Dir. 1987:34

Översyn av vapenlagstiftningen m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-25

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Dir 1987:34

Beslut vid regeringssammanträde 1987-06-25

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Wickbom, anför.

1 Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att se över vapenlagstiftningen.

Syftet med översynen är att åstadkomma de förbättringar som behövs för

att lagstiftningen skall svara mot nutida krav på skydd mot att

skjutvapen och ammunition kommer i orätta händer eller används i

brottsliga sammanhang. En annan målsättning skall vara att åstadkomma en

förenkling av det nuvarande ganska komplicerade och resurskrävande

förfarandet i vapenärenden. Därutöver skall utredaren ta upp vissa

närmare angivna frågor rörande vapenlagstiftningen.

Utredaren skall också föreslå lagstiftningsåtgärder med syfte att

begränsa rätten att bära kniv samt överväga om det finns skäl att

totalförbjuda -- eller åtminstone begränsa tillgången på -- vissa andra

särskilt farliga föremål. Dessa frågor skall behandlas med förtur.

Utredningen ingår som ett led i kampen mot våldsbrottsligheten.

2 Bakgrund

I regeringens skrivelse 1986/87:21 om åtgärder mot vålds- och

egendomsbrott presenterades ett samlat program för kampen mot

våldsbrottsligheten. Åtgärder för att stävja det av allt att döma

omfattande omloppet av skjutvapen som inte är föremål för legitimt

innehav samt för att begränsa tillgången på andra farliga föremål ingår

som viktiga inslag i denna kamp.

Som jag angav i den nämnda regeringsskrivelsen anser jag bl.a. av detta

skäl att tiden nu är mogen att göra en samlad översyn av vapenlagens

regelsystem i syfte att åstadkomma de förbättringar som kan vara

motiverade. I en sådan översyn bör man också ta upp frågan om att

begränsa rätten att bära kniv på allmänna platser eller i liknande

sammanhang samt undersöka vad som i övrigt kan göras för att minska

förekomsten av föremål som kan användas vid brott mot liv eller hälsa.

3 Vapenlagstiftningen

3.1 Allmänt

I vårt land råder det sedan lång tid tillbaka en allmän enighet om att

samhället förhållandevis ingående måste kontrollera innehav och bruk av

skjutvapen och ammunition. Huvudsyftet med en sådan kontroll är att

motverka missbruk av skjutvapen liksom olyckshändelser i samband med

hanteringen av sådana vapen. Genom en kontroll från det allmännas sida

kan man bl.a. försöka hindra att vapen innehas av personer som av olika

skäl inte bör anförtros sådana, att onödigt många vapen finns i omlopp

och att vapen förvaras eller hanteras på ett sätt som inte är

betryggande från säkerhetssynpunkt.

Att åstadkomma en lämplig avvägning mellan dessa intressen å ena sidan

och dem som ligger till grund för legitimt innehav och användande av

vapen å den andra är en svår och viktig uppgift. Den avvägning som för

närvarande gäller på området har kommit till uttryck i vapenlagen

(1973:1176), som trädde i kraft den 1 juli 1974. Lagen kompletteras av

vapenkungörelsen (1974:123) samt av föreskrifter och allmänna råd som

har meddelats av rikspolisstyrelsen.

Såväl vapenlagen som vapenkungörelsen har ändrats åtskilliga gånger

efter ikraftträdandet. Ändringarna har till stor del föranletts av den

utveckling som fortlöpande pågår på vapenområdet och som också medför

att vapenlagstiftningen ständigt kan sägas stå under debatt.

Den nu aktuella översynen av vapenlagstiftningen är avsedd att vara av

övergripande natur och skall i första hand syfta till att stävja

omloppet av vapen som inte är föremål för legitimt innehav. Men även i

övrigt bör förslagen vara inriktade på att söka begränsa tillgången på

skjutvapen i den utsträckning det kan ske utan att berättigade

motstående intressen träds för när.

