Dir. 1988:16

Översyn av folkhögskolan

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-21

Mitt förslag

Bakgrund

Folkhögskolans uppgifter och verksamhet

Förändringar som påverkat folkhögskolan

Utredningsuppdraget

Utbildning vid folkhögskolan

Statsbidragssystem

Personal

Övrigt

Samråd och tidsplan

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:16

Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-21

Chefen för utbildningsdepartementet, statsrådet Bodström, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår, att en kommitté tillkallas för att utreda vissa frågor som

rör folkhögskoleverksamheten. En viktig uppgift för kommittén är därvid

att överväga folkhögskolans roll och uppgifter i förhållande till andra

utbildningsanordnare. En annan är att utvärdera folkhögskolans nuvarande

statsbidragssystem.

Bakgrund

Tidigare utredningar

Folkhögskolan har tidigare vid ett par tillfällen varit föremål för

översyn. Den senaste utredningen, 1973 års folkhögskoleutredning,

överlämnade år 1976 sitt huvudbetänkande (SOU 1976:16) Folkhögskolan.

Det lades till grund för regeringens proposition om folkhögskolan (prop.

1976/77:55). 1977 års riksdagsbeslut med anledning av propositionen (UbU

30, rskr. 318) innebar bl.a. att de statliga bestämmelserna förenklades

och att ett schabloniserat statsbidrag infördes. Med anledning av

riksdagsbeslutet utfärdade regeringen en ny folkhögskoleförordning

(1977:55 1, omtryckt 1983:510).

Folkhögskolans uppgifter och verksamhet

Vid tiden för tillkallandet av 1973 års folkhögskoleutredning hade

förutsättningarna för folkhögskolans verksamhet i skilda avseenden

förändrats. Mot bakgrund härav ansågs det angeläget att klargöra vilken

roll folkhögskolan kunde och borde spela i kulturliv och

utbildningssamhälle. Resultatet av utredningens överväganden blev, att

det inte fanns anledning att verka för någon principiellt förändrad

uppgift för den svenska folkhögskolan -- varken i kulturpolitiken eller

inom ramen för utbildningspolitiken i dess helhet. Folkhögskolans frihet

att själv profilera sin verksamhet utgör alltfort en av de viktigaste

förutsättningarna för dess särställning. Oavsett om den enskilda skolan

har direkt anknytning till en folkrörelse eller ej utgör rätten till

profilering en förutsättning såväl för huvudmannens engagemang som för

skolans möjlighet att svara mot de förväntningar som huvudmannen kan ha.

Folkhögskolan har, inom vida ramar, frihet att själv utforma sin

verksamhet, anpassa utbildningens innehåll och arbetssätt efter de

studerandes behov och förutsättningar samt anpassa verksamheten till nya

situationer och till växlande behov. Detta gör att skolformen -- trots

att skolorna sinsemellan är mycket olika vad gäller exempelvis

verksamhetens omfattning och inriktning -- har givna förutsättningar att

framstå som ett urskiljbart och annorlunda alternativ till annan

utbildning. Därutöver kan folkhögskolan ha viktiga uppgifter som

kulturinstitution såväl för den omgivande bygden som inom kulturområdet

som helhet.

Verksamheten i de olika folkhögskolorna är således mycket varierad och

mångskiftande. Skolformens huvuduppgift, att främja allmän medborgerlig

bildning och därigenom bidra till deltagarnas personliga och sociala

utveckling, kan fullföljas i många skilda former och utifrån skilda

förutsättningar.

Basen i folkhögskolans verksamhet utgörs av de långa allmänna kurserna,

dvs. kurser om minst 15 veckor som kännetecknas av ett brett

ämnesinnehåll. Enligt 19 § folkhögskoleförordningen skall varje

folkhögskola under ett arbetsår anordna minst två sådana kurser eller en

kurs om minst 30 veckor. Därutöver står det skolan fritt att anordna

kurser av mycket skiftande slag. Dessa kan t.ex. vara allmänna kurser

med särskild inriktning, andra längre kurser eller korta kurser i olika

ämnen ner till två dagar. Fr.o.m. den 1 juli 1987 finns det även

möjlighet att anordna endagskurser vid folkhögskolan. Dessa kurser skall

syfta till att informera om och motivera korttidsutbildade till olika

studier. Sedan den 1 januari 1986 har folkhögskolan också möjlighet att

genomföra uppdragsutbildning (SFS 1986:117).

