Dir. 1988:13

Samordnad länsförvaltning

Innehåll

Dir. 1988:13

Beslut vid regeringssammanträde 1988-03-24.

Chefen för civildepartementet, statsrådet Holmberg, anför.

1 Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utvärdera pågående

försök med länsförvaltningen i Norrbotten och lägga fram förslag till en

reformerad statlig länsförvaltning.

Kommittén, som bör ha parlamentariskt inslag, skall sålunda ha till

huvuduppgift

att utvärdera försöket med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län,

att särskilt studera gjorda utredningar, utvärderingar och annat

material som rör frågan om en modernare länsförvaltning,

att därvid särskilt överväga

-- omfattningen av en reform av länsförvaltningen,

-- former som garanterar att nationella politiska mål och prioriteringar

slår igenom i länen samtidigt som förutsättningar ges att ta hänsyn till

skilda regionala förhållanden,

-- de förtroendevaldas inflytande i den nya organisationen,

-- rationaliserings- och besparingseffekter av en reform.

2 Bakgrund

2.1 En samordnad länsförvaltning

Arbetet med att öka effektiviteten i den statliga förvaltningen omfattar

även den regionala förvaltningen. Kraven på att den regionala statliga

organisationen fungerar effektivt kombineras med krav på att

förvaltningens struktur successivt anpassas till förändrade

förutsättningar och behov. 1970 års länsförvaltningsreform (prop.

1970:103, SU 132, rskr. 248, 308) som bl.a. syftade till att samordna

statens intressen och insatser på regional nivå var ett led i en sådan

utveckling.

1970 års reform var partiell. Något ingrepp i den sektoriellt uppdelade

länsnämndorganisationen skedde inte. Men utvecklingen och de krav på

verksamheten som nu ställs talar för att länsförvaltningen behöver

reformeras ytterligare.

En av de grundläggande utgångspunkterna är att minska den starka

sektoriseringen utan att de nationella målen inom olika politikområden

går förlorade eller försvagas. Ett sätt att göra detta är genom

samordning av statlig länsförvaltning i en ny länsstyrelse som skall

fungera som drivkraft i länens utveckling. En sådan samordnad

länsförvaltning måste också vara förenlig med behovet av central

styrning inom skilda sektorer och sakområden.

Regeringens uppdrag till statskontoret i slutet av år 1983 att med

utgångspunkt i en studie i Norrbottens län utforma ett förslag till

samordnad statlig länsförvaltning var ett uttryck för denna uppfattning.

Som exempel på områden av statlig verksamhet som i olika avseenden har

betydelse för utvecklingen av samhället och berörs av länsstyrelsens

samordningsansvar angavs följande i uppdraget: arbetsmarknad,

sysselsättning, industri, näringsliv, energi, hushållning med mark och

vatten, fysisk planering, bostadsförsörjning, vägbyggande, hälso- och

miljöskydd, naturvård, lantbruk, skogsbruk, fiske och jakt samt

skolväsendets utbyggnad och lokalisering.

Lagen (1985:1073) om försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning

trädde i kraft den 1 juli 1986 och gäller till utgången av juni 1989.

I förarbetena till lagen (prop. 1985/86:5, BoU 3, rskr. 64) redovisas

statskontorets utredningsförslag samt regeringens syn på behovet av

samlade och för samhället totalt sett effektiva lösningar på den

regionala nivån. Med stöd av lagen skall länsstyrelsen i Norrbottens län

under en treårig försöksperiod fullgöra de uppgifter som i övriga delar

av landet ankommer på länsvägnämnden, länsskolnämnden, lantbruksnämnden,

fiskenämnden och länsbostadsnämnden. Dessa myndigheters styrelser skall

ersättas av delegationer (funktionsstyrelser) tillsatta av

länsstyrelsens styrelse. Länsvägnämnden skall ersättas med ett råd för

kommunikationsfrågor och länsstyrelsen skall genom en särskild funktion

följa och påverka utvecklingen inom olika kommunikationsområden. Ett

ökat samarbete skall genomföras på regional nivå mellan länsstyrelsen

och berörda organ vad gäller sysselsättningsskapande åtgärder av

investeringskaraktär, naturvård och regional statistik.

