Dir. 1987:42

Spelreglerna på den offentliga arbetsmarknaden

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-10-08

Dir 1987:42

Beslut vid regeringssammanträde 1987-10-08

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Leijon, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att undersöka

förutsättningarna att förbättra reglerna för avtalsförhandlingar och

arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden. Uppdraget bör

genomföras i nära samverkan med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall

i januari 1988 redovisa sina bedömningar till regeringen. Regeringen bör

därefter ta ställning till om och i så fall i vilka former

utredningsarbetet skall drivas vidare.

2 Bakgrund

Den allmänna uppfattningen i Sverige är att det i första hand är

parterna på arbetsmarknaden som genom förhandlingar och avtal skall

ansvara för lönebildningen och andra villkor i arbetslivet. Parternas

ansvar för att löneutvecklingen legat inom de samhällsekonomiska ramarna

har varit en viktig förutsättning för att upprätthålla den fulla

sysselsättningen.

I det fria förhandlingssystemet ankommer det på parterna själva att

utforma och tillämpa reglerna för arbetsstriden. Vår rättsordning ger

sålunda parterna en principiell frihet att använda ekonomiska

stridsåtgärder som påtryckningsmedel för att uppnå sina krav. I detta

ligger att parterna bär förstahandsansvaret även för att arbetsfreden

upprätthålls. Parterna har också åtagit sig att sträva efter fredliga

förhandlingar och att inte tillgripa samhällsfarliga konflikter.

Vid en internationell jämförelse har den svenska arbetsmarknaden

fungerat väl. Det ligger alltså såväl i parternas eget som i samhällets

intresse att slå vakt om den svenska modellen.

3 Svagheter finns

Avtalsförhandlingarna under 1980-talet har dock, särskilt inom den

offentliga sektorn, visat att modellen har vissa svagheter. Under varje

avtalsrörelse på 1980-talet har det förekommit öppna konflikter. Det är

tydligt att parterna mött ökade svårigheter att nå uppgörelse utan

stridsåtgärder och medling. Det förefaller som om den gängse

förhandlingsmodellen inte längre helt svarar mot de krav som ställs på

den.

Det finns antagligen flera förklaringar till det. En orsak av

grundläggande natur är att den ekonomiska situationen i landet varit

kärvare än den var under 60- och 70-talen med de konsekvenser detta haft

för reallöneutvecklingen. Följsamhetsproblematiken och lönestatistikens

utformning torde också ha bidragit. Det kan även finnas förklaringar som

mera rör själva tekniken i avtalsförhandlingarna. För att konsolidera

och vidareutveckla förhandlingssystemet inom den offentliga sektorn bör

en ananlys nu göras för att klargöra vilka brister som kan finnas och

hur de i så fall kan avhjälpas.

4 En utredare bör tillkallas

I samband med regeringens överläggningar med arbetsmarknadens parter den

25 juni 1987 förklarade jag att regeringen överväger att tillsätta en

utredning med uppgift att undersöka hur reglerna för avtalsförhandlingar

och arbetskonflikter fungerar på den offentliga sektorn av

arbetsmarknaden. Syftet med en sådan utredning skulle i första hand vara

att ge uppslag till sådana förändringar som kan leda till en i framtiden

bättre fungerande arbetsmarknad och en lönebildning med mindre risk för

konflikter.

I juli 1987 överlade jag med berörda parter om detta. Inställningen till

tanken på en utredning varierade. För min del anser jag dock att det nu

är lämpligt att tillkalla en särskild utredare för att, i nära kontakt

med parterna, analysera olika problem. Arbetet bör syfta till att ge

parterna uppslag till förändringar och ge regeringen ett underlag att

bedöma om några särskilda åtgärder bör vidtas.

5 Uppdraget

5.1 Allmänt

Mot bakgrund av särskilt de senare årens avtalsrörelser bör utredaren

skapa sig en bild av parternas förutsättningar att själva komma till

rätta med de svagheter som finns i metoderna för att nå avtal på den

offentliga arbetsmarknaden. Genom konfliktutredningens (A 1981:13)

arbete har det nödvändiga grundmaterialet samlats. Utredningen har

avlämnat delbetänkandet (SOU 1984:18--19) Arbetsmarknadsstriden och

beräknar avsluta sitt arbete vid årsskiftet. Utredaren bör vidare göra

en preliminär bedömning av på vilka punkter och enligt vilka linjer det

-- nu eller senare -- kan finnas skäl för riksdag och regering att

förändra de regler som gäller.

Jag anser emellertid att utredaren i ett första skede inte bör lägga

fram regelrätta förslag av den art som statliga utredningar vanligen

gör, t.ex. lagförslag. I stället bör utredaren genom bl.a. fördjupade

samtal med de inblandade presentera uppslag till framtida förbättringar

av vårt system för avtalsbildning och konfliktlösning på

arbetsmarknaden.

Vad gäller utredarens arbetsformer har jag följande uppfattning.

