Dir. 1988:21

Översyn av värnpliktslagstiftningen m.m.

Innehåll

Mitt förslag

Nuvarande lagstiftning är föråldrad

Verkställighetsföreskrifterna till värnpliktslagen

Disciplinsystemet för vapenfria tjänstepliktiga

Lagstiftning bör ses över

Kraven på värnpliktsförfattningarna

Behovet av reformer

Ändringar i de vapenfrias disciplinsystem

Övriga frågor

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:21

Beslut vid regeringssammanträde 1988-04-28.

Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet R. Carlsson, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare skall tillkallas för att se över värnpliktslagen

(1941:967) och dess följdförfattningar.

Utredaren skall också lämna förslag om ändringar i disciplinsystemet för

vapenfria tjänstepliktiga.

1941 års värnpliktslag

De grundläggande bestämmelserna om värnplikten finns i värnpliktslagen

(1941:967). Där föreskrivs att varje svensk man är värnpliktig från och

med det år han fyller 18 år till och med det han fyller 47 år.

Värnpliktslagen innehåller också bestämmelser om de värnpliktigas

tjänstgöring i form av grundutbildning, repetitionsutbildning,

beredskapsövning och tjänstgöring då rikets försvar annars kräver det.

I värnpliktslagen regleras också översiktligt förfarandet vid

inskrivning och uttagning av värnpliktiga liksom frågor om förmåner

under tjänstgöringen. Även regler om frikallelse, befrielse eller andra

undantag från tjänstgöringsskyldighet finns i lagen.

Andra frågor som också behandlas i värnpliktslagen rör skyldigheten att

göra adressanmälan samt att kvittera ut och ta del av postförsändelser

från militära myndigheter. Bestämmelser finns också i lagen om påföljder

då man inte följer föreskrifterna i den samt om laga förfall för att

utebli från tjänstgöring.

Nuvarande lagstiftning är föråldrad

Den nu gällande värnpliktslagen beslutades år 1941. Bakgrunden till

lagens tillkomst var ett behov av att öka de värnpliktigas

tjänstgöringsskyldighet till följd av kriget. 1941 års lagstiftning

innebar i övrigt inte några större förändringar i förhållande till det

då gällande regelsystemet i 1901 års värnpliktslag.

Under åren efter 1941 har värnpliktslagen ändrats åtskilliga gånger.

Ändringarna har dock avsett enskildheter, medan grunddragen varit i

stort sett oförändrade.

Detta innebär att vi till stor del haft samma rättsliga reglering av

värnplikten under hela 1900-talet.

Värnpliktslagen har därigenom blivit en mycket omodern lag. Detta kommer

till uttryck inte bara i ett ålderdomligt språk utan även i en

svåröverskådlig utformning i övrigt. Det finns t.ex. centrala

bestämmelser som samlats i en enda paragraf med ett omfång över flera

trycksidor. Också smärre ändringar av sådana bestämmelser blir

komplicerade då stora textmängder måste tryckas om med åtföljande risker

för fel.

Också i andra avseenden är värnpliktslagen föråldrad. Den innehåller

t.ex. i vissa delar en detaljreglering som är främmande för modern

lagstiftning. I lagen finns sålunda bestämmelser om handläggningen av

värnpliktsärenden som i andra motsvarande sammanhang tas in i

myndighetsinstruktioner eller i motsvarande föreskrifter som regeringen

meddelar. Vissa bestämmelser i värnpliktslagen är också sådana att de

kanske inte alls behöver utfärdas av riksdag eller regering. Andra

regler som nu finns i olika regeringsförfattningar är i stället av sådan

art att de enligt regeringsformen kräver lagform.

Verkställighetsföreskrifterna till värnpliktslagen

Till värnpliktslagen hör ett stort antal regeringsförfattningar med

ytterligare reglering av de värnpliktigas tjänstgöringsförhållanden

m.m.