Erfarenheterna visar att vapen som används vid brott oftast inte har

innehafts med tillstånd av gärningsmannen utan är stulna eller överkomna

på något annat olagligt sätt. Detta för tanken till frågan om

bestämmelserna om förvaring av vapen har blivit utformade med

tillräcklig tydlighet och precision. Från polishåll görs vidare ofta

gällande att polisens befogenheter att kontrollera

förvaringsbestämmelsernas efterlevnad är oklara.

Ett annat problem hänger samman med att det bland allmänheten sannolikt

finns ett ganska stort antal vapen för vilka tillstånd saknas.

Förklaringarna kan vara flera. Vapnen kan ha tillhört en avliden person

eller ha blivit bortglömda av en eller annan anledning. Innehavaren av

ett sådant vapen kan förutsättas tveka inför tanken att överlämna vapnet

till polisen, eftersom detta i praktiken kan leda till att han blir

lagförd för olaga vapeninnehav. Kanske skulle en "amnestiperiod" under

vilken vapen straffritt får lämnas in till polisen erbjuda en lösning.

En sådan ordning har med framgång tillämpats i Danmark (jfr prot.

1985/86:126 s.61).

Vid översynen bör också registreringen uppmärksammas, eftersom denna är

väsentlig för att en tillfredsställande kontroll skall kunna utövas från

det allmännas sida. Stora svårigheter föreligger också i dag när man vid

en polismyndighet -- t.ex. med anledning av ett grovt våldsbrott --

skall efterlysa de tillstånd som kan ha meddelats för en viss typ av

vapen. Å andra sidan har den tidigare i olika sammanhang diskuterade

tanken på ett centralt datorbaserat vapenregister mötts av invändningar

inte bara med hänvisning till de kostnader som skulle uppstå utan också

från bl.a. sårbarhetssynpunkter. Utredaren bör emellertid mot bakgrund

av den datatekniska utvecklingen under senare år och de förbättrade

möjligheterna till skydd för de registrerade uppgifterna som nu finns

ånyo pröva frågan om en central registrering eller i vart fall central

åtkomst till lokala vapenregister.

Det förhållandet att vapenlagen inte gäller i fråga om gevärsammunition

har stundom kritiserats från såväl polis- som vapenhandlarhåll. Man har

därvid efterlyst en ordning som innebär att gevärsammunition bara får

innehas av den som har innehavstillstånd för det vapen som ammunitionen

är avsedd för och att vapenhandlare får befogenhet att kontrollera detta

vid försäljning av ammunition. En sådan åtgärd kan vara ägnad att

försvåra anskaffning av ammunition till illegala vapen.

Enligt vapenlagen får en enskild person meddelas tillstånd att inneha

skjutvapen endast om han har behov av vapnet eller om vapnet

huvudsakligen har prydnadsvärde eller har ett särskilt affektionsvärde

för den sökande. I dessa delar har vissa tolkningssvårigheter gjort sig

gällande. Det kan därför ifrågasättas dels om det inte av

författningstexten klarare än nu bör framgå vilka typer av behov och

intressen som skall berättiga till innehavstillstånd, dels om inte den

restriktivitet som bör gälla på området bör komma till tydligare

uttryck.

Det har också gjorts gällande att reglerna om återkallelse av

vapentillstånd har gett upphov till en delvis splittrad praxis och att

de på ett effektivare sätt än vad som för närvarande är fallet bör

samordnas med reglerna om omhändertagande vid risk för missbruk. Från

polisens sida har man även efterlyst en möjlighet att besluta om

interimistisk återkallelse av tillstånd när sannolika skäl talar för att

det senare kommer att återkallas definitivt, t.ex. i sådana situationer

där innehavaren åtalas för allvarlig brottslighet och där avsevärd tid

kan förflyta fram till dess att åtalet blir slutligt prövat.

Bland andra mera generella vapenfrågor som kan behöva övervägas vill jag

nämna frågan om det finns behov av ett typbesiktningsförfarande som

innebär att endast vapen som är godtagbara ur säkerhetssynpunkt får

saluföras i landet. En framställning om detta gjordes för en del år

sedan hos justitiedepartementet och det bör i vart fall undersökas om

frågan fortfarande har aktualitet.