Området för utredningsuppdraget är åtminstone så till vida särpräglat

att riksdag och regering av tradition är ytterst återhållsamma med att

slå fast regler för parternas agerande. Det finns goda skäl att i

största möjliga utsträckning bibehålla denna princip. Riksdag och

regering bör t.ex. inte företa sig något som kan minska det ansvar

parterna själva tar för förhållandena på arbetsmarknaden. Det innebär

emellertid inte att varje initiativ på området skulle vara uteslutet.

Jag kommer i det följande att ta upp vissa företeelser som enligt min

mening bör prioriteras i utredarens arbete. Utredaren bör under hösten

1987 inbjuda parterna till diskussioner rörande några av dessa.

Diskussionerna bör kunna bidra till att finna tänkbara vägar att

förbättra systemet för avtalsförhandlingar och arbetskonflikter på den

offentliga arbetsmarknaden. Utredaren bör i januari 1988 i en rapport

redovisa vad som har kommit fram vid diskussionerna och vad han i övrigt

bedömer kunna vara uppslag värda att ta vara på. Regeringen bör därefter

ta ställning till om och i så fall hur utredningsarbetet skall

fortsätta.

5.2 Förhandlingsordningen

Under flera avtalsrörelser har det inträffat att förhandlingarna kommit

i gång sent. Också när de formellt har kommit i gång har det hänt att

verkliga förhandlingar egentligen inte tycks ha förts bl.a. beroende på

att parterna har avvaktat uppgörelser på andra områden. Ibland har

varsel lagts och t.o.m. stridsåtgärder vidtagits inte på grund av

meningsskiljaktigheter i sakfrågorna utan för att realförhandlingar över

huvud taget skall komma i gång. Krav på medling har då kunnat

framställas långt innan de egentliga förhandlingarna kört fast, alltså

vid en tidpunkt i förhandlingsprocessen då det inte funnits

förutsättningar för meningsfullt medlingsarbete.

Utredaren bör undersöka om det behövs konkreta åtgärder för att

förhandlingarna skall komma i gång avsevärt tidigare -- rimligen innan

de gamla avtalen gått ut -- och uppgörelser träffas i nära anslutning

till den tidpunkten.

Ett sätt att effektivera förhandlingsarbetet kunde vara att parterna

enades om någon form av plan -- s.k. körplan -- för förhandlingarna. De

ordningar som tillämpas i andra nordiska länder kan därvid ge underlag

för uppslag till lösningar. Sådana måste bygga på ett samförstånd mellan

parterna.

5.3 Stridsåtgärder

I Sverige har arbetsmarknadens parter en principiell frihet att genom

stridsåtgärder söka lösa konflikter med motparten. Denna rätt, som är

grundlagsskyddad och alltså enligt regeringsformen kan inskränkas endast

genom lag eller avtal, gäller för dem som kan vara parter i ett

kollektivavtal. Rätten till stridsåtgärder begränsas -- förutom genom

den särskilda lagstiftningen om offentlig anställning -- framför allt av

den fredsplikt som inträder då ett kollektivavtal träffas. Vissa

spelregler finns också för hur stridsåtgärder får användas, bl.a. regler

om varsel innan en åtgärd sätts i kraft.

Den vidsträckta stridsrätten förutsätter att den utnyttjas med stort

ansvar. Genom huvudavtalen har parterna också tagit på sig ett särskilt

ansvar för att arbetsstriden inte skall bli samhällsfarlig eller i

övrigt hota vitala samhällsfunktioner. I ett särskilt huvudavtal för

hela den offentliga sektorn har parterna vidare enats om att sträva

efter fredliga förhandlingar och att undvika stridsåtgärder i fråga om

sådana ämnen varom avtal får anses kränka den politiska demokratin.

Utredaren bör undersöka om dessa avtal kan behöva preciseras,

kompletteras eller i övrigt ses över. Det kan i det sammanhanget finnas

skäl att ta ställning till om den i avtalen reglerade ordningen för att

pröva om en konflikt är samhällsfarlig är ändamålsenlig.

De skillnader som finns mellan stridsrättens förutsättningar på olika

områden bör uppmärksammas. Konflikter kan få olika verkningar beroende

på vilken verksamhet som berörs. Särskilt på vissa delar av den

offentliga sektorn kan tredje man ofta drabbas hårdare än de inblandade

parterna.

En annan aspekt som också har förts fram i debatten är att de

offentliganställdas strejkrätt står i ett motsatsförhållande till

åtskilliga likaledes av grundlagen skyddade medborgerliga fri- och

rättigheter och till förpliktelser som enligt annan lag gäller för de

offentliga myndigheterna. Utredaren bör sammanfattningsvis belysa

skillnaderna i stridsrättens förutsättningar på offentlig och privat

arbetsmarknad.

Gällande regler om varsel av konflikt bör belysas och ställning tas till

om de är ändamålsenliga.