Kungörelsen (1969:379) om inskrivning och redovisning av värnpliktiga

lägger närmare fast organisationen av det militära inskrivningsväsendet

och reglerar förfarandet vid inskrivningen av de värnpliktiga. I

kungörelsen (1969:380) om värnpliktigas tjänstgöring m.m., den s.k.

tjänstgöringskungörelsen, finns bestämmelser om inkallelseförfarandet,

anstånd med tjänstgöring, hemförlovning och beräkning av

tjänstgöringstid. I tjänstgöringskungörelsen finns också reglerna om

krigsplacering av försvarsmaktens personal och om vad som gäller i fråga

om den fast anställda militära personalens tjänstgöringsskyldighet

enligt värnpliktslagen.

De värnpliktigas skyldighet att genomgå utbildning regleras i

värnpliktsutbildningsförordningen (1980:1035). I denna förordning

preciseras tjänstgöringsskyldigheten inom de ramar för grundutbildning

och repetitionsutbildning som anges i värnpliktslagen.

De närmare bestämmelserna om förmånerna till värnpliktiga ges i

värnpliktsförmånsförordningen (1976:1008). Där finns således reglerna om

dagersättning, dagpenning, befattningspenning, utbildningspremier och

särskilda kontantersättningar.

Värnpliktsförmånsförordningen innehåller också de grundläggande reglerna

om reserförmåner och om fri förplägnad, inkvartering, hälso- och

sjukvård m.m.

Andra författningar som också kan anses utgå från de grundläggande

föreskrifterna i värnpliktslagen är t.ex. uppskovskungörelsen (1979:939)

och förordningen (1983:276) om verksamheten inom försvarsmakten. Den

förstnämnda författningen ger möjlighet för andra delar av

totalförsvaret än försvarsmakten att ta i anspråk värnpliktiga för

tjänstgöring. Den s.k. verksamhetsförordningen innehåller

instruktionsmässiga föreskrifter om värnpliktsverkets centrala och

regionala delar.

Slutligen kan man nämna kungörelsen (1942:840) angående hämtning av

värnpliktiga, som uteblivit från inskrivningsförrättning eller

tjänstgöring, m.m. samt kungörelsen (1942:841) med vissa föreskrifter

angående efterspaning av värnpliktiga m.fl. för överlämnande av order

eller andra meddelanden från militär myndighet.

1983 års värnpliktsutbildningskommitté

År 1983 tillkallade chefen för försvarsdepartementet en kommitté med

uppdrag att utreda värnpliktsutbildningen. I direktiven till kommittén

(dir. 1983:51) angavs att denna borde klarlägga hur värnpliktssystemet

skulle utformas för att tillgodose kraven på snabba insatser med olika

typer av förband året runt. Kommittén skulle också överväga hur

värnpliktsutbildningen skulle utformas för att man skulle kunna ta till

vara de möjligheter till effektivare utbildning och besparingar som kan

skapas genom att man ger de värnpliktiga ett ökat ansvar för

genomförandet av olika ubildningsmoment inom ramen för deras egen

utbildning. I kommitténs uppdrag ingick också att överväga hur

utformningen av värnpliktsutbildningen kunde förenas med kravet på

besparingar inom försvarsmaktens fredsorganisation.

Kommittén, som antog namnet 1983 års värnpliktsutbildningskommitté

(VK-83), lämnade i juli 1984 betänkandet (SOU 1984:71) Värnplikten i

framtiden. I betänkandet lämnades förslag om en förbättrad

insatsberedskap av förband och funktioner i fred. Kommittén förordade

också en ändrad veckoövningsrytm under den senare delen av

värnpliktsutbildningen. När det gällde de värnpliktigas eget engagemang

i utbildningen föreslogs införandet av en konsekvent s.k.

förstegsutbildning, dvs. en ordning där de befälsuttagna värnpliktiga

rycker in före övriga värnpliktiga för att de skall lära sig att

medverka i utbildningen av dessa.