Från att tidigare ha varit ett mycket utpräglat kännetecken för

folkhögskolan har internatverksamheten minskat relativt sett även om

antalet kursdeltagare som bor på internat i absoluta tal har ökat. För

närvarande beräknas ungefär hälften av eleverna på kurser om minst 15

veckor bo i internat. Det finns dock stora skillnader i detta avseende

mellan olika skolor. Skolöverstyrelsen (SÖ) har i en för budgetåret

1986/87 anslagsframställning markerat sin uppfattning, att

förutsättningarna för att nå folkhögskolans mål är större i de fall

skolorna bygger sin verksamhet på tillgång till internat. Att internatet

är en betydande pedagogisk resurs innebär emellertid inte, enligt SÖ,

att varje internatfolkhögskola uppvisar positivare effekter beträffande

studier och social utveckling än externaten. Det finns skolor som inte

tar vara på de möjligheter internaten rymmer och det finns

externatskolor som skapar en mycket god pedagogisk miljö.

Förändringar som påverkat folkhögskolan

Under det senaste decenniet har samhällets utbildningsutbud byggts ut

väsentligt när det gäller såväl gymnasieskolan som kommunal utbildning

för vuxna, högskolan och arbetsmarknadsutbildningen. Benägenheten att

fortsätta utbilda sig i gymnasieskolan har ökat. Alla 16-åringar erbjuds

numera plats i gymnasieskolan och 95 procent av en årskull påbörjar en

gymnasieutbildning. Detta påverkar givetvis förutsättningarna för

folkhögskolans kursutbud och elevrekrytering.

Den uppgift som folkhögskolan har att komplettera det allmänna

utbildningsväsendet har således förändrats. I takt med att

utbildningsväsendet har förändrats och förutsättningarna för

folkhögskolan därmed har begränsats har folkhögskolan samtidigt sökt sig

till nya målgrupper och uppgifter. Det finns därför skäl att på nytt se

över folkhögskolans möjligheter och roll i förhållande till annan

utbildning. Jag anser att denna uppgift bör anförtros en kommitté med

särskilda sakkunniga.

Utredningsuppdraget

Med hänsyn till att förutsättningarna för folkhögskoleverksamheten har

förändrats är det allt mer angeläget att få vissa frågeställningar

belysta och övervägda. Exempel på sådana är: Kommer det även

fortsättningsvis att finnas målgrupper och uppgifter för folkhögskolan

när det gäller att förmedla kunskaper inom allmänna ämnesområden? Finns

det anledning att överväga större förändringar vad gäller folkhögskolans

uppgifter inom det kulturpolitiska området? Hur förenas olika slag av

verksamhetsförändringar med folkhögskolans övergripande mål att förmedla

allmän medborgerlig bildning? Bör folkhögskolan tilldelas ytterligare

uppgifter inom yrkesutbildningen eller inom den yrkesförberedande

utbildningen? Vad innebär uppdragsutbildningen för

folkhögskoleverksamheten i stort?

Huvuduppgiften för kommittén bör vara att överväga folkhögskolans roll

och uppgifter i förhållande till andra utbildningsanordnare. En viktig

utgångspunkt bör därvid vara att de övergripande mål, som har

fastställts för skolformens verksamhet skall ligga fast. Kommittén bör

särskilt beakta huvudmannens möjligheter att utveckla verksamheten vid

skolan i överensstämmelse med sina grundläggande idéer. Detta för att

folkhögskolan i sin verksamhet, utöver sina uppgifter inom

utbildningsväsendet, folkbildningsarbetet och kulturlivet, också skall

vara ett instrument för en levande demokrati. Den utbildning som

anordnas vid folkhögskolan skall således ha en ideologisk, eller

innehållsmässig utbildningsprofil, som innebär att denna utbildning

utgör ett tydligt alternativ till övriga utbildningsformer. Det faktum

att det övriga utbildningsväsendet har byggts ut talar för att

profileringen av verksamheten vid folkhögskolorna bör bli tydligare i

framtiden. Det är därför viktigt att kommittén belyser och analyserar

folkhögskolans samlade kursutbud samt redovisar skäl som kan finnas för

att även i fortsättningen som förutsättning för statsbidrag ställa krav

om en allmän kurs av visst innehåll.

