Dir. 1987:60

Understödsföreningarnas verksamhet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-12-21

Mitt förslag

Bakgrund

Frågan om en ny lag om understödsföreningar

Skäl för en ny utredning

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1987:60

Beslut vid regeringssammanträde 1987-12-21

Statsrådet Johansson, finansdepartementet, anför:

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att göra en allmän översyn av

lagstiftningen om understödsföreningar.

Målet för arbetet skall vara att i en gemensam lag samla alla de

bestämmelser av näringsrättslig, associationsrättslig och avtalsrättslig

art som har särskild anknytning till den försäkringsverksamhet som

bedrivs inom understödsföreningar. Utredaren skall i samband med denna

översyn beakta förändringarna under senare år i lagstiftningen rörande

ekonomiska föreningar, försäkringsrörelse och försäkringsavtal.

Bakgrund

Understödsföreningar är föreningar för inbördes bistånd med uppgift att

lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt

sina medlemmar eller deras anhöriga. Föreningarna bedriver

försäkringsverksamhet och de är i princip uppbyggda som ekonomiska

föreningar. Verksamheten regleras främst i lagen (1972:262) om

understödsföreningar (UFL).

En understödsförening kan meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring

eller sjukförsäkring. Allt efter arten av verksamheten indelas

understödsföreningarna i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor

samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår

tjänstepensionskassor, som meddelar försäkringar enligt på

arbetsmarknaden träffade pensionsuppgörelser och som går under

benämningen ITP-kassor. Dessa föreningar intar en särställning bland

understödsföreningarna och utgör en minoritet bland dessa. ITP-kassorna

är dock den grupp av föreningar som har den största betydelsen från

såväl allmän som enskild synpunkt.

Många av de nuvarande understödsföreningarna har gamla anor. De har sitt

ursprung i gillen och skrån som bedrev välgörenhet för nödlidande

medlemmar eller deras anhöriga som en sidoordnad verksamhet. I samband

med industrialismens genombrott i slutet av 1800-talet bildades en mängd

understödsföreningar för inbördes hjälp. Fram till mitten av 1900-talet

ökade det totala antalet medlemmar i understödsföreningarna. I början av

1950-talet uppgick det sammanlagda antalet medlemmar i andra

understödsföreningar än arbetslöshetskassor och erkända sjukkassor till

omkring 1 400 000. Därefter minskade antalet medlemmar fortlöpande. Vid

1972 års ingång, då UFL trädde i kraft, uppgick det sålunda till ca

914 000 och vid 1985 års utgång hade antalet sjunkit ytterligare eller

till ca 654 000.

Än mer markerad har nedgången varit när det gäller antalet

understödsföreningar. Nedgången har åstadkommits genom att mindre

föreningar genom överlåtelse av försäkringsbeståndet gått upp i större

föreningar eller på annat sätt lagts ner. Antalet föreningar uppgick vid

utgången av 1935 till bortåt 1 500. I början av 1972 hade antalet

föreningar sjunkit till 379 och vid utgången av 1986 till 154 stycken.

Vissa tecken tyder på att det nu finns ett intresse för att bilda nya

understödsföreningar. Under 1986 har registrerats en understödsförening

som har till uppgift att meddela pensionsförsäkring för medlemmar av

Svenska Polisförbundet. Vidare håller en understödsförening bestående av

innehavare av vinstandelar i ett av de största svenska industriföretagen

på att bildas. Endast två föreningar har mer än 100 000 medlemmar,

Konsumentkooperationens Pensionskassa och Försäkringsföreningen

Livkronan. År 1985 hade 117 föreningar högst 1 000 medlemmar. De av

föreningarna förvaltade tillgångarna uppgick år 1985 till drygt 16

miljarder kr. Av dessa tillgångar uppgick tjänstepensionskassornas andel

till 96 %.

UFL omfattar föreningar för inbördes bistånd som utan affärsmässigt

drivande av försäkringsrörelse meddelar kapital-, sjuk- eller

pensionsförsäkring och som är på sådant sätt sluten att den

huvudsakligen är avsedd för anställda i visst eller vissa företag,

personer tillhörande viss yrkesgrupp eller medlemmar i sammanslutning

med sådan intressegemenskap att en samverkan även för personförsäkring

är naturlig. I lagen anges att som understödsförening också anses

förening som inte är på angivet sätt sluten (s.k. öppen förening) men

som är registrerad som understödsförening före den 1 juli 1972. De öppna

föreningar som fanns före denna tidpunkt får alltså fortsätta sin

verksamhet. Antalet öppna föreningar uppgick vid 1986 års utgång till 24

stycken. Av dessa var 20 begravningskassor. Kriteriet att en

understödsförening skall vara till inbördes bistånd anses innebära

skyldighet för medlemmarna att erlägga de avgifter som behövs för

verksamhetens drivande. För att arbetstagare och arbetsgivare skall

kunna ordna tjänstepensionsfrågan med hjälp av en understödsförening har

i UFL särskilt angetts att en förening, vars verksamhet huvudsakligen

avser pensionsförsäkring på grund av anställning (s.k.

tjänstepensionskassa), är att anse som understödsförening även om

arbetsgivaren i stället för de anställda betalar medlemsavgifterna.