En annan mycket viktig och övergripande uppgift för utredaren bör vara

att se efter om den nu ganska omständliga och dyrbara hanteringen av

vapenärenden kan förenklas. Även om det genom olika åtgärder under

senare år har skett förenklingar, kräver denna hantering för närvarande

ett arbete som motsvarar ett stort antal årsarbetskrafter hos polisen

och den torde både inom polisen och bland den vapenintresserade

allmänheten uppfattas som ganska byråkratisk. Det betydande arbete som

prövningen medför för polisens del innebär också att

tillståndsavgifterna för närvarande är tämligen höga.

3.2 Vissa särskilda frågor

Utredaren bör därutöver pröva vissa särskilda frågor som har

aktualiserats i skilda sammanhang.

En ofta aktualiserad fråga gäller sålunda lagens tillämpningsområde.

Detta skall delvis ses mot bakgrund av att nya typer av vapen och

vapenliknande föremål från tid till annan introduceras och blir föremål

för marknadsföring och försäljning. Ett exempel erbjuder s.k.

el-pistoler vilka sedan den 1 januari 1987 är underkastade vapenlagens

regelsystem (SFS 1986:909, prop. 1985/86:176, JuU 1986/87:1, rskr.17).

Regeringen har nyligen (prop. 1986/87:154) lagt fram förslag om att de

nuvarande undantagen i vapenlagen för s.k. start- och signalvapen

upphävs och att även dessa vapentyper förs in under vapenlagens

regelsystem. Som jag då framhöll, visar erfarenheten att det snabbt kan

komma upp behov av att göra nya typer av bl.a. vapenliknande föremål

tillståndspliktiga eller att i vart fall reglera handeln och införseln

till riket (jfr. prot. 1985/86:148 s.56 och 1985/86:155 s.134). I

förslaget finns därför även en regel som innebär att regeringen får

bemyndigande att föreskriva att vapenlagen skall tillämpas beträffande

föremål som är särskilt ägnade att användas vid brott mot liv, hälsa

eller personlig säkerhet. Som exempel på föremål som skulle kunna

omfattas av ett sådant förordnande nämns i propositionen handbojor och

s.k. chocklampor.

Det finns i detta perspektiv anledning att diskutera den generellt

omfattande och tämligen vaga föreskrift i 1 § vapenlagen som innebär att

lagen är tillämplig på apparat eller anordning som beträffande verkan

och ändamål är jämförlig med skjutvapen. Med stöd av den bestämmelsen

anses lagen gälla i fråga om exempelvis sprayburkar med tårgas, något

som kan vara svårt för allmänheten att utläsa ur lagtexten. En uppgift

för utredningsmannen bör vara att undersöka om den angivna bestämmelsen

kan förtydligas.

Tänkbart är också att bestämmelsen i stället helt kan avvaras. Om

riksdagen godtar förslaget i prop. 1986/87:154, kan regeringen med stöd

av riksdagens bemyndigande i den förordning som då blir aktuell närmare

ange även de föremål som anses omfattade av den angivna bestämmelsen i

1 § vapenlagen. Även en lösning efter dessa linjer bör undersökas av

utredaren.

En annan speciell fråga gäller tillstånd att inneha armborst. Från

enskilda personer och organisationer som bedriver armborstskytte har

framställningar gjorts om att tillståndskravet för armborst skall

avskaffas, något som jag för min del anser uteslutet. Utredaren bör

emellertid se efter om det finns anledning att överväga ändringar i

regelsystemet så att man inte försvårar för det seriösa armborstskyttet

inom idrottsrörelsen att utvecklas.

Jag berörde tidigare förvaringsbestämmelsernas utformning. Till dem

anknyter också frågan om det bör vara tillåtet att lämna bort vapen för

långtidsförvaring under längre tid än vad som nu gäller enligt 26 §

tredje stycket vapenlagen. Av den angivna bestämmelsen framgår att sådan

förvaring - som kan komma till stånd efter en skriftlig anmälan till

polisen - får avse högst ett år. Det har gjorts gällande att

tidsbegränsningen bör avskaffas eller att tiden i vart fall bör göras

betydligt längre. Därvid har det gjorts gällande att bestämmelsen skapar

problem vid längre tids utlandsarbete.