5.4 Organisationstvister

Den grundläggande motsättningen på arbetsmarknaden rör förhållandet

mellan arbetsgivare och arbetstagare. De fackliga organisationerna

tillvaratar sina medlemmars intressen i förhållande till motparten,

arbetsgivaren, och har därvid tillgång till bl.a. stridsåtgärder. Till

följd av organisationsförändringar på arbetsmarknaden uppstår emellertid

också motsättningar mellan enskilda löntagarorganisationer. En

stridsåtgärd som formellt gäller t.ex. rätten att teckna avtal med

arbetsgivaren och som riktar sig mot denne kan i realiteten bero på att

interna motsättningar på arbetstagarsidan inte kunnat lösas. Utredaren

bör överväga om det i en sådan situation är rimligt att en part som inte

disponerar över medel att lösa konflikten -- eller i vart fall står

något vid sidan av den egentliga konflikten -- drabbas av en

stridsåtgärd. I en sådan analys bör även parterna på den privata sektorn

medverka, eftersom dessa frågor berör hela arbetsmarknaden.

Jag vill i det sammanhanget erinra om att arbetsrättskommittén

diskuterade om möjligheter borde skapas att ingripa mot sådana

konflikter. Kommittén diskuterade också hur sådana regler skulle kunna

konstrueras men avstod från att lägga fram förslag i den delen (se SOU

1975:1, s. 414--419).

Utredaren bör belysa om det finns skäl att ompröva denna ståndpunkt. Det

ter sig visserligen problematiskt men ingalunda omöjligt att i lag dra

en gräns för vilka konflikter av berört slag som inte skall behöva

godtas.

5.5 Olovliga stridsåtgärder

I parternas ansvar för att arbetsfreden upprätthålls ligger en

skyldighet att försöka hindra brott mot fredsplikten och att verka för

att olovliga stridsåtgärder upphör. Även i detta avseende har parterna

varit framgångsrika. Olovliga stridsåtgärder har inte förekommit i

särskilt stor utsträckning.

Händelser under senare tid tyder dock på att fredsplikten inte

respekteras tillräckligt. Massjukskrivning, hot om vägran att utföra

vissa arbetsuppgifter och andra maskningsaktioner har vidtagits av

enskilda grupper som påtryckningsmedel i fackliga konflikter. I viss

utsträckning är för övrigt detta slags stridsåtgärder enligt lag alltid

otillåtna på den offentliga sektorn, alltså även då kollektivavtal inte

gäller.

De fackliga organisationerna tar avstånd från sådana metoder men

förefaller ibland inte bekämpa tendenser av detta slag tillräckligt

effektivt. Ett skäl till detta kan vara att åtgärderna inte är avsedda

att framstå som stridsåtgärder. Det kan uppkomma bevissvårigheter för

den som påstår att det rör sig om en olovlig stridsåtgärd.

Det kan finnas skäl att undersöka om det finns behov av åtgärder för att

bättre motverka lag- eller avtalsstridiga aktioner på arbetsmarknaden.

En särskild fråga i detta sammanhang är om tredje man bör ges ett

förstärkt rättsskydd. Det är möjligt att man t.ex. kan tänka sig att en

drabbad tredje man under vissa omständigheter ges en rätt -- vid sidan

om arbetsgivaren -- till ett begränsat skadestånd i anledning av en

olovlig stridsåtgärd eller att kraftigare sanktioner skall kunna

begagnas i en sådan situation.

5.6 Medling

En väl fungerande medling är av stor betydelse för arbetsfreden. Frågan

om förlikningsväsendets verksamhet och organisation har ofta

diskuterats. Utredaren bör överväga hur förlikningsmannaexpeditionens

organisation kan anpassas till minskande arbetsuppgifter men samtidigt

få en om möjligt stärkt position. Man kan t.ex. tänka sig att ge

ordföranden i expeditionens styrelse ett direkt ansvar för kontakten med

parterna när det gäller förhandlingar på riksnivå. Därigenom skulle

behovet av särskilt förordnande medlare kunna minska något, och den

medling som sker genom regeringens försorg skulle förhoppningsvis inte

behöva tillgripas förrän på ett senare stadium än vad som ibland sker i

dag. Härutöver kan det finnas anledning att allmänt analysera

förlikningsmannainstitutets roll och överväga om den bör förändras. En

fråga som kan behöva övervägas är om medlarna bör ges ytterligare

befogenheter, t.ex. att skjuta upp varslade stridsåtgärder.

Frågor om medling berör hela arbetsmarknaden. I en diskussion om

förändringar i medlingsverksamheten bör självfallet även parterna på den

privata sektorn delta.

5.7 Övrigt

För utredarnas arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen

utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (dir. 1984:5).

Utredaren skall senast före utgången av januari 1988 redovisa sina

bedömningar till regeringen.

Jag vill slutligen framhålla att den tid som nu står utredaren till buds

är kort. Jag är medveten om att redovisningen i januari 1988 inte kan

bli helt fullständig.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar mig

-- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) med uppdrag att analysera systemet för avtalsförhandlingar om

arbetskonflikter och att presentera uppslag ägnade att förbättra

systemet, och

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)