I fråga om värnpliktslagen uttalade VK-83 att den inte ger utrymme för

den flexibilitet i utbildningen som är önskvärd. VK-83 föreslog en

översyn av lagen i linje med en idéskiss som bifogades betänkandet

(s. 225).

VK-83:s förslag i det nämnda betänkandet har lett till åtgärder av olika

slag. Här kan nämnas att den tidigare mycket utförliga regleringen av de

värnpliktigas in- och utryckningstider i

värnpliktsutbildningsförordningen (1980:1035) slopades den 1 juli 1987

för att underlätta för myndigheterna att genomföra förstegsutbildning av

befälsuttagna värnpliktiga.

VK-83 gavs genom tilläggsdirektiv i mars 1984 (dir. 1984:15) i uppdrag

att se över dels utbildningen av vapenfria tjänstepliktiga, dels den

gällande ordningen om frikallelse från värnplikt. Resultatet av det

senare uppdraget presenterades i juni 1986 i betänkandet (SOU 1986:43)

Befrielse från värnpliktstjänstgöring.

VK-83 föreslog att begreppen frikallelse från värnpliktens fullgörande,

undantagande från tjänstgöringsskyldighet och befrielse från

värnpliktstjänstgöring skulle samlas under det gemensamma uttrycket

befrielse från värnpliktstjänstgöring samt att reglerna om värnpliktigas

tillhörighet till militärområde m.m. skulle slopas. Kommittén föreslog

också att de bestämmelser i värnpliktslagstiftningen som undantog

renskötande samer samt sjömän från tjänstgöringsskyldighet skulle slopas

samt att möjligheten till inskrivning av underåriga värnpliktiga, dvs.

pojkar mellan 16 och 18 år, skulle upphöra. I betänkandet upprepade

VK-83 kravet på en översyn av värnpliktslagstiftningen som helhet.

En annan fråga som VK-83 behandlade var inskrivningsnämndernas funktion.

I värnpliktslagen förskrivs att det skall finnas en inskrivningsnämnd

och att det är inskrivningsnämnden som beslutar om de värnpliktigas

inskrivning m.m. Inskrivningsnämndens beslut kan överklagas till

värnpliktsnämnden. Inskrivning pågår numera under större delen av året

vid värnpliktskontoren. Inskrivningsnämndens formella uppgifter har

därvid i realiteten övertagits av värnpliktskontoren. VK-83 föreslog att

inskrivningsnämndens beslutsfunktioner förs över till värnpliktsverket.

Kommittén fann dock att det behövdes ett visst lekmannainflytande i

inskrivningsprocessen. Kommittén föreslog därför att

inskrivningsnämnderna med en förstärkning av lekmannainflytandet

omvandlas till organ för omprövning av värnpliktsverkets beslut i

inskrivningsärenden m.m.

1987 års värnpliktsproposition

På grundval av VK-83:s förslag lade regeringen i november 1987 fram en

proposition (1987/88:54) om ändring i värnpliktslagen, m.m.

I propositionen föreslogs en ändrad begreppsbildning vad gäller

befrielse, frikallelse etc. i huvudsaklig överensstämmelse med vad

kommittén föreslagit. Förslaget om att slopa möjligheten till förtida

inskrivning godtogs också i propositionen.

När det gäller tjänstgöringsskyldigheten för sjömän och samer anfördes i

propositionen att VK-83:s förslag krävde ytterligare överväganden och

att förslagen borde ses mot bakgrund också av reglerna om uppskov för

tjänstgöring inom andra delar av totalförsvaret.

Värnpliktslagen förutsätter att arméns värnpliktiga fullgör

krigsförbandsövningen i en följd. För att möjliggöra en uppdelning av

övningen på delövningar har det därför varit nödvändigt att lagstifta

särskilt om detta. Så har också skett, senast genom lagen (1983:1080) om

försök med uppdelning av krigsförbandsövningar inom armén. I 1987 års

proposition föreslogs att denna möjlighet till uppdelning görs permanent

och relgeras i värnpliktslagen.