Slutligen förordar jag att utredaren också undersöker om och i så fall

hur de föreslagna bestämmelserna om start- och signalvapen lämpligen kan

göras tillämpliga på sådana vapen som är föremål för innehav när

lagstiftningen träder i kraft. I övergångsreglerna till dessa

bestämmelser har föreslagits att de t.ex. inte skall gälla i fråga om

vapen som innehas vid ikraftträdandet. Med hänsyn till att det rör sig

om ett mycket stort antal vapen och att man måste räkna med att många av

dem som nu har sådana vapen inte kommer att söka innehavstillstånd kan

man anta att det blir svårt att kontrollera efterlevnaden av en ordning

som innebär att tillstånd skall sökas även för dem. Därmed finns också

en betydande risk för massförseelser.

Mot den bakgrunden är det tänkbart att dessa vapen även i fortsättningen

bör vara undantagna från åtminstone tillståndskravet. Möjligt är

emellertid att det går att finna enkla och godtagbara former för någon

typ av tillståndsförfarande för dem. En tänkbar lösning kan vara ett

enkelt anmälningsförfarande - att de nuvarande innehavarna till

polismyndigheten anmäler sitt innehav och att uppgiften därvid

registreras hos polisen. Ett annat alternativ kan vara att lägga fast

särskilda restriktioner för rätten att bära på sig och att använda

sådana vapen.

4 Begränsning av rätten att bära kniv

En omständighet som är ägnad att inge oro och som måste beaktas vid

översynen är att knivar och andra tillhyggen i en betydande utsträckning

kommer till användning vid våldsbrott av olika slag. Jag vill nämna att

en vid brottsförebyggande rådet verkställd undersökning har visat att

över hälften (56 %) av de grova våldsbrott som under år 1982 kom till

polisens kännedom i Stockholm begicks med hjälp av stick- eller

skärvapen (motsvarande siffra var för hugg- och slagvapen 16 % och för

skjutvapen 4 %). Enligt polisens uppfattning, förefaller knivar och

andra farliga tillhyggen att allt oftare "finnas med i bilden" vid våld

och oroligheter av olika slag.

En del åtgärder har vidtagits under senare år för att minska dessa

problem.

Sålunda infördes år 1983 vidgade möjligheter att ta knivar och andra

farliga föremål i beslag samt att förklara dem förverkade.

Den nya ordningen, som kommit till uttryck i 36 kap. 3 § brottsbalken,

innebär att förverkande kan ske av föremål som är ägnade att användas

som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som påträffas under

omständigheter som ger anledning att befara att de skall komma till

sådan användning. Avsikten har varit att göra det möjligt att ta hand om

knivar och andra farliga tillhyggen -- t.ex. kättingar, batonger,

järnrör och liknande föremål -- som finns hos bl.a. personer som genom

sitt uppträdande ger anledning att anta att de kan komma att använda

föremålet för att skada andra.

Av vad som har inhämtats om tillämpningen har de nya bestämmelserna fått

stor praktisk betydelse, i synnerhet när det gäller att beröva

omhändertagna personer farliga föremål som kan användas till skada för

dem själva eller annan. I den praktiska tillämpningen har man emellertid

funnit att polisens befogenheter på området inte är tillräckliga. I

stället har man fått tillämpa olika konstruerade lösningar som ofta har

brustit i effektivitet.

För att råda bot på detta har tagits in en ny bestämmelse i polislagen

enligt vilken polisen får ökade befogenheter att göra visitationer för

eftersökande av farliga föremål i situationer då omständigheterna ger

anledning att befara att sådana föremål kan komma till brottslig

användning. Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 1987. I förening

med reglerna om förverkande ger den nya bestämmelsen vissa möjligheter

att komma till rätta med omotiverade knivinnehav inte minst vid sådana

offentliga tillställningar där man har anledning att befara bråk och

oroligheter.

Starka skäl talar emellertid för att man bör gå ett steg längre och

införa ett generellt förbud mot att bära kniv eller liknande vapen på

allmän plats när det inte finns godtagbara skäl att göra det. Ett sådant

förbud gäller sedan år 1977 i Finland och omfattar även bl.a.

bajonetter, knogjärn och en del andra s.k. gatustridsvapen. Även i vissa

andra länder finns liknande regler.