Kommittén bör också göra en inventering av existerande folkhögskolors

utbildningsprofiler. Finner kommittén folkhögskolor som inte

representerar självständighet och särart i förhållande till övriga

utbildningsväsendet bör sådana folkhögskolors inriktning ytterligare

belysas. Kommittén bör härvid föreslå åtgärder som är förenliga med de

övergripande målen för folkhögskolans verksamhet.

Kommittén bör vidare utifrån tillgänglig statistik ge en översiktlig

beskrivning av vilka grupper som söker sig till utbildningar vid

folkhögskolan. En stor grupp av folkhögskolans elever studerar i syfte

att erhålla grundskolekunskaper. Sammansättningen av denna grupp bör

närmare analyseras.

En annan grupp studerar med sikte på behörighet för högskolestudier.

Riksdagen har med anledning av prop. 1987/88:109 om urval m.m. till

högskoleutbildning att ta ställning till regeringens förslag om att

studerande som enbart har folkhögskola som behörighetsgrund skall kunna

antas både inom provurvalet och inom betygsurvalet. Kommittén bör bedöma

i vilken utsträckning folkhögskolan därigenom kan komma att medverka

till att behörighet för högskolestudier erhålls av studerande som inte

på annat sätt har sådan behörighet. Genom att förslagen i nämnda

proposition innebär att folkhögskoleelever skall kunna antas till

högskolan på grund av sina studieomdömen, bör kommittén beakta de krav

på normering av studieomdömet som detta ställer. Kommittén bör lägga

fram förslag till utformning och finansiering av en sådan normering.

I det följande kommer jag bl.a. att ta upp frågor som rör olika

utbildningar vid folkhögskolan och därefter följer ett avsnitt, där

uppdraget att se över statsbidragssystemet närmare preciseras. Därefter

följer frågor som rör den statliga regleringen av tjänster vid

folkhögskolan m.m. Slutligen behandlas bl.a. en översyn av

folkhögskoleförordningen samt ett uppdrag att utarbeta ett förslag till

folkhögskolelag.

Utbildning vid folkhögskolan

Vid tiden för 1973 års folkhögskoleutredning fanns det två självständiga

externatfolkhögskolor och tre s.k. filialer. Läsåret 1974/75 fanns

dessutom 18 skolor som tillsammans hade 19 långa externatkurser. Det

sammanlagda elevantalet uppgick till ca 1 500 personer. För närvarande

finns det nio externatfolkhögskolor och många internatskolor anordnar

även utbildning i dagfolkhögskolor. Kommittén bör belysa vad den ökade

andelen externatverksamhet innebär för folkhögskoleverksamheten i stort

samt i vad mån verksamheten vid externatskolorna generellt sett skiljer

sig såväl från internatfolkhögskolor som från annan vuxenutbildning på

orten eller i regionen.

Den expansion av antalet korta kurser som ägde rum i slutet av 1970-

talet har numera avtagit och denna verksamhet ligger sedan några år på

en relativt stabil nivå. Ca 230 000 personer deltar årligen i korta

kurser av skilda slag. I prop. 1976/77:55 om folkhögkolan betonades

vikten av att samverkanskurser -- såväl de som hålls vid skolan, som de

som är förlagda utanför skolans lokaler -- genomförs i enlighet med

folkhögskolans målsättning och arbetssätt.

Riksdagen har tidigare som sin mening uttalat att en undersökning bör

göras av verksamheten med de korta kurserna (UbU 1981/82:12, rskr. 191).

Med anledning av riksdagens uttalande har SÖ sammanställt visst material

om dessa kurser.

Kommittén bör utvärdera om den hittills genomförda verksamheten med

samverkanskurser ligger i linje med vad som angavs i prop. 1976/77:55.

På grundval av sina slutsatser i denna del bör kommittén pröva om

nuvarande bestämmelser för de s.k. samverkanskurserna är ändamålsenliga

och lägga fram förslag till sådana förändringar som bedöms nödvändiga.

