Dir. 1987:7

Rättegången i arbetstvister

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-19

Dir 1987:7

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-19

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Anna-Greta Leijon,

anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

reglerna för rättegången i arbetstvister. Utredaren bör i första hand

undersöka hur arbetsdomstolens befattning med principiellt mindre

viktiga mål skall kunna minskas och den särskilda sakkunskap som finns i

domstolen i motsvarande mån bättre kunna tas till vara. Utredaren bör

även i övrigt föreslå åtgärder som kan underlätta och förenkla

arbetsdomstolens arbete.

2 Bakgrund

Arbetsdomstolen (AD) är en specialdomstol med uppgift att pröva

arbetstvister. Som arbetstvist räknas varje tvist som rör förhållandet

mellan arbetsgivare och arbetstagare.

AD inrättades år 1929. Domstolens ursprungliga uppgift var att döma i

tvister om kollektivavtal och om tillämpningen av 1928 års lag om

kollektivavtal. För sådana tvister var domstolen första och enda

instans. Andra tvister om anställningsförhållanden prövades av de

allmänna domstolarna.

Domstolssystemet för arbetstvister var alltså tvådelat. Arbetsrättsliga

prejudikat kunde skapas av såväl AD som högsta domstolen. Efter hand

vidgades AD:s behörighet genom tillkomsten av nya lagar. Domstolen

behöll dock sin karaktär av specialdomstol för den kollektiva

arbetsrätten fram till 1974 års reform av rättegångsordningen för

arbetstvister.

Lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister (arbetstvistlagen) var

ett led i det stora reformarbete på arbetsrättens område som pågick

under 1970-talet. Lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1974, ersatte

1928 års lag om arbetsdomstol. Den viktigaste förändringen var att det

tvådelade -- ofta kritiserade -- systemet för arbetsrättsskipning

avskaffades. I stället infördes en ordning enligt vilken AD blev ensam

behörig domstol för i princip alla arbetstvister inom den organiserade

arbetsmarknaden. Övriga arbetstvister skulle stämmas in till tingsrätt,

vars avgörande sedan kunde överklagas till AD som andra och sista

instans. Hovrätterna och högsta domstolen kopplades alltså bort från

arbetsrättsskipningen. Avsikten med den nya ordningen var att främja en

enhetlig rättstillämpning.

Då man beslutade denna rättegångsreform ansågs det uppenbart att AD

skulle få en väsentligt större arbetsbörda än tidigare. Man förutsåg att

måltillströmningen skulle öka inte bara på grund av de nya

behörighetsreglerna för AD utan även på grund av andra arbetsrättsliga

reformer. Det gällde dels sådana som redan hade beslutats, främst

anställningsskyddslagen, dels andra som var planerade för en nära

framtid.

Det blev därför nödvändigt att öka antalet ledamöter i domstolen.

Tidigare hade AD bestått av en ordförande och åtta andra ledamöter,

varav sex utsedda efter förslag av arbetsmarknadens parter. Genom

arbetstvistlagen mer än fördubblades antalet ledamöter. Därigenom blev

det möjligt för domstolen att ha förhandling i mer än ett mål samtidigt.

I dag har AD tre ordförande och nitton andra ledamöter, varav tretton

utses efter förslag av parterna. För varje ledamot utom ordförandena

finns det tre ersättare. AD är domför med ordförande och högst sex och

lägst fyra andra ledamöter. I mål av enklare beskaffenhet kan domstolen

bestå av tre ledamöter. Det skall alltid finnas lika många ledamöter

från arbetsgivar- och arbetstagarsidan.

