skattebetalarna

blir rimlig.

Beträffande frågan om avdragsrätt för skuldräntor återkommer jag i

avsnittet om kapitalbeskattningen.

Jag skall här bara särskilt beröra tre betydelsefulla avdrag,

grundavdraget, schablonavdraget under inkomst av tjänst och

reseavdragen.

Införandet av schablonavdraget, som för närvarande är 10 % av inkomsten,

dock högst 3000 kr., har inneburit betydande förenklingar i taxeringen,

eftersom skattemyndigheterna och de enskilda inte behöver utreda smärre

kostnader. I den mån som kostnaderna för arbetsresor och andra kostnader

under inkomst av tjänst stiger, tenderar allt fler löntagare att få

sammanlagda kostnader som överstiger schablonavdraget. För att

upprätthålla förenklingsinslaget finns det därför skäl att höja

schablonavdraget i motsvarande mån. Detta skulle emellertid innebära ett

ytterligare skattebortfall och strida mot strävandena att bredda

skattebasen.

En lösning på detta problem som kommittén bör pröva är att grundavdraget

minskas eller slopas samtidigt som schablonavdragets maximibelopp höjs

betydligt. Övriga avdrag under inkomst av tjänst skulle då minska i

betydelse. Även dessa, däribland avdragen för resor till och från

arbetet och i tjänsten, bör emellertid ses över av kommittén inte minst

i förenklingssyfte. En ökad schablonisering av reglerna som gör dem

lättare att tillämpa bör därvid eftersträvas. I det sammanhanget bör

även reglerna för beskattning av traktamenten och övriga

kostnadsersättningar ses över. Det är enligt min bedömning inte möjligt

att helt slopa alla andra avdrag än schablonavdraget. För t.ex. den som

har mycket höga kostnader för resor m.m. under inkomst av tjänst finns

det skäl att behålla en avdragsrätt även i framtiden. Kommittén bör även

utreda om det finns skäl att utforma särskilda regler för vissa slag av

kostnader.

4.3 Kapitalbeskattningen

Reglerna angående kapitalbeskattningen hör till de mest komplicerade i

inkomstskattesystemet. Olika slag av kapitalinkomster behandlas

skattemässigt olika på ett sätt som ofta ter sig inkonsekvent och

godtyckligt. Detta öppnar i sin tur möjligheter till

skatteundandragande. Skatteplaneringen under senare år har i stor

utsträckning gått ut på att omvandla högt beskattade arbets- och

kapitalinkomster till vissa typer av kapitalvinster, främst

realisationsvinster, som i regel beskattas lindrigt. Man kan vidare säga

att de nuvarande reglerna på området generellt sett beskattar sparande

hårt men ofta innebär stora skattelättnader vid skuldsättning. Totalt

sett ger kapitalbeskattningen inte några inkomster till statskassan,

eftersom det skattebortfall som avdragsrätten för med sig överstiger

skatteinkomsterna på kapitalinkomsterna. Det nuvarande systemet har

knappast heller några positiva effekter från fördelningssynpunkt.

Snarast är det så att det gynnar personer med höga inkomster och stora

förmögenheter, eftersom dessa har större möjligheter att genom

skatteplanering utnyttja underskottsavdrag m.m.

En reformerad kapitalbeskattning är därför en mycket angelägen del av en

framtida inkomstskattereform dels för att förenkla skattesystemet och

uppnå en effektivare kapitalanvändning, dels för att minska

möjligheterna till skatteplanering och därmed uppnå ökad rättvisa.

Kommitténs arbete i denna del bör ha följande inriktning. Reglerna för

beskattning av olika slag av kapitalinkomster och kapitalvinster bör

vara så likformiga som möjligt. I fråga om kapitalvinster är visserligen

erfarenheterna av tidigare reformarbete att det kan vara svårt att uppnå

den eftersträvade likformigheten, bl.a. därför att vinstbeskattningen

omfattar tillgångar av så skilda slag som fastigheter och värdepapper.

