Dir. 1988:22

Utredning om vissa närradiofrågor

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-19

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1988:22

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-19

Statsrådet Göransson anför.

1 Mitt förslag

En särskild utredare bör tillkallas för att utreda vissa frågor i

närradions regelverk, bl.a. om närradioföreningarnas ställning och

sändarnas räckvidd. Utredaren bör också se över vissa frågor om rätten

att sända närradio i krig eller vid krigsfara, behovet av att använda

sändarutrustningen för andra ändamål i krig eller vid krigsfara samt

möjligheten att använda närradiosändare för inomhusalarmering. Utredaren

bör slutligen pröva frågan om, och i så fall under vilka

förutsättningar, skyldigheten för närradion att utnyttja televerkets

sändare bör upphöra och därvid klargöra vilka förändringar ett

upphörande av televerkets sändarmonopol skulle kräva.

2 Närradions förutsättningar

2.1 Frekvenstillgång

De frekvenser för rundradiosändningar som Sverige disponerar har

fastställts i internationellt samarbete. För televisionen utnyttjas två

rikstäckande kanaler för Kanal 1 och TV 2. För ljudradio utnyttjas tre

rikstäckande kanaler på FM-bandet. En fjärde kanal har börjat byggas ut

för lokalradions behov. En femte rikstäckande kanal kommer att kunna bli

tillgänglig för nya ändamål i mitten av 1990-talet. Frekvensplaneringen

för denna kanal möjliggör kommunvis täckande sändningar. Av de åtta

frekvenser i långvågs- och mellanvågsbanden som tilldelats Sverige

utnyttjas för närvarande två. Dessutom finns frekvensutrymme för

ytterligare två rikstäckande TV-kanaler som för närvarande inte

utnyttjas. Vid sidan av de rikstäckande kanalerna för ljudradio och

television är det möjligt att lokalt utnyttja ytterligare

sändningsfrekvenser på FM-bandet. Sådana frekvenser används bl.a. för

närradions sändningar.

Med gällande regler för sändarnas räckvidd, normalt cirka fem km, finns

det utrymme för drygt 400 närradiosändare. För vissa av dessa är det

relativt lätt att öka räckvidden, för att t.ex. täcka en hel kommun.

Inom tätbefolkade delar av landet, men också inom vissa

glesbygdsområden, kan emellertid en ökning av räckvidden för vissa

sändare leda till att ett mindre antal sändare får rum än för

närvarande.

2.2 Utveckling

Närradiosändningar har förekommit i Sverige sedan år 1979, till en

början som försöksverksamhet under närradiokommitténs (U 1978:11)

ansvar.

Beslut om permanent närradioverksamhet fattades år 1985 (prop.

1984/85:145, KrU 22, rskr. 387). De nya reglerna trädde i kraft den 1

juli 1985. Den 1 januari 1986 inrättades en närradionämnd som övertog

den tidigare närradiokommitténs myndighetsuppgifter.

Fram till år 1982 sändes närradio i 16 försöksområden. Drygt 400

sammanslutningar deltog i försöksverksamheten. Efter år 1982 har

verksamheten vuxit snabbt. Tillstånd till närradiosändningar hade i mars

1988 lämnats för 149 sändarområden av vilka 118 var i gång med

sändningar. Antalet sändningsberättigade sammanslutningar var drygt

2 200. Antalet sändningstimmar under budgetåret 1986/87 uppgick till

över 160 000.

2.3 Gällande regler

Regler för närradioverksamheten finns i närradiolagen (1982:459, ändrad

senast 1986:1215) och lagen (1982:460) om ansvarighet för närradio.

Verksamheten regleras vidare i en närradioförordning (1982:1249, ändrad

senast 1985:1066), en förordning (1984:463) om avgifter i ärenden om

närradio (ändrad senast 1987:538) samt i en förordning (1988:340) med

instruktion för kabel- och närradionämnderna.

Med närradio avses rundradiosändningar med begränsad räckvidd av

ljudradioprogram (1 § närradiolagen).

För prövning av frågor om närradio och för tillsyn över

närradioverksamheten finns en närradionämnd (2 §). Närradio får inte

sändas utan tillstånd från nämnden (3 §).

Tillstånd att sända närradio kan ges till vissa lokala ideella

föreningar. Vidare kan församlingar inom svenska kyrkan, obligatoriska

sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor samt

sammanslutningar av flera tillståndshavare för gemensamma

närradioändamål, närradioföreningar, ges tillstånd (4 §).