I propositionen ställde sig försvarsministern bakom VK 83:s krav på en

översyn av värnpliktslagen och meddelade sin avsikt att ta initiativ

till en sådan.

Propositionen har antagits av riksdagen (FöU 1987/88:4, rskr. 116)

Disciplinsystemet för vapenfria tjänstepliktiga

En vapenfri tjänstepliktig som av försummelse, oförstånd eller

oskicklighet åsidosätter vad som åligger honom enligt reglemente,

instruktion eller annan allmän bestämmelse, särskild föreskrift eller

tjänstens beskaffenhet skall enligt 16 § lagen (1966:413) om vapenfri

tjänst dömas till böter eller, vid grovt brott, till fängelse.

Särskilda straffbestämmelser för den som olovligen avviker eller uteblir

från tjänstgöringsstället samt för den som är påverkad av alkohol eller

annat berusningsmedel under tjänsteutövning finns i 14 och 15 §§ lagen

om vapenfri tjänst.

Om en vapenfri tjänstepliktig begår ett brott av nyssnämnt slag och

brottet är att anse som ringa, kan han i stället för straff meddelas

tillrättavisning i form av varning, extratjänst eller utegångsförbud

(18 § lagen om vapenfri tjänst).

Befogenhet att besluta om tillrättavisning tillkommer civilförsvars-,

räddnings- eller arbetschef i fråga om vapenfria tjänstepliktiga som är

underställda chefen (19 §).

Beslut om tillrättavisning skall omedelbart gå i verställighet utan

hinder av att omprövning av beslutet kan ha begärts (20 §).

För värnpliktiga har det sedan lång tid funnits ett straffrättsligt

disciplinsystem som i huvudsak reglerats genom militära rättegångslagen

(1948:472). Detta system har den 1 juni 1987 ersatts av disciplinregler

som vilar på förvaltningsrättslig grund och som har åtskilliga likheter

med de motsvarande bestämmelserna för vapenfria tjänstepliktiga (lag,

1986:644, om disciplinförseelser av krigsmän, m.m.). Det finns dock

också vissa viktiga skillnader mellan de båda disciplinsystemen. En

skillnad är t.ex. att en disciplinpåföljd som har beslutats mot en

värnpliktig som huvudregel inte kan verkställas förrän beslutet har

vunnit laga kraft medan disciplinbeslut mot vapenfria verkställs

omedelbart.

VK-83, som enligt vad som har nämnts i det föregående också har haft

till uppgift att se över utbildningen av vapenfria tjänstepliktiga, har

i sitt betänkande (SOU 1986:30). Vapenfriutbildningen i framtiden

föreslagit att disciplinsystemet för de vapenfria anpassas till de nya

disciplinreglerna för värnpliktiga.

Detta förslag behandlas i propositionen om ändring i lagen om vapenfri

tjänst m.m. (prop. 1987/88:81) som nyligen lämnades till riksdagen.

Föredragande statsrådet anför att en anpassning av de vapenfrias

disciplinsystem till vad som sedan år 1987 gäller för de värnpliktiga

innebär en del tekniska problem som lämpligtvis bör lösas i särskild

ordning.

Lagstiftning bör ses över

Som framgår av det föregående bör värnpliktslagen och dess

följdförfattningar ses över.

Översynen bör också omfatta de vapenfrias disciplinsystem.

Uppdraget att göra översynen bör lämnas till en särskild utredare.

Kraven på värnpliktsförfattningarna

Syftet med översynen av värnpliktsförfattningarna skall vara att

åstadkomma ett regelverk som språkligt och redigeringsmässigt fyller de

krav som kan ställas på en modern lagstiftning. Eftersom detta är regler

som berör en mycket stor del av befolkningen är den språkliga

utformningen av dem särskilt viktig.