År 1977 gjordes vissa ändringar i AD:s behörighetsregler. Bakgrunden var

att måltillströmningen till AD då hade ökat avsevärt mer än beräknat och

att den befarades öka ytterligare. Enligt de behörighetsregler som

gäller sedan den 1 juli 1977 får talan väckas i AD endast av en

arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation eller av en enskild

kollektivavtalsbunden arbetsgivare. En ytterligare förutsättning är att

målet skall gälla

-- tvist om kollektivavtal,

-- tvist som avses i medbestämmandelagen eller

-- annan arbetstvist, om kollektivavtal gäller mellan parterna eller om

den arbetstagare tvisten gäller är sysselsatt i arbete för vilket gäller

kollektivavtal.

Övriga arbetstvister avgörs av tingsrätten som första instans.

Tingsrättens avgörande kan därefter överklagas till AD som är

slutinstans. Detta betyder bl.a. att en oorganiserad arbetstagare eller

en enskild medlem i en arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, vars

talan organisationen inte vill föra, skall väcka talan vid tingsrätt och

endast kan påkalla AD:s prövning efter överklagande.

Följande tankegångar kan sägas ha varit vägledande då man valde den

ordning för arbetsrättsskipningen som gäller i dag. Domstolssystemet

skall främja en enhetlig rättstillämpning. Det bästa sättet att

åstadkomma detta är att låta AD med dess särskilda erfarenhet och

sakkunskap göra den slutliga prövningen av alla arbetstvister. En

utvidgning av AD:s verksamhet jämfört med tiden före den 1 juli 1974 är

ofrånkomlig. Utvidgningen får emellertid inte leda till att AD förlorar

sin ställning som prövningsinstans för principiellt viktiga

arbetstvister. Tyngdpunkten i AD:s verksamhet bör liksom tidigare ligga

på de mål som arbetsmarknadens organisationer har ett särskilt intresse

av att få prövade. AD:s verksamhet bör även i fortsättningen bedrivas så

att framstående företrädare för organisationerna kan tjänstgöra som

ledamöter i domstolen vid sidan av sina ordinarie arbetsuppgifter.

Ledamotsantalet bör i princip inte växa utöver dagens ramar. Ett större

antal ledamöter skulle även av andra skäl vara olyckligt. Bl.a. skulle

det kunna bli svårt att bevara kontinuiteten i dömandet.

3 Målutvecklingen

I det läge som rådde år 1974 var det av uppenbara skäl inte möjligt att

bilda sig någon säker uppfattning om hur arbetsrättsreformerna skulle

komma att påverka AD:s verksamhet. Då man bestämde sig för det nuvarande

tvåinstanssystemet utgick man likväl från vissa bedömningar om den

framtida målutvecklingen hos AD. Man fäste i 1974 års

lagstiftningsärende särskilt avseende vid vad som kunde förväntas i

fråga om tillströmningen av mål från tingsrätterna, om man valde

systemet att överklagande fick göras direkt till AD utan begränsningar

(prop. 1974:77, s. 96f). Det konstaterades att tingsrätterna i det då

rådande läget slutligt avgjorde omkring 300 arbetstvister varje år. Av

de inkomna målen var emellertid omkring hälften mål om tvistiga

fordringar i konkurs, en kategori som skulle komma att falla utanför

rättegången enligt arbetstvistlagen. Vidare överklagades blott omkring

10 procent av tingsrätternas avgöranden i arbetstvister. Även med

beaktande av den ökning av målantalet som anställningsskyddslagen skulle

komma att medföra räknade föredragande departementschefen med att bara

ett begränsat antal mål skulle komma att överklagas, om överklagande

fick ske direkt till AD enligt de planerade reglerna. Man beaktade också

AD:s möjligheter att avgöra överklagade mål av enklare beskaffenhet i

tremannasammansättning och systemet med prövningstillstånd i s.k.

småmål. Vidare uttalades att antalet mål rörande ny lagstiftning

erfarenhetsmässigt minskar efter ett inledande skede.