Närradio får bara sändas över sådana radiosändare som televerket ställer

till förfogande (6 §). För varje sändare bestämmer närradionämnden vilka

sammanslutningar som skall få sända och under vilken tid sändningarna

får ske (7 §). Varje beslut om sändningstid gäller tills vidare, dock

längst för ett år (8 §).

Kommersiell reklam eller s.k. sponsring får inte förekomma i närradion

(10 §). Tillstånd att sända närradio får återkallas bl.a. om en

sammanslutning har brutit mot förbudet mot kommersiell reklam eller

sponsring eller om sammanslutningen har sänt ett program som i en

lagakraftvunnen dom har befunnits innefatta ett yttrandefrihetsbrott som

innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten i närradio (13 §).

2.4 Närradionämnden

Närradionämnden har till uppgift att pröva frågor om närradio och har

tillsyn över närradioverksamheten.

Vissa av närradionämndens arbetsuppgifter kräver en ingående prövning av

varje enskilt ärende. Det gäller tilldelning av sändningstillstånd för

sammanslutningar och beslut om återkallelse av sådana tillstånd.

Andra uppgifter kan vara mer rutinbetonade, t.ex. fördelning av

sändningstid. De sändande sammanslutningarna på en ort enas i allmänhet

om hur sändningstiderna skall fördelas, varför nämndens beslut ofta har

karaktären av en formell bekräftelse på vad sammanslutningarna kommit

överens om. Detta gäller även ändring av sändningstid.

2.5 Närradioföreningarna

Närradioföreningar finns på de flesta orter där närradio sänds. Det

stora flertalet tillståndshavare har anslutit sig till

närradioföreningar som fungerar som lokala samarbetsorgan mellan de

sändande sammanslutningarna. En viktig uppgift för närradioföreningarna

är att utforma förslag till sändningstidsscheman.

Närradioföreningarnas roll är endast reglerad med avseende på deras

sändningsrätt. Det finns således inte några regler för hur många

närradioföreningar det får finnas på varje ort. Inte heller finns det

några föreskrifter som reglerar närradioföreningarnas medverkan i

sändningstidsärenden.

3 Bakgrund till de frågor som bör utredas

3.1 Inledning

Med anledning av motioner till riksdagen om närradioverksamheten har

kulturutskottet (KrU 1987/88:11) uttalat att det är angeläget att en

översyn av vissa frågor rörande närradioverksamheten kommer till stånd.

Riksdagen har gett regeringen till känna vad utskottet anfört (rskr.

1987/88:220). Jag börjar med att behandla dessa frågor.

I fråga om närradiosändningar i krig och vid krigsfara samt om

alarmering har försvarsutskottet (FöU 1986/87:11) anfört att regeringen

bör handlägga frågorna om viktiga meddelanden till befolkningen genom

radio samt om närradions användning och skydd så att ställning kan tas

tidigt under försvarsbeslutsperioden. Riksdagen har gett regeringen till

känna vad utskottet uttalat (rskr. 1986/87:310).

3.2 Närradioföreningarnas ställning och sändarnas räckvidd

Närradioföreningarnas sändningsrätt är begränsad i förhållande till vad

som gäller för andra sändningsberättigade sammanslutningar. Sändningarna

får endast innehålla uppgifter om program och programtider och andra

upplysningar om närradioverksamheten på orten. I övrigt får det endast

förekomma sändningar från evenemang av gemensamt intresse för

tillståndshavarna på orten, information i begränsad omfattning om

kommunal verksamhet samt provsändningar av program som framställts av

sammanslutningar som saknar sändningstillstånd, i varje enskilt fall

under högst tre månader (11 § närradiolagen).

Det har dock visat sig att de vanliga sändningsberättigade

sammanslutningarna inte alltid har resurser att sända på sommaren. Annan

verksamhet såsom turistradio, som bl.a. innehåller information om

kommunala turistsatsningar och dagshändelser, har då ökat i omfattning.

Detta har, å ena sidan, kritiserats av dem som menar att närradions roll

som föreningarnas språkrör urholkas. Å andra sidan menar förespråkare

för en utvidgning av närradions sändningsrätt, att närradioverksamheten

skadas om sändaren inte används under sommaren och förordar därför att

närradioreglerna mjukas upp så att de inbegriper den typ av sändningar

som jag nyss nämnde.