En ny värnpliktslag skall i princip inte vara mera detaljerad än vad som

följer av regeringsformens krav på lagform för regler som innebär

förpliktelser för enskilda. Lagen skall t.ex. beträffande

tjänstgöringstidens längd innehålla regler som tillräckligt preciserar

vad som krävs av den värnpliktige samtidigt som behoven av flexibilitet

i utbildningssystemet beaktas.

En särskild fråga är i vilken utsträckning en lag om värnplikten också

bör innehålla regler som tar sikte på vad som följer med värnplikten i

form av skyldighet för den värnpliktige att förläggas på andra orter än

hemorten, att uppträda i militär uniform, att genomgå

läkarundersökningar, att vidkännas inskränkningar i friheten att

utnyttja fritiden osv. Problemställningen är alltså om grundlagen kan

anses kräva eller om det av andra skäl är lämpligt att delar av det som

för närvarande finns i förordningen (FFS 1983:31) med

tjänsteföreskrifter för försvarsmaktens personal skall tas in i

värnpliktslagen.

En annan fråga som bör klarläggas av utredaren är värnpliktens

förhållande till andra tjänsteplikter, exempelvis civilförsvarsplikt och

allmän tjänsteplikt.

Utredaren bör också lägga fram förslag till konsekvensändringar i andra

lagar som berörs, såsom lagen (1966:413) om vapenfri tjänst och lagen

(1980:1021) om militär grundutbildning för kvinnor.

Översynen skall också avse de regeringsförordningar som kan anses utgöra

verkställighetsföreskrifter till värnpliktslagen. Också här bör

översynen i första hand ta sikte på den språkliga och redaktionella

utformningen. Utredaren bör dock pröva om bemyndiganden bör lämnas till

myndigheterna under regeringen att reglera frågor där regeringens

medverkan inte krävs. Över huvud taget skall utredaren sträva efter att

lämna förslag som främjar delegeringen av ärenden från regeringen till

myndigheterna.

Det är önskvärt med en koncentration av regeringens föreskrifter till

färre författningar än för närvarande. Utredaren bör därför pröva om

inte huvuddelen av föreskrifterna kan sammanställas till en författning

-- en värnpliktsförordning -- som eventuellt i skilda kapitel redovisar

föreskrifter som i dag finns i olika författningar.

Behovet av reformer

Utredaren skall utgå från de nuvarande principerna vad gäller

värnpliktens innehåll och omfattning. I några begränsade avseenden bör

dock reformer övervägas.

Jag har i det föregående nämnt behandlingen av sjömän och renskötande

samer. Undantagsbestämmelserna har motiverats av att dessa grupper har

så viktiga uppgifter inom andra samhällssektorer att värnplikten i deras

fall fått stå tillbaka. Utredaren bör alltså pröva om de skäl som ligger

bakom den hittillsvarande särbehandlingen i värnpliktslagen av samer och

sjömän alltjämt är giltiga. Om visst undantag alltjämt bör göras, bör

utredaren pröva om inte andra vägar kan finnas, exempelvis befrielse

eller, som anfördes i 1987 års värnpliktsproposition, att sådant

undantag prövas inom ramen för uppskovsinstitutet.

Utredaren bör också pröva om det finns något behov av särskilda regler i

värnpliktsförfattningarna om tillhörighet för värnpliktiga till visst

militärområde m.m.

Riksrevisionsverket (RRV) genomförde år 1985 en förvaltningsrevision för

att belysa försvarsmaktens förmåga att dimensionera och inrikta den

tekniska utbildningen i förhållande till behovet i krigsorganisationen.