Bl.a. mot denna bakgrund bedömdes de resurser som AD fick genom reformen

vara tillräckliga för att klara den väntade målökningen. Samtidigt

betonades att alla sådana bedömningar måste bli mer eller mindre

godtyckliga, och att frågan om den lämpligaste ordningen för att avgöra

arbetstvister fick övervägas på nytt, om utvecklingen blev en annan än

den som hade bedömts vara mest sannolik.

Man kan nu konstatera att målutvecklingen blev en annan än den som för

tretton år sedan bedömdes som mest sannolik. Måltillströmningen till AD

efter den 1 juli 1974 blev betydligt större än man hade räknat med.

Redan under de första åren efter reformen kom det årligen in nästan fyra

gånger fler mål till AD än under motsvarande tid närmast före den nya

lagen. Under tiden den 1 januari 1970 -- den 30 juni 1974 uppgick

antalet inkomna mål till i genomsnitt 83 per år. Motsvarande siffra för

tiden därefter t.o.m. år 1978 är 307. På denna nivå har

måltillströmningen sedan stabiliserats.

Den viktigaste anledningen till målökningen var att

anställningsskyddslagen föranledde ett stort antal nya tvister. Bortemot

hälften av de mål som kom in under de två första åren var

anställningsskyddsmål. Måltillströmningen under de första åren bestod

till största delen av mål som stämdes in direkt till AD som första

domstol (A-mål). De överklagade målen (B-mål) utgjorde till en början

bara en mindre del. Fram till år 1978 var andelen B-mål omkring 9

procent av det totala antalet mål som kom in till AD.

De ändringar av arbetstvistlagen som gjordes år 1977 syftade till att

minska domstolens arbetsbörda. Problemet då var att arbetsbördan såg ut

att stadigt öka och att det alltså måste skapas bättre förutsättningar

för AD:s verksamhet. Med de ändringar som beslutades räknade man med att

den dittillsvarande måltillströmningen till AD skulle komma att minska

med 30--40 procent.

Efter år 1977 bröts alltså trenden med en ständigt ökande målingång.

Måltillströmningen stabiliserades. Därefter har det årliga antalet

inkomna mål legat mellan 300 och 350. År 1986 var dock antalet 397.

En betydelsefull förändring i målutvecklingen har likväl skett efter år

1977. Antalet arbetstvister vid tingsrätterna har vuxit år från år.

Detsamma gäller antalet till AD överklagade avgöranden. År 1977 var

andelen B-mål hos AD omkring 10 procent att jämföra med år 1986, då

andelen var 38 procent. Som jag nyss nämnde räknade man år 1974 med att

målen rörande den nya lagstiftningen efterhand skulle minska. Man kan nu

konstatera att antalet överklagade mål i stället stadigt har ökat.

Större delen av de överklagade målen är lagtillämpningsmål.

Fullföljdsfrekvensen i mål som har avgjorts i sak av tingsrätterna är

också mycket högre än vad man räknade med år 1974 och är också betydligt

större än den för tvistemål i allmänhet. Andelen överklagade mål är i

själva verket så stort att man måste säga sig att rättegången i första

instans hos tingsrätterna inte fyller sin uppgift att leda till ett

slutligt avgörande i de flesta tvister.

Utvecklingen har alltså lett till att en allt större del av AD:s

verksamhet består av att överpröva avgöranden från tingsrätterna. Dessa

mål är till den helt övervägande delen anställningsskyddsmål och andra

tvister mellan arbetsgivare och enskilda arbetstagare, utan anknytning

till något kollektivavtal och utan kollektiv prägel i övrigt. I enstaka

sådana fall kan dock t.ex. en lönetvist indirekt ha ett intresse även

från kollektiv synpunkt, såsom när tvisten går tillbaka på tolkningen av

ett kollektivavtal som tillämpas på arbetsplatsen utan att som sådant

vara bindande i förhållandet mellan arbetsgivaren och den enskilde

arbetstagaren. Jämförelsevis få av målen från tingsrätterna erbjuder

emellertid numera, sedan praxis under årens lopp har lagts fast av AD,

några rättsfrågor av principiell betydelse för anställningsskyddet. I

många mål beror avgörandet väsentligen på ett ställningstagande till en

ofta omfattande skriftlig och muntlig bevisning. Härtill kommer att en

del av de tingsrättsavgöranden som överklagas till AD rör bl.a. rent

processrättsliga frågor och frågor om rättegångskostnadsersättning eller

allmän rättshjälp, alltså frågor som inte inrymmer rent arbetsrättsliga

bedömningar.