Jag anförde i propositionen att verksamheten skulle utvärderas och att

detta arbete skulle ledas av en särskild arbetsgrupp inom

regeringskansliet.

Frågan om samordnad länsförvaltning har därutöver behandlats vid skilda

tillfällen. I prop. 1985/86:55 (BoU 1985/86:11, rskr. 82) om

sammanhållen skatteförvaltning m.m. redovisade föredraganden på följande

sätt regeringens grundläggande uppfattning om förändringarna inom den

regionala förvaltningen.

''Den grundläggande utgångspunkten är att länsstyrelsen bör ges en mer

central och verkligt ledande roll i den statliga länsförvaltningen när

det gäller frågor som rör länets utveckling och framtid och där utrymme

och behov finns för regionala avvägningar. De ökade regionala

strävandena att stärka sysselsättningen och förbättra den ekonomiska

utvecklingen visar att det finns ett behov av att utveckla

länsstyrelsens roll som forum för kraftsamlingar på regional nivå när

det gäller länets utvecklingsfrågor. I en del avseenden har

länsstyrelsen redan i dag betydelsefulla uppgifter inom detta område,

medan länsstyrelsen inom andra områden bör kunna ges ett nytt eller

vidgat ansvar. För en sådan inriktning av verksamheten krävs att

länsstyrelsen i högre grad än f.n. ges förutsättningar att kunna

koncentrera sig på frågor som rör länets utveckling och framtid.

Den närmare utformningen av en förändrad organisationsstruktur för den

regionala statsförvaltningen som gör detta möjligt behöver dock i sina

detaljer prövas i den föreslagna försöksverksamheten i Norrbottens län.

Utvärderingen av dessa försök skall göras så att en proposition kan

läggas i god tid före den 1 juli 1989.

Utgångspunkten för förändringarna är inte bara att göra marginella

justeringar i formerna för samverkan mellan länsstyrelsen och övriga

länsorgan, utan att skapa en samlad länsförvaltning inom länsstyrelsens

ram med sikte på att främja regionens utvecklingsmöjligheter. Som en

förutsättning för detta gäller att fristående länsorgan, helt eller

delvis, integreras i länsstyrelsen.''

I 1986 och i 1987 års budgetpropositioner (prop. 1985/86:100 bil. 15 s.

58, BoU 19, rskr. 239 och prop. 1986/87:100 bil. 15 s. 85, BoU 18,

rskr. 302) gav jag uttryck för i huvudsak samma tankegångar när det

gäller en reformering av den statliga länsförvaltningen. I den

sistnämnda propositionen meddelades att en proposition om samordnad

länsförvaltning skulle kunna föreläggas riksdagen under innevarande

mandatperiod, dvs. senast våren 1988.

Som jag redovisat i årets budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 15

s. 15) åskådliggör försöksverksamheten i Norrbottens län vissa frågor

som behöver belysas närmare vid en nationell reform. Det gäller t.ex.

relationen mellan centrala verk och en samordnad länsförvaltning. Andra

centrala frågeställningar gäller förtroendemannainflytandet samt

ledningen och samordningen inom en förändrad länsstyrelse. Skillnader i

regionala förutsättningar och behov liksom länens storlek bör t.ex. få

påverka organisationen i de olika länen. En utgångspunkt är också att

betydande besparingar kan genomföras, framför allt vad gäller kostnader

för administrationen.

Dessa och andra frågor har studerats av en arbetsgrupp (C 1986:C) inom

civildepartementet med biträde av bl.a. statskontoret och

länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON). Olika uppdrag har även

lämnats åt bl.a. byggnadsstyrelsen och riksrevisionsverket.

Arbetsgruppens överväganden och slutsatser, som bygger på olika

särstudier och de samlade erfarenheter som stått att vinna från den

försöksverksamhet som nu är inne i sitt andra verksamhetsår, har

redovisats i november 1987 i rapporten (Ds C 1987:10) Samordnad

länsförvaltning -- förslag.

Enligt arbetsgruppens mening skulle en reform kunna genomföras den 1

juli 1989, då försöksverksamheten i Norrbottens län upphör.

