Dir. 1987:37

Kontroll av redovisningskonsulter

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Tidigare behandling av frågan om statlig auktorisation

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir 1987:37

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-05.

Statsrådet Johansson, finansdepartementet, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare skall tillkallas för att utreda frågan om en

kontroll av redovisningskonsulter. Utredaren skall

* kartlägga i vilken omfattning företag anlitar extern hjälp för

bokförings- och redovisningstjänster, vilken kunskaps- och

erfarenhetsbakgrund som redovisningskonsulterna har samt vilka

missförhållanden som kan föreligga inom branschen;

* överväga om det finns behov av något slag av kontrollsystem på området

och, om så bedöms vara fallet, formerna för en sådan kontroll.

Bakgrund

Rätten att etablera sig som näringsidkare och att driva näring är i

Sverige i princip fri. På flera områden krävs emellertid att den som

bedriver verksamhet skall ha särskild utbildning eller viss tids

praktisk erfarenhet. Möjligheten att etablera sig på dessa områden är

därmed begränsad. Krav av denna innebörd kommer oftast till uttryck i

ett system med legitimering, tillståndsprövning eller auktorisation.

En auktorisation kan vara obligatorisk eller frivillig. Vid obligatorisk

auktorisation föreligger ett totalt etableringshinder för den som inte

uppfyller auktorisationskraven. Sådana krav har i Sverige hittills

införts med stor restriktivitet och gäller normalt endast på områden där

det bedöms nödvändigt för att skydda medborgarnas liv, hälsa eller

säkerhet, såsom vid utövande av läkar- eller tandläkaryrkena.

Frivilliga auktorisationssystem kan administreras av en myndighet eller

av ett organ inom näringslivet. Frivilliga myndighetskontrollerade

system gäller i dag på områden där det finns ett samhälleligt intresse

av att yrkesutövaren har viss kompetens. Detta gäller t.ex. för

revisorer. Rätten att etablera sig är i dessa fall fri men för vissa

uppdrag krävs en särskild kompetens.

Frivilliga näringslivskontrollerade auktorisationssystem administreras

normalt av en branschorganisation. Den som vill bli auktoriserad eller

legitimerad skall ha genomgått en viss utbildning eller t.ex. använda

särskilt avpassad och kontrollerad utrustning i sitt yrke. Rätten att

etablera sig är helt fri och det uppställs inga formella krav för att

man skall få utföra vissa uppdrag.

För konsultarbete inom bokförings-, redovisnings-, skatte- och

finansieringsområdena uppställs inga formella krav på kompetens och

rätten att etablera sig är helt fri. Sådana konsulttjänster

tillhandahålls av revisionsbyråer, bokföringsbyråer och

redovisningskonsulter. Revisionsbyråerna arbetar således dels med

kvalificerad revision (dvs ekonomisk granskning och kontroll) åt

samtliga aktiebolag samt större handelsbolag och ekonomiska föreningar,

dels med redovisningsverksamhet. Det är sålunda mera regel än undantag

att konsulter på de nämnda områdena tar både redovisnings- och

revisionsuppdrag. Redovisningspersonal vid revisionsbyråerna arbetar

normalt under ledning av en auktoriserad eller godkänd revisor över

vilken kommerskollegium utövar tillsyn, och kollegiet svarar därmed för

att verksamheten vid dessa byråer håller hög kvalitet. För att garantera

att revisorn har en oberoende och självständig ställning finns vissa

bestämmelser om revisorsjäv i bl.a. 10 kap. 4 § aktiebolagslagen

(1975:1385, ABL).