Jag vill tillägga följande. AD förfogar över en förhållandevis liten

organisation som är sårbar för tillfälliga störningar i verksamheten.

Under perioder då måltillströmningen varit särskilt stark har domstolen

tvingats arbeta under ytterst ansträngda förhållanden. I sin senaste

anslagsframställning har AD framhållit att arbetssituationen starkt

försämrats under de senaste åren och att måltillströmningen under år

1986 kunde förväntas bli större än kanske någonsin tidigare.

4 En översyn behövs

Mot den här bakgrunden anser jag att tiden nu är mogen för att göra en

allmän översyn av de regler som gäller för rättegången i arbetstvister.

Utvecklingen aktualiserar särskilt frågan om alla tvister som i dag

prövas av AD som fullföljdsinstans verkligen fordrar den speciella

kompetens som finns i domstolen.

Den nuvarande ordningen lades fast i ett skede då verkningarna av

1970-talets arbetsrättsliga lagstiftning ännu inte gick att överblicka.

Erfarenheterna av AD:s verksamhet under de snart tretton år som gått

sedan arbetstvistlagen trädde i kraft bör nu utvärderas närmare. AD:s

ställning som specialdomstol för tvister mellan arbetsmarknadens parter

kan bli svår att upprätthålla, om AD inte avlastas en del av de

arbetsuppgifter som domstolen har i dag. Översynen bör i första hand

inriktas på att lämna förslag till vilka framtida uppgifter och

verksamhetsformer AD bör ha, särskilt som fullföljdsinstans.

Uppdraget att göra översynen bör lämnas åt en särskild utredare. Arbetet

bör bedrivas i nära samråd med arbetsmarknadens parter som bör erbjudas

att föreslå sakkunniga att biträda utredaren.

5 Utredningsuppdraget

En utgångspunkt för översynsarbetet bör självfallet vara att AD även i

framtiden skall kunna fungera som en specialdomstol med särskild

sakkunskap om förhållandena på arbetsmarknaden. Tyngdpunkten i

domstolens verksamhet bör ligga i att avgöra rättsliga tvister som berör

arbetsmarknadens organisationer. Domstolen skall leda rättstillämpningen

och rättsutvecklingen inom det arbetsrättsliga området.

Ett väsentligt problem för AD tycks i dag vara att domstolens resurser

allt mera måste tas i anspråk för att pröva andra frågor än sådana som

är av principiellt arbetsrättsligt intresse. En uppgift för utredaren

bör därför vara att kartlägga omfattningen av detta problem och dess

orsaker. På grundval av en sådan kartläggning bör utredaren undersöka om

det finns behov av att ändra den nuvarande rättegångsordningen för

arbetstvister och, om så är fallet, ta ställning till olika lösningar

som är ägnade att komma till rätta med problemet.

Utredaren bör ägna AD:s ställning som fullföljdsinstans särskild

uppmärksamhet. Om det finns ett behov av att minska den nuvarande

måltillströmningen till AD, ligger det enligt min mening närmast till

hands att begränsa rätten att till AD överklaga mål som avgjorts av

tingsrätt. Jag skall här kort peka på några lösningar som tidigare

diskuterats i olika sammanhang. Jag vill emellertid betona att utredaren

bör vara oförhindrad att pröva även andra vägar.