Kommittén bör vidare undersöka och redovisa verksamheten med de korta

kurserna i enlighet med vad riksdagen har sagt. Därvid bör det material

beaktas som SÖ har sammanställt i denna fråga.

Den pedagogiska och sociala miljö, som folkhögskolan kan erbjuda,

innebär goda utbildningsmöjligheter för grupper med olika

funktionshinder. Kommittén bör analysera i vilken utsträckning

handikappades behov av utbildning i dag kan tillgodoses genom

folkhögskolan samt klargöra förutsättningarna för en fortsatt utveckling

av folkhögskoleverksamhet som svarar mot de handikappades behov.

Kommittén bör belysa i vad mån möjligheterna att anordna s.k.

uppdragsutbildning har kommit att innebära förändringar för

folkhögskoleverksamheten i stort.

Statsbidragssystem

Med anledning av förslag i prop. 1976/77:55 om folkhögskolan fattade

riksdagen beslut om ett nytt statsbidragssystem för folkhögskolan (UbU

30). Detta system innebär att de statliga bidragen, med några

bidragsposter undantagna, beräknas enligt en schablonmetod knuten till

lärarlönekostnaden. Lärarlönerna är statligt reglerade.

Inför varje budgetår fastställs den totala bidragsberättigade

undervisningsvolymen för folkhögskoleverksamheten. För budgetåret

1987/88 uppgår denna volym till 703 700 bidragsveckor. Sedan budgetåret

1983/84 beräknas den statsbidragsberättigade volymen på så sätt att

varje folkhögskola för ett kommande verksamhetsår garanteras statsbidrag

för en verksamhet som motsvarar genomsnittet av de två närmast

redovisade budgetåren. Om verksamheten överstiger den tilldelade kvoten,

kan ytterligare statsbidrag lämnas i den mån utrymme finns i den

fastställda totalvolymen för den samlade folkhögskoleverksamheten.

Regeringen har tidigare uppdragit åt SÖ att utreda om det är möjligt att

schablonisera det allmänna bidraget ytterligare (prop. 1984/85:100 bil.

10, UbU 22, rskr. 200). I uppdraget ingick även att utreda om det är

lämpligt att låta förekommande delar av tilläggsbidrag ingå i

beräkningsgrunderna för det allmänna bidraget. I samband med

anslagsframställningen för budgetåret 1987/88 har SÖ redovisat detta

uppdrag.

En av kommitténs viktigaste uppgifter är att utvärdera folkhögskolans

statsbidragssystem. Denna utvärdering bör göras så att kommittén får

underlag att göra dels en generell bedömning av statsbidragssystemets

effekter, dels en mer specifik bedömning där hänsyn bör tas till olika

skolors ekonomiska situation utifrån t.ex. huvudmannaskap, kommun- och

landstingsbidrag, undervisningsvolym, kortkursverksamhet och

internat/externatverksamhet. Kommittén bör föreslå ett

statsbidragssystem där kontroll över kostnadsutvecklingen kan

upprätthållas. Vidare bör verkan av systemet vara lätt att avläsa,

vilket i sin tur förutsätter enkla administrativa rutiner. Den

administrativa hanteringen underlättas av att systemet är

schabloniserat. Kommittén bör i detta sammanhang tillgodogöra sig det

material som SÖ har sammanställt beträffande en ytterligare

schablonisering av statsbidraget.

Kommittén bör vidare komma med förslag till fördelning av den

bidragsberättigade undervisningsvolymen. Även i fortsättningen är det

nödvändigt att tillämpa ett system som begränsar den totala

bidragsberättigade undervisningsvolymen vid folkhögskolorna. Enligt nu

gällande regler erhåller folkhögskolorna fullt statsbidrag upp till en

verksamhetsvolym om 5 100 elevveckor. Vid konstruktionen av ett nytt

fördelningssystem bör kommittén överväga om det finns skäl att även

sätta en nedre verksamhetsgräns vid vilken fullt statsbidrag skall utgå.

Personal

Rektorer och lärare vid folkhögskolorna har statligt reglerade

anställningar, dvs. avlöningsförmånerna fastställs under medverkan av

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (statens

arbetsgivarverk). I folkhögskoleförordningen finns en ganska ingående

reglering av tjänsternas konstruktion, behörighetsvillkor, tillsättning

m.m.

