Dir. 1987:51

Utredning om utrikesförvaltningens inriktning och organisation

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Organisationsutvecklingsarbetet inom utrikesförvaltningen hitintills

Hur utredningen bör bedrivas

Hemställan

Beslut

Dir 1987:51

Beslut vid regeringssammanträde 1987-12-03.

Chefen för utrikesdepartementet, statsrådet S. Andersson, anför efter

samråd med statsrådet Hjelm-Wallén och statsrådet Gradin.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att analysera vilka

organisatoriska och andra förändringar som kan bli nödvändiga för att

utrikesförvaltningen även fortsättningsvis på ett effektivt sätt skall

kunna genomföra sin av riksdag och regering formulerade uppgift att på

neutralitetspolitikens grund främja svenska intressen gentemot andra

stater och i internationella organisationer. Utredaren bör ställa graden

av måluppfyllelse i relation till insatta resurser. De eventuella krav

på ökad kompetens och en mer rationell organisation som kan vara

förutsättningar för att uppnå dessa mål bör klarläggas.

Bakgrund

Konsekvenserna för utrikesförvaltningen av organisationsutvecklingen

inom statsförvaltningen

Bl.a. behovet av att förbättra det statsfinansiella läget har under

1980-talet skärpt kraven på ökad produktivitet inom statsförvaltningen.

Organisationsutvecklingen inom statsförvaltningen har därför

intensifierats. I prop. 1986/87:99 om ledning av den statliga

förvaltningen samt i de senaste årens budget- och

kompletteringspropositioner har en rad åtgärder angivits avsedda att

främja produktivitetsutvecklingen i statsförvaltningen.

Utrikesförvaltningen intar samtidigt i olika avseenden en annorlunda

ställning inom statsförvaltningen genom att en stor del av verksamheten

styrs av den internationella utvecklingen och händelser utomlands, vilka

Sverige endast marginellt har möjlighet att påverka.

I enlighet med av riksdag och regering formulerade utrikespolitiska

målsättningar skall utrikesförvaltningen, på neutralitetspolitikens

grund, främja svenska intressen gentemot andra stater och i

internationella organisationer. I takt med den ökande

internationaliseringen, som påverkar allt bredare sektorer av det

svenska samhället, har också kraven på utrikesförvaltningens insatser

ökat.

UD skiljer sig från övriga departement genom att det ålagts att utföra

såväl departementsfunktioner som verksfunktioner. Dessa dubbla uppgifter

är särskilt tydliga inom organisationen i Stockholm, som består av såväl

renodlade departementsfunktioner (främst vad gäller handels-, press-,

och politiska avdelningen, delar av rättsavdelningen samt avdelningen

för internationellt utvecklingssamarbete) som verksfunktioner (delar av

rättsavdelningen, informationsbyrån, protokollet och administrativa

avdelningen). Dessa dubbla funktioner återspeglas också i

utlandsmyndigheternas verksamhet.

Utredaren bör bl.a. studera möjligheterna att effektivisera verksamheten

inom givna kostnadsramar mot bakgrund av de förändringar i omvärlden som

skett och kan förutses inom den närmaste framtiden.

Huvuduppgiften för organisationsutvecklingen inom departementet blir att

säkra att utrikesförvaltningen på effektivast möjliga sätt utnyttjar

sina resurser för att, i en föränderlig omvärld, främja svenska

intressen. Flexibilitet i utrikesförvaltningens organisation för att

genom omdisponering av resurser möta ändrade arbetsuppgifter är särskilt

viktig.

Organisationsutvecklingsarbetet inom utrikesförvaltningen hitintills

Regeringskansliet har under efterkrigstiden genomgått en

omvandlingsprocess som även påverkat UD.

De organisationsöversyner som gjorts inom departementet på senare tid

har utmynnat i följande betänkanden

-- Utrikesdepartementets administrationsutredning, 1962,

-- UD-70,

-- Utrikesdepartementets organisationsutredning, 1975

-- Exportfrämjandets organisation, 1979,

-- Den framtida utrikestjänsten, 1980--82.

Utredningarna har i varierande grad sökt ta till vara erfarenheter från

och riktlinjer för den övriga statsförvaltningen i utrikesförvaltningen.

I betänkandet Den framtida utrikestjänsten analyserades inte hur

erfarenheter och målsättningar från annan statlig verksamhet kan

tillämpas inom UD. I stället koncentrerades utredningsarbetet kring

UD-specifika frågor som rekrytering, generalist/specialistkompetens och

fältorganisation.