RRV har under år 1987 som ett led i sin uppföljande verksamhet på nytt

studerat krigsplaceringsläget inom det tekniska området. Undersökningen

har därvid omfattat ett begränsat antal tekniska utbildningar för

värnpliktiga inom armén och kustartilleriet. Resultatet av

undersökningen redovisas i rapporten Krigsplacering av värnpliktiga

tekniker (Dnr 1987:159). Undersökningen visar bl.a. att vakansläget i de

studerade befattningarna inom armén genomsnittligt sett inte är

tillfredsställande. RRV anser därför att det bör övervägas

att öka antalet kurser med fackutbildning (s.k. teknisk

repetitionsutbildning) för att i vissa fall ersätta utbildning av nya

tekniker. I vissa fall torde enligt RRV även kursernas längd behöva

utökas. RRV anför att en större flexibilitet i jämförelse med gällande

regler skulle dock krävas vad gäller förläggningen av det antal

tjänstgöringsdagar som den värnpliktige kan tas i anspråk för sådan

utbildning. RRV menar att denna fråga borde kunna prövas i samband med

den aviserade översynen av värnpliktsförfattningarna.

RRV:s överväganden ligger i linje med tankar både inom försvarsmakten

och på andra håll om en mer flexibel värnpliktsutbildning. Framför allt

är det den av överbefälhavaren ledda s.k. försvarsmaktsutredningen (FU

88) som kan visa på ytterligare behov av systemförändringar för

värnpliktstjänstgöringen. Utredaren bör därför väga in RRV:s förslag i

sina överväganden men också hålla en fortlöpande kontakt med

överbefälhavaren för att få underlag för överväganden om andra

förändringar av nu nämnt slag som bör göras i värnpliktsutbildningen.

Utredaren bör vidare utreda förutsättningarna för att låta

värnpliktsverket (värnpliktskontoren) ta över inskrivningsnämndernas

uppgifter utan att allmänhetens insyn i verksamheten därigenom

försämras.

En annan fråga som utredaren bör belysa gäller möjligheterna att få

tillgodoräkna sig annan tjänstgöring som värnpliktstjänstgöring. Det är

främst tjänstgöring vid svensk beredskapsstyrka för FN-tjänst som

aktualiserar en sådan avräkning i förhållande till värnplikten.

Regeringen har ibland att ta ställning till framställningar av detta

slag varvid en viss praxis har utbildats. Utredaren bör pröva om denna

praxis eller några andra principer bör författningsregleras.

Ändringar i de vapenfrias disciplinsystem

Som jag har berört i det föregående finns det behov av att anpassa de

vapenfrias disciplinsystem till det särskilda förvaltningsrättsliga

disciplinsystem som sedan år 1987 gäller inom försvarsmakten. Behovet av

reformer är här inte särskilt stort, då reglerna för de vapenfria har en

modern prägel och de skillnader som finns kan motiveras av olikheter i

tjänstgöringsförhållandena. I ett viktigt avseende behöver reglerna dock

ändras. Föreskrifterna om omedelbar verkställighet i lagen om vapenfri

tjänst kan, som jag ser det, inte längre motiveras, när motsvarande

regel inom det militära försvaret har förändrats väsentligt. Också i

andra delar kan ändringar behöva göras i lagen om vapenfri tjänst för

att undanröja omotiverade skillnader mellan de båda disciplinsystemen.

Övriga frågor

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av

första halvåret 1990.

Utredaren skall beakta vad som anförs i direktiven (dir. 1984:5) till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Utredaren skall fortlöpande hålla kontakt med företrädare för

värnpliktsrörelsen (Sveriges Centrala Värnpliktsråd) och, när det gäller

frågor som berör de vapenfria tjänstepliktiga, med den arbetsgrupp som

centralt företräder de vapenfria.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för försvarsdepartementet

-- att tillkalla en särskild utredare -- som skall omfattas av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över

värnpliktslagstiftningen och delar av lagstiftningen om vapenfri tjänst,

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta fjärde huvudtitelns anslag A 2.

Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Försvarsdepartementet)