Reglerna för närradiosändarnas räckvidd innebär att närradioprogrammen

ska kunna tas emot med god hörbarhet inom ett område på cirka fem km

från sändaren (prop. 1981/82:127, KrU 29, rskr. 362). I kulturutskottets

betänkande (KrU 1984/85:22) anges att femkilometersgränsen fortfarande

skall vara huvudregel men att närradionämnden bör kunna tillåta avsteg.

Utifrån en bedömning av föreningslivets behov och ortens förutsättningar

bör sändare med större räckvidd kunna få förekomma. Framför allt bör

glesbygdsorter kunna komma i fråga.

Önskemål om längre räckvidd framförs ofta från föreningar som arbetar på

kommunnivå och därför vill kunna nå hela kommunen. Av 149 sändarområden

för vilka sändningstillstånd hade lämnats i mars 1988 hade 58 fått

medgivande om längre räckvidd.

Enligt den praxis som har etablerats, har antalet närradioföreningar på

flertalet orter begränsats till en enda. De sändande sammanslutningarna

har således gått samman i en närradioförening. Föreningen förbereder

fördelningen av sändningstider på orten, oavsett antalet sändare. På

några orter har två närradioföreningar bildats. En utveckling mot mer än

en närradioförening på en ort har dock uppfattats kunna ge olyckliga

resultat, särskilt om det sker en uppdelning enligt politiska linjer.

Närradionämnden fattar beslut i sändningstidsärenden. Alla

sändningstidsändringar måste därför också beslutas av nämnden. Nämndens

beslut har oftast karaktären av en enkel registrering. Det är en

omfattande arbetsuppgift eftersom det gäller 160 000 sändningstimmar per

år som skall registreras i perioder om 15 minuter. 8 000 registreringar

av ändrade sändningstider görs varje år. Under innevarande budgetår har

dock ADB-utrustning tagits i bruk för att underlätta en sådan

registrering.

En möjlighet som tidigare har diskuterats men då avvisats, är att låta

närradioföreningarna, som i praktiken i de flesta fall svarar för

sändningstidsfördelningen, också svara för de formella besluten.

3.3 Närradiosändningar i krig och vid krigsfara samt frågan om

alarmering

3.3.1 Gällande regler för närradion i krig

Det finns för närvarande inga särskilda regler för närradiosändningar i

krig och vid krigsfara. De regler som gäller för användningen av

radiosändare i krig m.m. är generella för alla radiosändare och finns i

förordningen (1980:140) om användning av radiosändare i krig m.m.

Innebörden av den är i huvudsak att tillstånd att använda radiosändare

enligt 1 § kungörelsen (1967:446) om radiosändare upphör att gälla i

krig och vid krigsfara.

Som jag nämnt i det föregående får, enligt närradiolagen, närradio inte

sändas utan tillstånd av närradionämnden. Vidare får närradio bara

sändas över sådana sändare som televerket ställer till förfogande. För

varje sändare bestämmer närradionämnden vilka sammanslutningar som skall

få sända och under vilken tid sändningarna skall få ske. Däremot

meddelar inte televerket något tillstånd till dessa sammanslutningar att

använda radiosändare enligt 1 § kungörelsen om radiosändare. Detta

förhållande leder till en viss oklarhet om vad som gäller för

närradiosändningarna om Sverige kommer i krig eller krigsfara.

3.3.2 Alarmering

Av landets befolkning bor 80 % i tätorter. Befintligt utomhuslarm hörs

inte alltid inomhus. Tidigare var det möjligt att varna befolkningen via

telefon, men i takt med att det nya AXE-systemet byggs ut försvinner

denna möjlighet.

Med Radio Data System (RDS) finns möjlighet att koppla på ljudet i en

radiomottagare och på så sätt ge inomhuslarm till befolkningen under

dygnets alla timmar. Dessutom kan RDS även lämna lokalt avgränsad

varningsinformation till olika samhällsfunktioner utan att störa

pågående program. Det kan gälla information till t.ex. transportväsendet

och industrin.

Möjligheten att använda RDS över närradio har diskuterats. Enligt vad

jag erfarit kan dock inte RDS-sändningar genomföras fullt ut förrän

tidigast omkring år 1995.

3.3.3 1987 års beslut om totalförsvarets fortsatta utveckling

Frågorna om närradion i krig samt om alarmering och andra viktiga

meddelanden till befolkningen genom radio har behandlats under

förberedelsearbetet inför riksdagsbeslutet år 1987 om totalförsvarets

utveckling under i första hand perioden 1987/88 - 1991/92.