2.2 Förlängning av tiden för Norrbottenförsöket

Regeringen har tidigare i dag på förslag av mig beslutat prop.

1987/88:148 om fortsatt giltighet av lagen (1985:1073) om

försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning.

Mot bakgrund av att riksdagen under hösten 1987 behandlade några

motioner som tog upp frågan om beredningen av ärendet om samordnad

länsförvaltning anför jag följande i propositionen.

''I sitt betänkande (BoU 1987/88:1) hänvisade bostadsutskottet därvid

till 1985/86 års riksdagsbeslut om Norrbottenförsöket. Utskottet menade

att det får anses ha ingått som en -- om än icke uttalad --

förutsättning att åtminstone den största delen av försöksperioden skulle

tas i anspråk innan riksdagen förelades ett eventuellt förslag om

samordnad länsförvaltning. Även om det, enligt utskottet, kan hävdas att

det inte är nödvändigt att avvakta hela försöksperioden ville man dock

ifrågasätta en tidsplan som skulle innebära att en proposition föreläggs

riksdagen redan våren 1988. Försöksverksamheten borde i stället

utvärderas när försöket har pågått en längre tid. Utskottet uttalade sig

för att utvärderingen sker tidigast hösten 1988, men utan att mera i

detalj lämna synpunkter på det fortsatta beredningsarbetet. Om den

tidsplanen accepteras, torde enligt utskottet en meningsfull utvärdering

bli möjlig. På grundval av utvärderingen bör därefter en proposition

kunna föreläggas riksdagen våren 1989.

Riksdagen har (rskr. 1986/88:29) som sin mening givit regeringen till

känna vad utskottet har anfört om handläggningsordning och tidsplan.

Försöksverksamheten i Norrbottens län kommer som riksdagen har förordat

att följas även under år 1988. Därigenom blir det möjligt att ta till

vara ytterligare erfarenheter av den nya organisationen.''

I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen om

försöksverksamhet med en samordnad länsförvaltning förlängs med ett år,

dvs. till utgången av juni 1990.

3 Utredningsbehovet

Den statliga länsförvaltningen har fått en allt större betydelse. Dess

uppbyggnad har bl.a. utvecklats så att den präglas av en stark

sektorisering. I varje län finns således fristående myndigheter som var

för sig arbetar inom ett eget ansvarsområde. Kritik har riktats mot

sektoriseringen. Företag, kommuner och enskilda efterlyser ett mer

samordnat uppträdande från statens sida på länsplanet. En

förvaltningsmiljö som inte tillräckligt svarar mot samverkansbehoven gör

det också svårare att ta till vara regionens speciella förutsättningar.

Mot den här bakgrunden har behovet av en modernare och mer samordnad

länsförvaltning vuxit fram.

Det är också mot denna bakgrund som riksdagsbeslutet om

försöksverksamhet med samordnad länsförvaltning i Norrbotten skall ses.

Flera länsorgan ingår nu som enheter i länsstyrelsen. Den nya

länsstyrelsen skall härigenom bättre kunna fullfölja regeringens och

riksdagens beslut och samtidigt göra de avvägningar mellan olika

verksamhetsområden som är motiverade av länets särskilda situation. I

försöket ges också de förtroendevalda ett starkt inflytande på

länsstyrelsens beslut. Försöksverksamheten skall enligt prop. 1985/86:5

efter utvärdering ligga till grund för mer generella överväganden om den

framtida statliga länsförvaltningens uppgifter och organisation.

Den hittillsvarande försöksverksamheten har bedömts vara för kort för

det arbete som gäller utvärderingsunderlaget. Försöksverksamheten i

Norrbottens län bör därför följas även under år 1988.

Under beredningen av ärendet har också vissa frågor uppmärksammats som

motiverar ytterligare överväganden i anslutning till att man följer

försöksverksamheten, nämligen:

-- reformens omfattning,

-- möjligheterna att garantera att nationella politiska mål och

prioriteringar slår igenom i länen samtidigt som förutsättningar ges att

ta hänsyn till skilda regionala förhållanden,

-- de förtroendevaldas inflytande i den nya organisationen.

Det är viktigt att de besparings- och rationaliseringseffekter som på

sikt kan nås i en samordnad länsförvaltning ägnas särskild

uppmärksamhet.