Enligt min mening bör dock förutsättningarna för att nå ett

tillfredsställande resultat i det avseendet vara bättre i ett läge där

inkomstskattesystemet i sin helhet omprövas. Jag vill särskilt framhålla

vikten av att de nya reglerna leder till neutralitet i den skattemässiga

behandlingen av vinster vid försäljning av villafastigheter och

bostadsrätter. Vidare bör kapital- respektive arbetsinkomster beskattas

så likvärdigt som möjligt. Reformen bör innebära gynnsammare regler för

sparande och mindre gynnsamma villkor för skuldsättning. Slutligen bör

ändringarna leda till ökade skatteinkomster på detta område.

En tänkbar modell för en enhetlig beskattning av kapitalinkomster och

kapitalvinster som kommittén bör pröva är att dessa sammanförs till ett

inkomstslag. Utgiftsräntor för villor och sommarstugor, som i dag

hänförs till inkomstslaget annan fastighet, skulle enligt denna lösning

flyttas över till inkomstslaget kapital. På motsvarande sätt skulle de

realisationsvinster och realisationsförluster som i dag hänförs till

inkomstslaget tillfällig förvärvsverksamhet föras över till inkomst av

kapital. Genom dessa överföringar skulle alla kapitalinkomster och

kapitalvinster, som inte hör till näringsverksamhet, hänföras till ett

och samma inkomstslag. Det netto som därvid uppkommer skulle sedan bli

föremål för beskattning.

En annan central fråga när det gäller kapitalbeskattningen är i vilken

utsträckning nominella respektive reala principer skall tillämpas, dvs.

huruvida skattesystemet skall ta hänsyn till inflationen eller ej. Med

några få undantag tar dagens skattesystem inte hänsyn till inflationen.

I en ekonomi där inflation förekommer är emellertid en del av

kapitalavkastningen endast en kompensation för att inflationen urholkar

värdet av kapitaltillgångarna. Om även denna del av avkastningen

beskattas, vilket är fallet i dag, tenderar beskattningen att missgynna

sparandet. I fråga om skuldsättning och avdragsrätt för skuldräntor är

förhållandet det motsatta. Avdrag medges således för närvarande även för

den del av räntan som motsvarar skuldens minskning genom inflationen.

Dessa problem skulle i princip lösas om man inför en real beskattning.

En sådan innebär att man endast beskattar den reala avkastningen, dvs.

den del av avkastningen som överstiger inflationen. På motsvarande sätt

får man endast dra av de reala utgiftsräntorna, dvs. den del av

utgiftsräntorna som överstiger inflationstakten. De reala

kapitalinkomster som uppkommer kan därefter beskattas enhetligt och

fullt ut.

Det finns emellertid åtskilliga svårigheter förknippade med en fullt

genomförd real beskattning, t.ex. när det gäller att beräkna vad som är

real vinst respektive avkastning och vad som bör gälla när realräntan är

negativ. Det finns en risk för att regelsystemet blir mycket komplicerat

och svårtillämpat och även svårt att förstå för den enskilde.

En annan lösning kan vara att endast en viss andel av kapitalinkomsterna

tas upp till beskattning respektive att endast en viss andel av

kapitalutgifterna är avdragsgilla. Denna modell kan sägas innebära en

mer schablonmässig metod att beakta inflationen.

Kommittén bör också studera i vilken utsträckning reala principer

används utomlands, bl.a. mot bakgrund av att den svenska ekonomin i allt

större utsträckning påverkas av förhållandena i utlandet. Den ökande

integrationen i världsekonomin med bl.a. friare kapitalrörelser som

följd gör att förhållandena i omvärlden måste beaktas när den framtida

kapitalbeskattningen skall utformas, bl.a. vad gäller skattesatser och

skattetryck. Andra aspekter som bör beaktas är att regelsystemet

utformas så att hushållen påverkas mer av ränteförändringar jämfört med

i dag och att ett icke-inflatoriskt beteende uppmuntras.