Departementsreformen år 1982 fick till följd att en stor del av

handelsdepartementet överfördes till UD. Utrikesdepartementet fick då

också ansvaret för det lagstiftningskomplex som rör regleringen av

landets utrikeshandel inkl. tullagstiftning.

Samma år inrättades regeringskansliets förvaltningskontor (RFK) som fick

en utökad roll jämfört med departementens organisationsavdelning (OA).

Ett nära samarbete har upprätthållits mellan förvaltningskontoret och

UD:s administrativa avdelning inom relevanta områden.

ADB-strategiutredningen år 1984 angav inriktningen för

datoriseringsarbetet inom UD. Samtliga utlandsmyndigheter kommer år 1989

att ha basutrustning medan en datorisering av samtliga arbetsplatser

kommer att vara genomförd år 1995.

Hur utredningen bör bedrivas

Utredaren skall analysera utrikesförvaltningens uppgifter samt granska

dess organisation i ljuset av behovet av att uppnå en ökad effektivitet

med hänsyn till de förändringar som skett i den internationella miljön

och de framtida förändringar som kan aktualiseras under 1990-talet.

Eventuella krav på ökad kompetens, resursfördelning och en rationellare

organisation bör klarläggas. Faktorer som kan väntas medföra krav på

förändringar i utrikesförvaltningens framtida arbetsinriktning bör

identifieras. Förslag till förändringar inom dessa områden kan lämnas.

Utredaren bör särskilt beakta följande.

Beskrivning av politiska krav och mål

1. I anslutning till utredningen bör en beskrivning upprättas av de

politiska krav och mål som riksdag och regering fastställt. En sådan

beskrivning bör ligga till grund för en översyn av den nu gällande

instruktionen för utrikesrepresentationen (IFUR-1967:83). Utredningen

bör lägga fram förslag till ny förordning i ämnet, varvid den pågående

översynen av UD:s regelverk bör beaktas.

Ambitionsnivåer

2. Utredaren bör belysa sambandet mellan olika nivåer på resursinsatser

och möjligheterna att uppfylla de politiska målen, exempelvis

beträffande:

-- antalet utlandsmyndigheter

-- de olönade konsulatens funktion.

Verksfunktioner visavi departementsfunktioner

3. En förutsättningslös granskning av de eventuella effekterna på

departementets och utlandsmyndigheternas effektivitet genom blandningen

av verks- och departementsfunktioner bör företas. Förslag till

ytterligare överflyttning av verksfunktioner till

förvaltningsmyndigheter och andra organ bör övervägas. Betydelsen av att

personal roterar mellan befattningar med departements- resp.

verksfunktioner bör beaktas. Detta gäller också konsekvenserna för UD av

tillämpningen av de personalpolitiska principer som fastslagits av

riksdagen.

Utlandsmyndigheternas förvaltningsrättsliga status

4. Utlandsmyndigheternas -- såväl lönade som olönade --

förvaltningsrättsliga status bör klarläggas i syfte att tydligare

definiera ansvaret för dessa myndigheter och deras chefer.

Rekrytering och kompetensutveckling

5. Departementets behov av att kunna rekrytera och utbilda personer med

lämplig teoretisk och praktisk bakgrund för departementets verksamhet

bör särskilt uppmärksammas. Vidare bör behovet av att kunna bibehålla

och vidareutveckla departementets befintliga kompetens belysas. Därvid

bör behovet av personal med speciell kompetens och av växeltjänstgöring

beaktas. Förutsättningarna för en internationell karriär inom

statsförvaltningen bör utredas.

Familjesociala frågor och livstidskarriär m.m.

6. De familjesociala frågornas betydelse för framtida rekrytering och

bemanning måste också belysas. Utlandstilläggssystemet är här av stor

betydelse. Utredaren bör belysa olika möjligheter till insatser i syfte

att underlätta tjänstemannafamiljernas vistelse utomlands resp.

återkomsten till Sverige. Frågan om UD-tjänstemannen liksom hitintills

huvudsakligen skall vara verksam inom utrikesförvaltningen under större

delen av sitt yrkesverksamma liv eller om en ökad växeltjänstgöring

skall eftersträvas bör också beaktas.