Statligt reglerade tjänster för främst rektorer och lärare finns inom

stora delar av det statsunderstödda utbildningsväsendet, bl.a. i

grundskolan, gymnasieskolan och kommunal utbildning för vuxna. Att ett

sådant system med s.k. dubbelt huvudmannaskap tillämpas beror bl.a. på

statsbidragens konstruktion. Av betydelse är också hur ingående statlig

reglering av personalfrågorna som behövs med hänsyn till bl.a. den

kompetens som eleverna skall uppnå genom utbildningen. Önskvärdheten av

en över landet likvärdig utbildning är ett annat motiv för en statlig

reglering. Systemet med statligt reglerade tjänster är emellertid

komplicerat. Kommittén bör närmare analysera dessa frågor.

Kommittén bör överväga möjligheterna att avveckla den statliga

regleringen av tjänster vid folkhögskolorna. Vidare bör kommittén se

över nuvarande föreskrifter om behörighetsvillkor m.m. i

folkhögskoleförordningen.

Övrigt

Efter förslag från regeringen har riksdagen att ta ställning till om nya

självständiga folkhögskolor skall inrättas. Riksdagen har i anslutning

till 1979 års budgetproposition (prop. 1978/79:100, bil. 12, UbU 21 sid.

4) uttalat att vad gäller statsbidrag till nya folkhögskolor bör

ansökningar från folkrörelser som inte har någon egen folkhögskola

prioriteras. I detta sammmanhang uttalade riksdagen även att en ökning

av antalet självständiga folkhögskolor bör bedömas restriktivt.

Inom vissa landsting förs diskussioner om att överföra huvudmannaskapet

från de egna skolorna till folkrörelser av olika slag. Det förekommer

också diskussioner om omfattningen av landstingens

folkhögskoleverksamhet. Kommittén bör göra en kartläggning av

landstingens intentioner i frågan, intresset från berörda folkrörelser

samt göra bedömningar av vilka effekter sådana omläggningar kan komma

att innebära för såväl de direkt berörda skolorna som för

folkhögskoleverksamheten i stort.

Styrningsberedningen har i sitt betänkande behandlat den statliga

skoladministrationens tillsynsuppgifter avseende skola och kommunal

vuxenutbildning. Beredningen har också förordat att möjligheterna att

avlasta SÖ förvaltningsuppgifter bör prövas i takt med att styrsystemet

för olika utbildningsformer ses över mera i detalj.

SÖ har för närvarande såväl tillsynsuppgifter som vissa administrativa

uppgifter avseende folkhögskolorna. Mot bakgrund av vad

styrningsberedningen anfört och med beaktande av sina överväganden och

förslag i övrigt bör kommittén pröva formerna för den statliga tillsynen

över folkhögskolorna och vilka förvaltningsuppgifter rörande dessa som

även fortsättningsvis bör hanteras av statlig myndighet samt lägga fram

de förslag detta kan föranleda.

Kommittén bör även i andra avseenden än dem jag här tagit upp göra en

översyn av de föreskrifter som nu finns i folkhögskoleförordningen för

att se vilka som bör ändras. En förenkling av regleringen bör

eftersträvas. I detta sammanhang bör kommittén överväga om det nuvarande

kravet på särskild styrelse för folkhögskolor med kommunal huvudman bör

kvarstå.

Regleringen av folkhögskolorna bör ske i form av lag eller genom

bestämmelser som meddelas med stöd av lag. Kommittén bör därför utreda

vilka föreskrifter som är av sådan art att de bör ges i lagform och

vilka bestämmelser som det lämpligen bör ankomma på regeringen att

meddela. Kommittén bör utarbeta ett förslag till folkhögskolelag och ett

förslag till den förordning som kan behöva knytas till lagen.

Samråd och tidsplan

Under sitt arbete bör kommittén samråda med berörda myndigheter,

utredningar och organisationer. Vid behov bör den bilda särskilda

referensgrupper för sådant samråd. Kommittén bör bedriva arbetet så att

förslagen kan föreligga i maj 1990.

För kommittén gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för utbildningsdepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst 8 ledamöter med uppdrag att utreda

folkhögskoleverksamheten.

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta åttonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)