Oavsett vilken huvudprincip man väljer för kapitalbeskattningen kan det

komma att finnas vissa frågor som kräver särlösningar. En sådan kan vara

aktievinstbeskattningen, där någon form av schablonmetod bör övervägas

av kommittén. En annan fråga som kommittén bör ta upp är om det kan

finnas skäl för vissa begränsningar i avdragsrätten för

realisationsförluster. Jag tänker här närmast på sådana fall där en

konstlad realisationsförlust skapas för att kunna kvittas mot en

uppkommen vinst.

Ett konsekvent genomförande av en enhetlig kapitalbeskattning innebär

stora fördelar, bl.a. när det gäller att gynna sparande och motverka

skuldsättning och skatteplanering. En avgörande förutsättning för en

omläggning av kapitalbeskattningen är emellertid att den skatteskärpning

som uppkommer genom avdragsbegränsningarna motverkas av skattelättnader

genom sänkta skattesatser eller på annat sätt.

Särskilt kännbar skulle en omläggning kunna bli för de grupper som har

relativt högt belånade villafastigheter och bostadsrättslägenheter. En

begränsning av avdragsrätten för skuldräntor skulle i och för sig

förmodligen pressa ned ränteläget och därigenom i viss mån motverka den

minskade avdragsrätten. Hur stor den effekten blir är dock svårt att

bedöma. Åtminstone övergångsvis skulle många låntagare drabbas av högre

kostnader, bl.a. genom att lånen ofta är bundna under lång tid.

Kommittén bör därför pröva om särskilda övergångslösningar behövs för

dessa grupper. Att helt eller delvis undanta räntekostnaderna för lån på

villor och bostadsrätter från avdragsbegränsningen är enligt min mening

inte lämpligt. Det skulle vara principiellt felaktigt att på så sätt

gynna en viss typ av skuldsättning. En sådan lösning skulle dessutom

bryta systematiken för en enhetlig kapitalbeskattning och göra

regelsystemet krångligare. Vidare skulle den medföra betydande

kontrollproblem genom att lån som formellt är fastighetskrediter kan

användas till finansiering av konsumtionsutgifter av helt annat slag.

4.4 Vissa övriga frågor

Jag har vid flera tillfällen strukit under vikten av att åstadkomma ett

så enkelt system som möjligt för inkomstbeskattningen. Av det skälet bör

kommittén ta upp vissa frågor i syfte att antingen förenkla reglerna på

dessa punkter eller lämna förslag till hur frågorna skall kunna lösas

utanför skattesystemets ram. De frågor som jag här tänker på är reglerna

om existensminimum, avdrag för sjukdomskostnader, avdrag för underhåll

till icke hemmavarande barn, skattereduktionen för hemmamake och för

ensamstående med barn. Kommittén bör även se över reglerna om extra

avdrag för folkpensionärer i syfte att minska marginaleffekterna och

uppnå förenklingar. Ytterligare några frågor som kommittén bör kunna ta

upp är förvärvskällebegreppet och indelningen i inkomstslag mer

generellt samt gränsdragningen mellan hobbyverksamhet och rörelse.

Vidare finns det enligt min mening anledning för kommittén att överväga

åtgärder för att förhindra s.k. 0-taxering, exempelvis genom

bestämmelser att den beskattningsbara inkomsten alltid skall motsvara en

viss del av den sammanräknade inkomsten.

Kommittén bör, med de inskränkningar jag angett i inledningen till detta

avsnitt, även ha möjlighet att ta upp andra frågor som rör

inkomstbeskattningen än sådana som jag uttryckligen tagit upp i det

föregående. Kommittén måste även ha möjlighet att lägga fram vissa

förslag som inte direkt berör skattesystemet. Jag tänker här på i första

hand åtgärder inom familje- och bostadspolitiken som kan bli nödvändiga

för att de fördelningspolitiska effekterna av skattereformen skall bli

godtagbara. Kommittén bör även pröva om en inkomstskattereform lämpligen

bör genomföras i ett eller flera steg och om det behövs särskilda

övergångsregler.