Relationer till andra departement och den interna organisationen

7. Ansvaret för utrikespolitiken i vid bemärkelse inbegriper även

internationella aspekter på andra fackdepartements arbete. UD:s

relationer till fackdepartementen bl.a. de internationella sekretariaten

samt sekretariatet för säkerhetspolitik och långsiktsplanering inom

totalförsvaret i försvarsdepartementet bör därför studeras i syfte att

belysa huruvida en effektivare resursanvändning kan åstadkommas.

Beträffande utrikesrepresentationen finns anledning att studera

utlandsmyndigheternas relation till UD och andra sakansvariga

departement och myndigheter samt närstående organisationer. Ett exempel

är valet av organisationsform för det exportfrämjande arbetet. Härvid

bör också en utvärdering ske av den treåriga försöksverksamheten med

särskilda koordinatörer på handelsavdelningen.

Frågan om samordning av UD:s verksamhet med specialattachéernas bör

utredas för att uppnå en rationell fältorganisation med klara och snabba

informationsvägar och rimlig kostnadsfördelning och redovisning. Även i

detta sammanhang bör utredaren beakta behovet av översyn av IFUR samt

UD:s instruktion.

Det är även angeläget att studera den interna organisationen i

departementet för att, med den arbetsfördelning som finns mellan de tre

statsråden, kartlägga om effektivitetsvinster kan nås.

Möjligheten till utökad delegering av administrativa beslut till

utlandsmyndigheterna bör kartläggas. Resursfördelningen mellan

utrikesdepartementets hemmaorganisation och utrikesrepresentationen bör

även granskas liksom fördelningen av arbetsuppgifter på lokalanställd

respektive utsänd personal vid utlandsmyndigheterna.

Regionambassader, Stockholmsbaserade ambassadörer och

resurskoncentration vid utlandsmyndigheterna m.m.

8. Begreppet regionambassad, som tagits upp av tidigare UD-utredningar,

bör studeras ytterligare. Möjligheten av en effektivare bevakning av en

ländergrupp genom t.ex. koncentration av resurser bör undersökas.

Förutsättningarna för uppbyggande av särskild kompetens (bl.a.

säkerhetspolitisk bevakning, projektbevakning och administrativa

funktioner) inom vissa regioner bör också studeras. Detta kan även gälla

fördelning av personal mellan ambassad och lönade generalkonsulat.

Härvid bör även uppmärksammas erfarenheter och förslag avseende

Stockholmsbaserade ambassadörer. Det nordiska samarbetet på fältet bör

även studeras.

Relationer till vissa serviceverksamheter

9. För att uppnå en ökad effektivitet inom UD:s administration är det

angeläget att studera UD:s relationer till olika serviceverksamheter och

överväga om dessa servicefunktioner bör finnas inom eller utanför

departementet. T.ex. bör möjligheterna till effektivitetsvinster i

arbetet mellan UD och byggnadsstyrelsen resp. UD och utlandslönenämndens

kansli studeras.

Administrativ utveckling

10. Det är angeläget att de effektivitets- och rationaliseringsvinster

för organisationen som den snabba datoriseringen medför studeras samt

att möjligheten att förbättra administrativa rutiner undersöks.

Erfarenheter från utrikesförvaltningar i andra länder

11. Utrikesförvaltningarna i med Sverige jämförbara länder har av

naturliga skäl ställts inför likartade problem. De lösningar som valts i

dessa länder kan därför vara av stort intresse även för Sverige. En

naturlig uppgift för utredaren är att närmare studera ett antal

utrikesförvaltningar som valt olika organisatoriska lösningar.

Tidsplan m.m.

12. Utredaren bör bedriva arbetet i fortlöpande kontakt med

UD-personalens fackliga organisationer. Utredaren skall beakta

kommittédirektiven (Dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående utredningsförslagens inriktning. Vad gäller frågor som

berör de pågående utredningarna om Informations- och kulturutbytet med

utlandet resp. Presstjänstens ställning och uppgifter inom

utrikesförvaltningen bör samråd äga rum. Det bör stå utredaren fritt att

ta upp även andra frågor av relevans samt föreslå att större frågor blir

föremål för särskilda studier.

Översynen bör vara slutförd före den 31 december 1988.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för utrikesdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda de frågor som jag angett i det

föregående och att avge förslag till lämpliga lösningar,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta tredje huvudtiteln anslag A. 10 Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utrikesdepartementet)