UFL innehåller dels allmänna bestämmelser om rätten att driva

försäkringsrörelse, dels vissa associationsrättsliga regler angående

förhållandet mellan föreningen och dess medlemmar, dels bestämmelser om

försäkringsfonder, försäkringsteknisk utredning och offentlig tillsyn.

Denna tillsyn utövas av försäkringsinspektionen som även registrerar

föreningarna och deras stadgar. Inspektionen skall dessutom lämna råd

och upplysningar till understödsföreningarna. Genom UFL:s tillkomst

infördes efter mönster av dåvarande försäkringsrörelselagstiftning vid

sidan av kravet på soliditet (soliditetsprincipen) krav på att

medlemsavgifterna skall vara skäliga i förhållande till de förmåner av

olika slag som föreningen tillhandahåller sina medlemmar

(skälighetsprincipen). Vidare infördes den bestämmelsen att det för

registrering av en förening krävs, förutom att den är sluten, att den

avsedda verksamheten är behövlig och även i övrigt ägnad att främja en

sund utveckling av försäkringsväsendet (behovsprincipen). Slutligen

erhöll understödsföreningarna vidgade möjligheter att placera de medel

som avsatts för försäkringsverksamheten samt höjdes högsta tillåtna

kapitalförsäkringsbelopp. Detta uppgår i dag till 15 000 kr.

På flera ställen i UFL hänvisas i fråga om förhållandet mellan

understödsföreningen och dess medlemmar till bestämmelser i 1951 års lag

om ekonomiska föreningar. Denna lag ersätts den 1 januari 1988 av en ny

lag, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Genom denna lag har en

modernisering skett av bestämmelserna om ekonomiska föreningar. Lagen

innehåller också vissa materiella förändringar som är av betydelse för

utformningen av en ny lagstiftning om understödsföreningarna. I en

särskild övergångsbestämmelse till den nya lagen föreskrivs att de

hänvisningar i UFL som finns till 1951 års lag fortfarande skall gälla.

Av det förhållandet att en person som beviljas inträde i en

understödsförening i själva verket träffar ett försäkringsavtal med

föreningen följer att lagen (1927:77) om försäkringsavtal (FAL), som

behandlar rättsförhållandet mellan försäkringsgivare och

försäkringstagare, är tillämplig på rättsförhållandet mellan föreningen

och medlemmen.

Försäkringsrättskommittén (Ju 1974:09), som har till uppgift att se över

FAL, har lagt fram ett delbetänkande med förslag till

personförsäkringslag (SOU 1986:56). Avsikten är att

personförsäkringslagen skall ersätta de bestämmelser i lagen om

försäkringsavtal som är tillämpliga på personförsäkring. Förslaget

innehåller tvingande bestämmelser till försäkringstagarens skydd samt

regler som berör förhållandet till tredje man (bl.a. beträffande

förmånstagareförordnande). I förslaget ges regler om såväl individuell

försäkring som gruppförsäkring och kollektivavtalsgrundad försäkring.

De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras numera av

försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagen innebär att den tidigare

lagstiftningen anpassats till bestämmelserna i aktiebolagslagen

(1975:1385) och bokföringslagen (1976:125).

Försäkringsverksamhetskommittén (E 79:01) har nyligen avslutat sitt

arbete med en allmän översyn av den svenska

försäkringsrörelselagstiftningen. Som ett resultat av kommitténs arbete

avskaffades fr.o.m. år 1985 behovsprincipen och ersattes med en

bestämmelse om att koncession för bildande av försäkringsbolag skall ges

om inte den avsedda verksamheten bedöms vara oförenlig med en sund

utveckling av försäkringsväsendet. Kommittén har vidare behandlat bl.a.

soliditets- och skälighetsprinciperna, försäkringsbolagens

kapitalförvaltning, bestämmelser om sekretess och kreditjäv samt

tillsynen över försäkringsbolagen.