Det finns enligt uppgift ca 3 000 företag i landet som bedriver

konsultverksamhet på redovisningsområdet. Branschorganisationer för

redovisningskonsulter är Sveriges redovisningskonsulters förbund (SRF)

och Sveriges bokförings- och revisionsbyråers förbund (SBRF). SRF har ca

700 individuella medlemmar verksamma vid ca 600 byråer. SBRF är en

sammanslutning av ca 170 byråer. SRF:s uppgift är att internt och

externt främja spridandet av god redovisningssed, att utveckla god

redovisningsbyråsed och att genom upplysningar och

fortbildningsverksamhet verka för att vidmakthålla och kvalitativt höja

medlemmarnas kompetens. Den som vill vinna medlemsskap skall ha

kunskaper motsvarande treårigt ekonomiskt gymnasium kompletterat med

ettårig (från 1987-07-01) ekonomisk specialkurs inom ekonomi och

revision. Dessutom krävs fem års allsidig praktik i redovisning, varav

minst tre år på redovisnings- eller revisionsbyrå. Certifikat erhålles

för tre år, under vilken tid obligatorisk "aktualitetsutbildning" måste

genomgås. SBRF bedriver utbildnings- och informationsverksamhet och har

inrättat en reklamationsnämnd och en garantifond. För att en byrå skall

få medlemsskap krävs bl.a. att den har en ansvarig chef, som har minst

fem års kvalificerad allsidig praktik inom redovisningsområdet.

SRF har under år 1984 infört ett eget auktorisationssystem. För

nominering som auktoriserad redovisningskonsult (ARK) krävs

högskoleutbildning med sammanlagt minst 100 poäng i företagsekonomi,

skatterätt och vissa andra ämnen. Dessutom krävs praktik från fem års

sammanhängande kvalificerad och allsidig redovisningsverksamhet.

Auktorisation ges för fem år, under vilken tid obligatorisk

"aktualitetsutbildning" måste genomgås två gånger i både redovisning och

beskattning. Auktorisation meddelas och tillsyn utövas av en av SRF

tillsatt nämnd -- den s.k. ARK-nämnden. Under år 1985 fanns ett

femtontal auktoriserade redovisningskonsulter. Denna auktorisation

innebär inga andra fördelar för yrkesutövaren än att han/hon har bevis

på viss kompetens.

På det för bokförings- och redovisningsbranschen mest närliggande

området, nämligen revision, finns som nämnts tidigare ett

myndighetskontrollerat auktorisationssystem. Tillträdet till branschen

är fritt.

För aktiebolag föreskrivs emellertid i aktiebolagslagen att minst en av

bolagsstämman utsedd revisor skall vara auktoriserad eller godkänd

revisor. Om ett bolags aktier är börsnoterade, om tillgångarna

överstiger vissa belopp eller om antalet anställda har en viss

omfattning, skall minst en revisor vara auktoriserad. Liknande

bestämmelser om att anlita en kvalificerad revisor gäller för ekonomiska

föreningar, banker och försäkringsbolag samt för vissa handelsbolag.

Frågor om auktorisation eller godkännande prövas enligt förordningen

(1973:221) om auktorisation och godkännande av revisorer av

kommerskollegium, som också utövar tillsyn över revisorernas verksamhet.

Meddelad auktorisation eller godkännande gäller för en tid av fem år.

Även ett revisionsbolag kan under vissa förutsättningar bli auktoriserat

eller godkänt.

För andra näringsidkare än sådana som nyss har nämnts, såsom mindre

handelsbolag liksom företag som drivs under enskild firma, finns däremot

inga regler om revision och revisorer. Dessa företag är dock -- enligt

samma principer som gäller för andra näringsidkare --

redovisningsskyldiga enligt bokföringslagen (1976:125).

Tidigare behandling av frågan om statlig auktorisation

Frågan om auktorisation av redovisningskonsulter har tidigare behandlats

av regering och riksdag. I en framställning till regeringen år 1977

begärde SRF att en utredning skulle tillsättas i frågan.

Framställningen, som avstyrktes av kommerskollegiet, Föreningen

auktoriserade revisorer och Svenska Revisorssamfundet, föranledde ingen

åtgärd från regeringens sida. Frågan har efter förnyad framställning av

SRF övervägts av regeringen i olika sammanhang.