Vissa frågor som jag tagit upp i det föregående har under senare år

utretts i offentliga utredningar och inom regeringskansliet, t.ex.

beskattningen av traktamenten. Kommittén bör för att underlätta sitt

arbete i största möjliga utsträckning dra nytta av sådan tidigare

beredning av frågorna.

Slutligen vill jag framhålla att det är av största vikt att kommittén

vid utformningen av sina förslag beaktar kraven på enkla regler och att

det nya regelsystemet i sina huvuddrag bör bli bestående under lång tid.

Enkla och lättbegripliga regler är att föredra även om det skulle

innebära viss schablonisering.

5 Finansieringen av reformen

En reform av inkomstskatten, som innebär väsentligt sänkta skattesatser

i breda inkomstskikt, leder till ett betydande inkomstbortfall för

statsbudgeten. Denna effekt kan motverkas av att skattebasen vidgas och

av en mera enhetlig och effektiv beskattning av kapitalinkomster och

kapitalvinster. Det kan dock inte uteslutas att den sammantagna effekten

av en reform blir minskade statsinkomster från inkomstskatten. Även om

budgetunderskottet har minskat väsentligt under senare år och den

offentliga sektorns finansiella sparande har förbättrats, finns det dock

inte vare sig av samhällsekonomiska eller statsfinansiella skäl något

utrymme för att försvaga statsbudgeten. Under alla händelser bör

ekonomisk-politiska åtgärder som i första hand syftar till att påverka

statsfinanserna eller efterfrågetrycket i ekonomin hållas åtskilda från

en reform av inkomstskatten, vars syfte är ett annat, nämligen att skapa

ett bättre skattesystem genom att påverka resursanvändning, tillväxt och

inkomstfördelning.

I debatten har det ibland hävdats att en marginalskattereform skulle

vara självfinansierande genom att positivt påverka arbetsutbud och

skattemoral. De empiriska beläggen för att detta skulle vara fallet är

dock svaga. Det är visserligen troligt att det finns sådana positiva

effekter men deras omfattning är oviss och härtill kommer att det kan ta

åtskilliga år innan dessa effekter uppkommer, medan däremot

inkomstbortfallet till följd av sänkta skattesatser uppkommer

omedelbart.

Mot denna bakgrund får det ankomma på kommittén att visa hur en

inkomstskattereform i dess helhet skall finansieras. I den mån en sådan

reform leder till minskade inkomster från inkomstskatten bör kommittén

föreslå finansiering genom höjningar av andra skatter eller på annat

sätt. Finansieringen bör ha en varaktig karaktär i samma utsträckning

som sänkningen av inkomstskatten är varaktig. Syftet bör vara att

reformen, jämfört med om 1988 års inkomstskatteregler hade varit

bestående, inte leder till en försämring av den offentliga sektorns

finansiella sparande eller av det statliga budgetsaldot.

6 Redovisningen av utredningsuppdraget

Kommitténs utredningsarbete är mycket omfattande och i många avseenden

komplicerat. Det är trots det angeläget att arbetet bedrivs skyndsamt.

Siktet bör vara inställt på att det nya systemet skall börja gälla från

och med 1991 års taxering. Det torde med hänsyn härtill inte vara

möjligt för kommittén att utarbeta detaljerade förslag på alla områden

som kommittén behandlar. Kommittén bör själv få avgöra om

utredningsarbetet skall redovisas samlat i ett betänkande eller

fortlöpande i flera betänkanden.

Kommittén skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

- med högst åtta ledamöter med uppdrag att göra en översyn av

inkomstbeskattningen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)