Som ett led i 1984 års försvarskommittés arbete med att utforma förslag

om totalförsvarets inriktning inför 1990-talet lade olika myndigheter

inom totalförsvaret fram förslag till programplaner för sina

ansvarsområden. Följande två myndigheter hade synpunkter på här

behandlade frågor.

Styrelsen för psykologiskt försvar behandlade frågan om närradions

användning i krig och angav vissa principer för hur närradions resurser

bäst skulle kunna tas till vara vid kriser och krig. Enligt styrelsen

borde närradions sändare och frekvenser användas för distribution av de

länsradiosändningar som skall etableras under krig med lokalradion som

bas. I avvaktan på slutligt ställningstagande och en fastlagd

beredskapsplan borde enligt styrelsen närradiosändningarna vid en

hastigt påkommen kris och krigssituation kunna bringas att upphöra.

Statens räddningsverk behandlade frågan om inomhusalarmering. Enligt

räddningsverket borde närradiosändarna kunna utnyttjas för larm och

därför kompletteras med viss utrustning.

3.4 Huvudmannaskapet för närradiosändare

3.4.1 Nuvarande situation

Televerket har svarat för närradiosändarna sedan provverksamhetens start

år 1979. Sedan år 1982 anges det i närradiolagen (6 §) att närradio bara

får sändas över sådana radiosändare som televerket bestämmer. De sändare

som används för närradion kan vara placerade på olika sätt, t.ex. på

televerkets byggnader, i vattentorn eller i rundradiomaster.

Televerket installerar sändare och programförbindelser och debiterar

närradioföreningarna hyra för tillhandahållna tjänster. Riktpunkten för

televerket har varit att erbjuda tjänsterna till självkostnadspris i

enlighet med vad som beslutats av riksdagen (prop. 1981/82:127, KrU 29,

rskr. 362). Enligt vad jag erfarit uppvisade emellertid verksamheten ett

ekonomiskt underskott på ca 25 % år 1987.

3.4.2 Televerkets förslag

I skrivelse till regeringen den 25 september 1987 har televerket

föreslagit att verkets monopol på närradiosändare avvecklas. Televerket

anför att det, i ett läge där relativt kraftiga prisökningar skulle

behöva göras för att täcka televerkets kostnader för verksamheten, är

rimligt att de sändande föreningarna ges frihet att överväga andra

alternativ än televerket som tillhandahållare av närradiosändare.

Härigenom skulle, enligt televerket, föreningar som så önskar kunna

anskaffa egna sändare och genom ideella insatser få möjlighet att

reducera sina kostnader.

Televerket har för avsikt att, även efter det att verkets ensamrätt

upphört, marknadsföra de ifrågavarande tjänsterna till intresserade

köpare.

3.4.3 Remissyttranden

Televerkets förslag har remissbehandlats och svar har avgetts av

närradionämnden, statens räddningsverk, överstyrelsen för civil

beredskap, styrelsen för psykologiskt försvar och Närradioförbundet.

Närradionämnden menar att en noggrann analys är nödvändig för att se

vilka konsekvenser ett upphävande av nuvarande regler kan få såväl för

de föreningar som för närvarande sänder närradio som för dem som avser

att starta. Det bör också studeras hur en differentiering av

sändarhyrorna kan antas påverka närradioverksamhetens fortsatta

utbyggnad, särskilt med hänsyn till glesbygd och mindre orter. Det bör

vidare klargöras om det är möjligt att förena televerkets roller som

dels konkurrent på en marknad, dels kontrollant av de tekniska

förutsättningarna för verksamheten. Närradionämnden understryker att det

efter ett eventuellt beslut om ändrade principer för sändaretablering

kan behövas en övergångsperiod.

Statens räddningsverk anser att ett slopande av televerkets monopol kan

innebära negativa effekter på möjligheterna att larma/varna allmänheten

även i samband med stora fredstida olyckor. Med ett splittrat ägande

anser räddningsverket att det i fred inte är möjligt att säkerställa att

privata sändare verkligen går ut med myndighetsmeddelanden.

Överstyrelsen för civil beredskap anser att televerkets monopol på

närradiosändare bör kunna avskaffas, men förutsätter att

sändarinnehavarnas åligganden i krig och vid krigsfara regleras i

samband med tillståndsgivningen.