I en motion (s) (1985/86:1432) till föregående års riksmöte förordades

att en statlig frivillig auktorisation skulle införas. De krav som

uppställs på en ARK-konsult inom SRF skulle enligt motionärerna kunna

utgöra grunden för en auktorisation. Dock borde det ställas högre krav

på att konsulten fortlöpande aktualiserar sina kunskaper. Motionärerna

framförde att många småföretagare måste utnyttja externa tjänster på

redovisningsområdet och de anförde vidare att kvaliteten i branschen är

synnerligen ojämn. Enligt motionärerna förekommer ekonomisk brottslighet

på området. Vidare menade motionärerna att det måste göras en klar

distinktion mellan å ena sidan revisorns kontrollerande funktion och å

den andra redovisningskonsultens arbete i övrigt. Småföretagen måste

enligt motionärerna dessutom ges större garantier för att

redovisningskonsulterna verkligen besitter såväl teoretiska som

praktiska kunskaper. Ökade krav på utbildning måste ställas på den som

önskar få statlig auktorisation. Dessutom borde redovisningskonsulten

vara skyldig att teckna ansvarsförsäkring, så att klienterna kan hållas

skadeslösa vid brister i det utförda arbetet. Ett

auktorisationsförfarande skulle enligt motionärerna underlätta för

redovisningsbyråerna att knyta kvalificerad personal till sig.

Motionen sändes av näringsutskottet ut på remiss.

Branschorganisationerna SBRF och SRF förordade ett system med statlig

auktorisation av redovisningskonsulter. Riksskatteverket samt

länsstyrelserna i Malmöhus län och i Göteborgs och Bohus län uttalade

sig för en utredning om ett sådant system. Bokföringsnämnden tog inte

uttrycklig ställning men menade att frågan om huruvida auktorisation

leder till en bättre redovisningspraxis inte kan avgöras utan närmare

utredning. Kommerskollegiet, näringsfrihetsombudsmannen, företrädare för

näringslivet och de kvalificerade revisorernas organsationer avstyrkte

förslaget att införa en statlig auktorisation. De skäl som anfördes var

att det skulle hämma konkurrensen, att det inte är säkert att kvaliteten

på utfört arbete höjs eller att tillgången på konsulter ökar, att det

inte går att hindra oseriös verksamhet genom ett administrativt

betungande auktorisationssystem och att den frivilliga auktorisation som

redan finns är tillfyllest.

Näringsutskottets majoritet (NU 1985/86:29) konstaterade att

motionärernas förslag inte innebär att ett obligatoriskt

auktorisationssystem skulle införas. Tillträdet till

redovisningsbranschen skulle alltjämt vara fritt. NO:s invändningar i

syfte att värna om den fria konkurrensen bedömdes därmed inte som tungt

vägande. En kvalitetskontroll i statlig regi, förenad med fortsatt

etableringsfrihet, skulle enligt utskottet innebära en möjlighet till

större trygghet vid valet av redovisningskonsulter, samtidigt som

positiva konkurrenseffekter skulle göra sig gällande. Utskottet menade

vidare att många småföretag har svårigheter att finna en pålitlig och

tillräckligt kvalificerad redovisningskonsult. Mot bakgrund av vad som

framkommit under remissbehandlingen drog utskottet slutsatsen att en

mera bestämd boskillnad mellan revisorernas och redovisningskonsulternas

funktioner var eftersträvansvärd. Utskottet menade att det kan

ifrågasättas om de nuvarande jävsreglerna i bl.a. ABL ger ett

tillräckligt skydd mot en olämplig funktionssammanblandning mellan

redovisning och revision. Ett motiv för en auktorisation som särskilt

borde uppmärksammas var enligt utskottet att ett statligt

auktorisationssystem skulle kunna bidra till att motverka oseriös

verksamhet och ekonomisk brottslighet på redovisningsområdet. Enligt

utskottet finns det också en risk för att företag som anlitar olämpliga

redovisningskonsulter oavsiktligt kan komma att göra sig skyldiga till

lagöverträdelser. En auktorisation skulle bli ett ytterligare instrument

för att åstadkomma en höjd redovisningsstandard och sålunda förbättra

samhällets möjligheter till insyn i företagen. Företag med icke-seriös

inriktning skulle också få svårare att vinna insteg i branschen. Detta

skulle även stå i god överensstämmelse med statsmakternas insatser för

bekämpande av ekonomisk brottslighet. Mot bakgrund av vad utskottet

anförde begärde riksdagen hos regeringen att frågan om auktorisation av

redovisningskonsulter skulle utredas närmare (rskr. 1985/86:308).