Få frågor har ägnats en så omfattande reform- och utredningsverksamhet

som den statliga länsförvaltningen. Endast en begränsad del av de

förslag som avlämnats har dock genomförts.

Även om allmän enighet råder om att länsförvaltningen nu behöver

reformeras framstår det dock som nödvändigt att utredningsarbetet

avslutas genom en parlamentarisk kommitté. Därmed kan de frågor som

bedöms vara viktiga belysas genom principiellt inriktade överväganden.

4 Uppdraget

Som utgångspunkt för arbetet bör gälla tidigare ställningstaganden från

regering och riksdag om reformarbetets huvudsyfte samt vad jag nyss har

anfört.

Kommittén bör således med beaktande av erfarenheterna från

Norrbottenförsöket utarbeta förslag om hur en reformerad länsförvaltning

bör utformas. Även erfarenheter från andra län där nya former för en

utvecklad samverkan mellan olika verksamhetsområden prövas bör tas till

vara. Kommittén bör också uppmärksamma aktuella regerings- och

riksdagsbeslut som kan påverka den framtida länsförvaltningens

omfattning och inriktning. Som exempel kan nämnas föreslagna

förändringar inom miljö- och trafikområdena.

I utredningsarbetet bör kommittén i hög grad kunna utnyttja befintligt

material. Vidare bör de kunskaper som finns hos statskontoret, LON och

centrala verk kunna tas i anspråk.

Den förut nämnda rapporten Samordnad länsförvaltning -- förslag

innehåller en noggrann genomgång och beskrivning av försöksverksamheten

med samordnad länsförvaltning i Norrbottens län samt förutsättningarna

för ett genomförande av en samordnad länsförvaltning i hela landet.

Centrala verk och länsstyrelser har redovisat sin syn på

försöksverksamheten och den regionala statsförvaltningens framtida

uppbyggnad. Särskilda sektorstudier har gjorts inom utbildning, bostad,

arbetsmarknad och areella näringar. Vidare finns en utvärderingsrapport

med hittillsvarande erfarenheter från den nya organisationen i

Norrbotten. Dessa har remissbehandlats. Särskilda utredningar finns

angående dels rationaliserings- och besparingseffekter som kan uppnås

genom en samordnad länsförvaltning enligt den modell som prövas i

Norrbottens län, dels budget- och redovisningssystem för en samordnad

länsförvaltning. Därtill kommer annat utredningsmaterial som bygger på

erfarenheter från andra län där nya samverkansformer prövas, bl.a. den

s.k. Kronobergsmodellen.

Allt detta utredningsmaterial ger enligt min mening en god grund för den

fortsatta diskussionen och överväganden i de frågor som kommittén skall

behandla. Kommitténs arbete behöver därför inte inriktas på insamling av

nytt material och uppgifter utan mera på att -- utöver att följa och

lämna synpunkter på försöksverksamheten i Norrbottens län -- analysera

och bedöma tillgängligt material. Det bör därigenom vara möjligt för

kommittén att slutföra sitt arbete i år. På så sätt blir det också

möjligt att, som riksdagen uttalat, under våren 1989 förelägga riksdagen

en proposition om samordnad länsförvaltning i hela landet.

5 Arbetets bedrivande

Kommitténs arbete bör bedrivas skyndsamt och vara avslutat vid

årsskiftet 1988--1989.

Kommittén bör under arbetets gång ha kontakt med utredningen (I 1987:02)

om regionalpolitikens inriktning m.m. (Dir. 1987:48).

Jag erinrar om regeringens allmänna direktiv (Dir. 1984:5) för

kommittéer.

Kommittén bör när arbetet påbörjats och vidare under arbetets gång

informera berörda huvudorganisationer -- och i förekommande fall annan

berörd arbetstagarorganisation, som staten har eller brukar ha avtal om

löner och andra anställningsvillkor med -- samt bereda dem tillfälle att

föra fram synpunkter.

6 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst nio ledamöter med uppdrag att pröva vissa frågor kring

samordnad länsförvaltning,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att kostnaderna skall belasta trettonde

huvudtitelns utredningsanslag.

7 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)