I 1983 års lagstiftningsärende uttalade min företrädare som sin

uppfattning att de skäl som har åberopats till stöd för kravet på ett

sådant förbud även för svensk del är beaktansvärda. Kunde man på denna

väg förebygga åtminstone en del av de våldsbrott som det här är fråga

om, skulle enligt hans mening de olägenheter som ett sådant förbud

skulle föra med sig för medborgare i allmänhet i och för sig vara värda

sitt pris (prop. 1982/83:89 s. 12).

Vissa uppgifter om effekterna av den finska lagstiftningen har numera

inhämtats genom justitiedepartementets försorg. Det vill sålunda synas

som om beslag av knivar och andra farliga föremål huvudsakligen sker i

sådana fall då personer grips för misstanke om brott eller omhändertas

på grund av berusning eller av annat skäl och således i situationer då

motsvarande åtgärder kan vidtas även enligt den svenska lagstiftningen.

Ett sådant antagande gjordes också av min företrädare i den nyss nämnda

propositionen (s. 11).

Däremot förefaller det som om erfarenheterna av den finska

lagstiftningen strider mot ett annat antagande som gjordes i den berörda

propositionen, nämligen att en eventuell attitydpåverkan till följd av

en förbudslagstiftning skulle bli förhållandevis ringa för den grupp som

man framför allt vill nå, samtidigt som en betydande osäkerhet skulle

uppstå hos stora grupper som av yrkesmässiga skäl eller med hänsyn till

legitima fritidsintressen har behov av att bära knivar och liknande

föremål på sig i särskilda situationer.

Från polishåll i Finland har nämligen uttalats att lagen inte har

föranlett några beaktansvärda tillämpningssvårigheter och att man bland

befolkningen -- till skillnad från vad som förut var en utbredd vana --

numera på allmän plats bär kniv e.d. på sig i tämligen liten

utsträckning. Detta gäller enligt uppgift inte bara i fråga om den stora

allmänheten utan också beträffande personer som omhändertas av polisen.

Så t.ex. omhändertogs under år 1984 ca 60 000 personer i Helsingfors för

berusning. Det sammanlagda antalet beslag av eggvapen i Helsingfors

(således inte endast i samband med dessa omhändertaganden) understeg

500.

Om man vill begränsa möjligheten att bära kniv för att på så sätt

förebygga våldsbrottslighet erbjuder sig emellertid även andra lösningar

än den som har valts i Finland. I Danmark har justitieministeriet med

stöd av vapenlagen meddelat förbud mot att införa, förvärva, bära eller

använda knivar med en klinga överstigande 12 cm. Vissa undantag gäller

exempelvis för verktyg och hushållsredskap samt för användning vid jakt

och fiske. Å andra sidan gäller förbudet även för vissa andra farliga

föremål, t. ex. knogjärn. I ett nyligen avlämnat betänkande har

föreslagits vissa utvidgningar av förbudet (se betnkning nr. 1082,

Afsluttende beretning om ndringer i våbenlovgivningen).

Ytterligare en tänkbar lösning har förespråkats av åtskilliga

polismyndigheter vid en enkätundersökning som anordnats av

rikspolisstyrelsen med anledning av ett regeringsuppdrag i juni 1986 att

utreda polisens verksamhet för att förebygga brott och övervaka den

allmänna ordningen vid större helger och allmänna festdagar. Lösningen

går ut på att ett principiellt förbud skall införas mot att bära kniv

vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster. Till förmån

för en sådan lösning kan anföras att man därigenom undgår vissa

gränsdragningssvårigheter som är förenade med andra alternativ.

Själv anser jag det mycket angeläget att man tar till vara de

möjligheter till attitydpåverkan som kan uppnås genom en begränsning av

rätten att bära kniv. Särskilt när det gäller offentliga tillställningar

och allmänna sammankomster torde det också vara uppenbart att ett

principiellt knivförbud kan få också mer direkt brottsförebyggande

effekter.