Frågan om en ny lag om understödsföreningar

Som tidigare anförts innehåller UFL ett flertal hänvisningar till 1951

års lag om ekonomiska föreningar. I propositionen om UFL anförde

föredragande departementschefen att normalt torde den lämpligaste

lagtekniska utformningen av ny lagstiftning vara att ange laginnehållet

så fullständigt som möjligt utan ett flertal hänvisningar till annan

lagstiftning. Departementschefen framhöll emellertid bl.a. att UFL måste

utformas på ett redaktionellt och språkligt sätt som i vissa avseenden

väsentligen avvek från den dåvarande utformningen av 1951 års lag om

ekonomiska föreningar. Detta skulle få till följd att bestämmelser med

samma sakliga innebörd skulle få en olikartad utformning, vilket enligt

departementschefen var mindre lämpligt när det gällde tillämpningen av

de båda lagarna. Departementschefen fann därför att i de avsnitt som var

av allmän föreningsrättslig betydelse hänvisning borde ske till 1951 års

lag.

Efter en översyn inom justitiedepartementet framlades 1976 en promemoria

med förslag till en ny lag om ekonomiska föreningar. I en med anledning

av detta förslag inom justitiedepartementet utarbetad promemoria,

Följdlagstiftning till en ny föreningslag (Ds Ju 1976:17), föreslogs

ändringar i UFL innebärande att systemet med hänvisningar i UFL till

lagen om ekonomiska föreningar skulle bibehållas. Med anledning av

förslaget inkom Svenska Livförsäkringsföreningars Riksförbund, De fria

Sjukkassornas förbund, Konsumentkooperationens pensionskassa och

Pensionskassan SHB med en skrivelse till justitiedepartementet. I

skrivelsen anfördes bl.a. att det nuvarande systemet med hänvisningar

från UFL till lagen om ekonomiska föreningar varit besvärande.

Organisationerna ville i första hand att hänvisningssystemet skulle tas

bort och gällande bestämmelser helt inarbetas i UFL.

I sitt remissyttrande över nyssnämnda departementspromemoria anförde

försäkringsinspektionen att det kunde ifrågasättas om inte en lagteknisk

omarbetning av UFL borde göras. Det borde inte möta några svårigheter

att i UFL ta in de föreningsrättsliga bestämmelser som bör gälla för

föreningarna. Lagen skulle därmed bli mer överskådlig och lättillgänglig

för föreningarna.

Riksdagens näringsutskott anförde i betänkandet 1976/77:51, med

anledning av motion 1976/77:855 om en översyn av lagen om

understödsföreningar, bl.a. att det inte var lämpligt att lagen om

understödsföreningar anpassades till den tillämnade nya lagen om

ekonomiska föreningar på det sätt som skulle ske enligt

departementspromemorian. Strävan borde vara att åstadkomma en

självständig lag för reglering av understödsföreningarnas verksamhet. En

översyn med detta syfte borde verkställas. Utskottet hemställde att

riksdagen skulle ge regeringen till känna vad sålunda och i övrigt hade

anförts. Riksdagen biföll utskottets hemställan.

Något lagförslag om ny lag om ekonomiska föreningar och om ändringar i

UFL på grundval av departementspromemoriorna lades inte fram. I stället

uppdrog regeringen år 1981 åt kooperationsutredningen att göra en allmän

översyn av lagen om ekonomiska föreningar. Regeringen överlämnade

näringssutskottets ovannämnda betänkande till kooperationsutredningen. I

sitt delbetänkande Kooperativa föreningar (SOU 1984:9 s. 159) fann

utredningen att den inte borde lägga fram förslag till en helt ny lag om

understödsföreningar utan nöja sig med de konsekvensändringar som den

nya föreningslagen motiverade. I prop. 1986/87:7 uttalade

departementschefen att lagen om understödsföreningar skulle ses över

bl.a. med syftet att ersätta lagen med en självständig, ny lag utan

hänvisning till den allmänna föreningslagstiftningen.

I sitt delbetänkande Om utlänningars rättsliga ställning (Ds A 1984:6)

föreslog diskrimineringsutredningen ändringar i UFL som innebar att

styrelseledamot, firmatecknare, revisor, likvidator, likvidationsrevisor

och suppleanter för dessa inte behöver vara svenska medborgare. I prop.

1985/86:7 anförde föredragande departementschefen att

diskrimineringsutredningens förslag borde behandlas i samband med den av

riksdagen begärda översynen av lagen.

Försäkringsinspektionen har hos regeringen hemställt om en lagändring

innebärande att högsta medgivna kapitalbelopp för försäkring i

understödsförening ändras från 15 000 kr till basbeloppet enligt lagen

(1962:381) om allmän försäkring.