En minoritet inom utskottet ansåg inte att frågan om auktorisation borde

utredas.

Utredningsuppdraget

Arbete med ekonomiska frågor såsom bokföring, redovisning, finansiering,

revision och beskattning ställer krav på särskilda kunskaper.

Regelsystemet liksom de praktiska förutsättningarna för sådant arbete

förändras och den som skall utföra det måste fortlöpande hålla gamla

kunskaper vid liv och inhämta nya. Behovet av kvalificerad extern

konsulthjälp i ekonomiska frågor är därmed stort särskilt i små och

medelstora företag som inte har tillgång till egen expertis på dessa

områden. Under den senaste tioårsperioden har vidare kontrollen av

företagens ekonomiska förhållanden skärpts. Reglerna om uppbörd av

skatter och avgifter har ändrats och en lag (1985:354) om förbud mot

yrkesmässig rådgivning i vissa fall, m.m. har trätt i kraft. Revisorns

integritet och oberoende gentemot den han reviderar har alltmer

poängterats i lagstiftningen. Revisorn har även fått ett ökat ansvar för

att kontrollera hur företagen sköter sina betalningar av skatter och

avgifter. Detta innebär samtidigt att kraven skärps på hur arbetet inom

boförings- och redovisningsområdena utförs.

Det som har sagts nu innebär också att efterfrågan på kvalificerade

revisorer har ökat kraftigt i takt med att de små och medelstora

företagens behov av kvalificerade konsulttjänster har blivit större.

En särskild utredare bör därför utses med uppdrag att se över frågan om

kontroll av redovisningskonsulter.

Utredaren bör undersöka i vilken utsträckning företagen anlitar extern

hjälp för bokförings- och redovisningstjänster och hur den ovan

beskrivna utvecklingen har påverkat främst de små och medelstora

företagens möjligheter att anlita extern konsulthjälp för sådana

tjänster. Vidare bör utredaren kartlägga vilken kunskaps- och

erfarenhetsbakgrund som redovisningskonsulterna i allmänhet har i dag.

Utredaren bör därvid studera vilka effekter som den frivilliga

auktorisation (ARK) som SRF meddelar har haft i kompetenshänseende.

Utredaren bör även belysa i vad mån de redovisningstjänster som

tillhandahålls i dag kan anses uppfylla de anspråk på kvalitet som

näringsidkare som tar dem i anspråk har rätt att ställa. I detta

sammanhang bör även förekomsten av olika slag av missförhållanden inom

branschen behandlas.

Mot bakgrund av de iakttagelser som utredaren sålunda gör bör han

överväga och lämna förslag till lämpliga åtgärder. Behovet av och

formerna för något slag av kontrollsystem bör övervägas. Vid

riksdagsbehandlingen diskuterades en kvalitetskontroll i statlig regi,

förenad med fortsatt etableringsfrihet. Utgångspunkten för utredarens

arbete bör vara att tillträdet till branschen även i fortsättningen

skall vara fritt. Finner utredaren skäl för längre gående kontrollformer

skall effekterna på konkurrensen i redovisningsbranschen, bl.a. på

prisbildningen på konsulttjänster, särskilt analyseras. För- och

nackdelar med en obligatorisk respektive icke-obligatorisk auktorisation

bör belysas.

Om utredaren finner att ett statligt kontrollsystem bör införas, skall

förslag lämnas om hur ett sådant bör utformas samt hur det

verksamhetsområde som skall omfattas av det skall avgränsas. Om

övervägandena leder till att ett statligt auktorisationssystem bör

införas bör vidare beskrivas vilka förutsättningar som skall gälla för

auktorisation, hur och av vem auktorisation skall meddelas samt hur

kostnads- och tillsynsfrågorna bör lösas.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (Dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Den särskilde utredaren bör redovisa sina slutsatser och förslag före

utgången av år 1988.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar statsrådet Johansson

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda behovet av och formerna för

kontroll av redovisningskonsulter,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)