Min uppfattning är alltså att rätten att bära kniv bör begränsas. Därvid

kan en ordning som motsvarar det finska eller det danska systemet

övervägas, men också den lösning som föreslagits från polishåll vid

rikspolisstyrelsens enkätundersökning förtjänar att prövas. Även andra

alternativ kan vara tänkbara.

Utredaren bör pröva de principiella och praktiska aspekterna på de nu

berörda frågorna och att lägga fram de författningsförslag som dessa

överväganden kan leda till. De kontrollsvårigheter och de olägenheter

för allmänheten som olika alternativ kan ge upphov till får därvid vägas

mot det övergripande intresset av att man från samhällets sida vidtar

alla rimliga åtgärder för att förebygga våldsbrott.

5 Vissa andra farliga föremål

Av vad jag tidigare anfört framgår att en övervägande del av de grova

våldsbrotten begås med hjälp av skär- eller stickvapen. Det finns

emellertid andra typer av vapenliknande föremål som inte så sällan

används i samband med våldsbrott. Jag tänker då bl.a. på de s.k.

gatustridsvapnen, exempelvis kaststjärnor, blåsrör, slangbågar,

knogjärn, rivklor och karatepinnar. Försäljningen av föremål av detta

slag sker ofta genom postorder och köparna utgörs till största delen av

barn och ungdomar. Möjligheterna att ingripa mot försäljningen av dessa

föremål med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418) är mycket

begränsade.

Föremål av det slag som jag nyss räknade upp har ett mycket litet -- om

ens något -- legitimt användningsområde. Samtidigt står det helt klart

att de är direkt avsedda att användas vid våld mot person.

Det synes mot denna bakgrund oacceptabelt att de fritt kan införas till

landet och utan vidare förvärvas av var och en som önskar äga ett sådant

vapen, låt vara att innehavet i vissa fall torde bedömas som straffbar

förberedelse till brott. Som framgått omfattar den finska och den danska

förbudslagstiftningen även vissa sådana föremål. Jag anser att det nu är

hög tid att även för vår del överväga vad som kan göras för att begränsa

tillgången på föremål av detta slag.

Utredaren bör kartlägga marknaden när det gäller gatustridsvapen och

liknande särskilt farliga föremål samt föreslå de åtgärder som behövs

för att begränsa tillgången på föremål av detta slag.

Begränsas rätten att bära kniv kan en lösning vara att en ny

förbudsreglering görs tillämplig även på sådana föremål. Men för en del

föremål torde det ligga nära till hands att överväga ett totalförbud,

som i så fall bör avse såväl införsel till riket som tillverkning,

saluhållande och innehav inom landet. Olika lagtekniska lösningar står

därvid till buds.

6 Utredningsarbetet

Utredningen bör bedrivas skyndsamt, varvid de under 4 och 5 nämnda

frågorna bör behandlas med förtur av utredaren. Jag ser också gärna att

utredaren med förtur tar upp den fråga beträffande äldre start- och

signalvapen som jag har nämnt under 3.2. Även utredningsarbetet i övrigt

kan, om det skulle befinnas lämpligt, bedrivas i etapper.

Utredaren bör hålla sig underrättad om gällande regler och pågående

överväganden i övriga nordiska länder. Detta gäller särskilt Finland och

Danmark. I Danmark är flera av de förut berörda frågorna aktuella för

närvarande.

Utredaren bör också samråda med rikspolisstyrelsen där det under årens

lopp har samlats en betydande erfarenhet av vapenlagens tillämpning och

de problem som har visat sig vara förenade med regleringen. Även i

övrigt bör utredaren inhämta synpunkter från polisväsendet. Det står

givetvis utredaren fritt att ta upp även andra frågor som rör

vapenregleringen i vidsträckt mening än sådana som jag har nämnt i det

föregående.

För utredarens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats

den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare

(Dir. 1984:5).

Utredningsarbetet i dess helhet bör vara slutfört senast den 1 juli

1989.

7 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar mig

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av vapenlagstiftningen

m.m.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag för utredningar

m.m.

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Justitiedepartementet)