Försäkringsrättskommittén har i en till finansdepartementet ingiven

promemoria framlagt en skiss till vissa ändringar i UFL mot bakgrund av

kommitténs förslag till personförsäkringslag.

Skäl för en ny utredning

Understödsföreningarna har spelat en betydande roll för framväxten av

det sociala trygghetssystemet i Sverige. Deras betydelse har visserligen

gått tillbaka under efterkrigstiden. Emellertid har de fortfarande en

funktion att fylla i samhället. Framväxten av nya

gruppförsäkringslösningar på personförsäkringsområdet kan också tänkas

stimulera tillkomsten av ytterligare understödsföreningar.

Det har nu gått drygt 15 år sedan UFL trädde i kraft. UFL hänvisar på

åtskilliga ställen till 1951 års lag om ekonomiska föreningar. Då denna

lag fr.o.m. årsskiftet 1987/88 ersätts av en ny lag är det redan av

denna anledning befogat att göra en översyn av UFL. Till detta kommer de

förändringar i lagstiftningen om försäkringsbolagens verksamhet som

redan skett eller är under övervägande.

Även andra förändringar har skett eller är under övervägande i den

näringspolitiska, associationsrättsliga och avtalsrättsliga

lagstiftningen. Mot denna bakgrund och utvecklingen inom

understödsföreningarna anser jag att det nu är motiverat att tillkalla

en särskild utredare med huvuduppgift att göra en allmän översyn av

lagstiftningen om understödsföreningar. En utgångspunkt skall därvid

vara att understödsföreningar kommer att finnas kvar även i framtiden

jämsides med försäkringsbolagen.

Uppdraget

Syftet med utredningsarbetet skall vara att i en gemensam lag samla alla

de bestämmelser av näringsrättslig, associationsrättslig och

avtalsrättslig art som har särskild anknytning till den

försäkringsverksamhet som bedrivs inom understödsföreningar. Härvid bör

utredaren beakta att medlemsantalet i föreningarna ofta är starkt

begränsat och att utgående förmåner vanligtvis förhållandevis små. Det

finns därför knappast något behov av ett lika detaljerat regelsystem som

för försäkringsbolagen. Av samma skäl är det angeläget att reglerna är

lätta att överblicka och tillämpa.

Vad först gäller frågor av näringsrättslig art bör utredaren beakta de

förändringar som skett inom lagstiftningen om försäkringsrörelse. I

detta sammanhang kan man ifrågasätta om det finns skäl att bibehålla

behovsprincipen, som infördes i UFL efter förebild från nu upphävda

bestämmelser i försäkringsrörelselagstiftningen. Utredaren bör vidare ta

hänsyn till konkurrensförhållandena mellan understödsföreningarna och

försäkringsbolagen och i detta sammanhang särskilt överväga om de

nuvarande bestämmelserna om högsta och lägsta belopp för tecknande av

kapitalförsäkring bör ersättas med bestämmelser som möjliggör en smidig

anpassning till förändringar i penningvärdet.

En fråga som också bör övervägas är vilka regler som skall gälla om

understödsföreningarnas rätt att placera sina tillgångar.

I utredningsuppdraget bör det ingå att reglerna om redovisning och

revision anpassas till de förändringar som skett på dessa områden i

bl.a. försäkringsrörelselagen och 1987 års lag om ekonomiska föreningar.

Utredaren bör också överväga om hans förslag bör föranleda ändringar i

reglerna om tillsyn över understödsföreningar.

Vad sedan gäller den associationsrättsliga regleringen bör vidare en

anpassning ske till den nya lagen om ekonomiska föreningar. Utredaren

bör därvid bl.a. överväga regler om fusion mellan understödsföreningar i

syfte att underlätta samgående mellan framför allt mindre föreningar.

Vad så slutligen gäller det avtalsrättsliga förhållandet mellan en

understödsförening såsom försäkringsgivare och medlemmarna i föreningen

i deras egenskap av försäkringstagare, liksom förhållandet till tredje

man, bör utgångspunkten vara att reglerna anpassas till den lagstiftning

som kan väntas bli en följd av det inom justitiedepartementet pågående

arbetet med förslag till förändringar av lagen om försäkringsavtal.

Därvid bör utredaren ta hänsyn till de särskilda omständigheter under

vilka understödsföreningarna arbetar.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor avseeende

understödsföreningar än de som särskilt tagits upp här i den mån

utredningsarbetet föranleder det.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet bör redovisas senast under första kvartalet 1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

understödsföreningar

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att göra en allmän översyn av lagstiftningen om

understödsföreningar,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)