Utredaren bör överväga om man, med bibehållande av det gällande

tvåinstanssystemet, bör införa nya regler om prövningstillstånd för den

som vill överklaga ett tingsrättsavgörande. Invändningen att man inte på

endast ett visst rättsområde bör ha ett generellt tvåinstanssystem med

rätt till fullständig prövning i endast en instans är självfallet tungt

vägande. Med hänsyn till de speciella förhållanden som råder på

arbetsrättens område behöver invändningen dock inte nödvändigtvis vara

avgörande. Regler om prövningstillstånd finns redan i dag för vissa

arbetstvister nämligen för dem som handläggs enligt den s.k.

småmålslagen. Flertalet mål som prövas av AD får f.ö. rättslig prövning

i endast en instans, låt vara att det samtidigt är den högsta instansen.

En annan möjlighet skulle vara att införa hovrätt som fullföljdsinstans

mellan tingsrätt och AD. Denna tanke diskuterades utförligt i 1974 års

förarbeten till arbetstvistlagen. Mycket talar för att man skulle ha

valt den lösningen, om man då kunnat förutse vilken väg utvecklingen

skulle ta. En sådan lösning bör, om den väljs, kombineras med nya regler

om prövningstillstånd till AD.

I anslutning till att fullföljdsordningen övervägs kan det vara av

intresse att belysa frågan om underinstanserna bör ha särskild

sammansättning vid prövning av arbetstvister.

Utredaren bör också överväga om domförhetsreglerna för AD kan ändras så

att domstolens resurser utnyttjas på ett så ändamålsenligt sätt som

möjligt. Man kan t.ex. tänka sig att utöka domstolens möjligheter att

avgöra mål i mindre sammansättning. En annan tanke som kan övervägas är

att öppna en möjlighet i lagen att tillfälligt förstärka domstolen med

en fjärde ordförande i syfte att minska domstolens sårbarhet t.ex. i ett

fall då ett mål under längre tid kräver extra resurser.

Jag anser att utredaren bör göra en allmän genomgång av de olika

målkategorier som i dag kan prövas av AD. Genomgången bör utmynna i ett

ställningstagande till inte bara vilka mål som bör prövas av AD som

första domstol och vilka mål som i första hand bör prövas av tingsrätt

och/eller hovrätt. Utredaren bör även undersöka om tillämpningsområdet

för arbetstvistlagen i alla avseenden är tillfredsställande. Exempelvis

kan det ifrågasättas om det är den bästa lösningen att arrende- och

hyrestvister som har sitt ursprung i ett kollektivavtalsförhållande

skall avgöras av AD vare sig som första eller sista instans. En annan

fråga som utredaren bör ta ställning till är om tillämpningsområdet å

andra sidan bör utvidgas så att AD blir behörig att överpröva avgöranden

i lönegarantifrågor, en tanke som lönegarantiutredningen har diskuterat

i sitt delbetänkande (SOU 1986:9) Ny lönegarantilag.

Utöver frågor som hänger samman med reglerna om AD:s behörighet,

domförhet och instansordningen bör utredaren överväga åtgärder som kan

förenkla och underlätta AD:s arbete. Rent allmänt finns det anledning

att med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts undersöka om

processreglerna är ändamålsenliga eller om de i något avseende kan göras

enklare och mer lättillämpade, bl.a. i ljuset av det pågående

reformarbetet i fråga om förfarandet vid de allmänna domstolarna. Det

kan vidare finnas frågor av mer teknisk, processuell natur som nu bör

ses över. En sådan fråga är om gällande regler för prövning av

interimistiska yrkanden i AD är ändamålsenliga.

För utredarens arbete gäller de allmänna direktiv som regeringen

utfärdade den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda

utredare (dir. 1984:5).

Arbetet bör slutföras senast under våren 1988.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

-- att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) med uppdrag att göra en översyn av reglerna för rättegången i

arbetstvister och

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag för

utredningar m.m.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)