Styrelsen för psykologiskt försvar menar att televerkets förslag om

avmonopolisering av närradiosändare kan ha vissa fördelar. Om sändarna

privatiseras kan de i samband med en allvarlig kris eller i krig bli

föremål för åtgärder enligt förfogandelagen. Enligt nuvarande ordning,

då televerket äger sändarna, finns inte någon sådan möjlighet. Om

däremot närradion, enligt vad styrelsen tidigare föreslagit, får en

funktion inom totalförsvaret och i händelse av krig alltså tilldelas

speciella uppgifter, är det en fördel om televerket liksom hittills äger

och svarar för driften av närradiosändarna.

Närradioförbundet anser frågan om upphörandet av televerkets

sändarmonopol så viktig för närradioorganisationerna att den måste

utredas. Bl.a. måste de ekonomiska konsekvenserna av att ha olika

leverantörer av sändarutrustning undersökas. Även frågan om föreningars

nyttjanderätt av en sändare som ägs av annan organisation eller av

företag bör belysas. Slutligen bör, enligt förbundet, närradions roll i

krig och dess förutsättningar i detta avseende undersökas.

4 Utredningsuppdraget

De frågor som har berörts i det föregående bör behandlas i ett

sammanhang så att olika konsekvenser kan belysas på ett samlat sätt.

Denna uppgift bör anförtros åt en särskild utredare.

Utredaren bör sålunda behandla de ifrågasatta ändringarna av

regelsystemet för närradion som jag nämnt tidigare. Utredaren bör vidare

behandla frågorna om rätten att sända närradio i krig och vid krigsfara,

om behovet av att använda sändarutrustningen för andra ändamål samt om

sändning av varning och andra viktiga meddelanden till befolkningen vid

beredskap, i krig och vid fredsolyckor genom närradio. Slutligen bör

utredaren pröva televerkets förslag att det inte längre skall vara

nödvändigt att använda sändare som tillhandahålls av televerket i

närradioverksamheten.

Det finns anledning att mot bakgrund av de senaste årens erfarenheter se

över reglerna för närradioföreningarnas sändningsrätt. Enligt min mening

är det naturligt att man strävar efter att i största möjliga mån bevara

närradions särprägel som föreningsradio.

I fråga om närradiosändarnas räckvidd bör utredaren undersöka om det är

tekniskt möjligt att gå ifrån nuvarande huvudregel om fem km räckvidd

och i stället eftersträva kommuntäckning. Utredaren bör redovisa de

praktiska och ekonomiska konsekvenserna av en sådan förändring.

Utredaren bör vidare överväga om det är lämpligt och möjligt att

beslutsordningen i sändningstidsärenden ändras, t.ex. genom att låta

närradioföreningarna överta viss beslutanderätt, och om det i så fall

krävs fastare regler för närradioföreningarna. Behovet av regler för

antalet närradioföreningar på en och samma ort bör också övervägas.

Vid sin behandling av frågan om närradioresursernas användning i kris-

och krigssituationer bör utredaren utgå från de riktlinjer som gäller

för rundradioverksamheten i krig eller vid krigsfara. Utredaren bör

bedöma önskvärdheten av att kunna sända ljudradio över mindre områden än

med nuvarande sändarresurser och hur sådana sändningar tekniskt och

organisatoriskt bör samordnas med övriga rundradiosändningar.

Om utredaren finner att möjligheterna att sända över sådana mindre

områden bör ökas, bör denne ange vilka krav som bör gälla i fråga om

bl.a. täckningsområden, uthållighet, skydd och programförbindelser. Mot

bakgrund av dessa krav bör det undersökas vilka kompletteringar som

behövs om närradiosändarna skall kunna användas för sådana sändningar

samt kostnaderna för dessa. Utredaren bör också, så långt som möjligt,

ange kostnaderna för tänkbara alternativ, t.ex. användandet av ett

kommande P 5-nät. Möjligheterna att sända textmeddelanden med hjälp av

RDS-teknik över närradio bör också övervägas.

Förutsättningarna för att folkrörelserna och föreningslivet skall kunna

medverka med egna radiosändningar för att upprätthålla folkförsvar och

motståndsvilja vid beredskap och i krig bör analyseras. Utredaren bör i

sitt arbete beakta de problem rörande yttrandefrihet som kan uppstå vid

särskild användning av närradions sändare och frekvenser.

Konsekvenserna av televerkets förslag om närradiosändarna bör belysas

noggrant. Det gäller t.ex. de ekonomiska konsekvenserna för de sändande

sammanslutningarna, behovet av nya regler om innehavare av

närradiosändare och dessas skyldigheter, eventuella övergångsproblem

samt närradioföreningarnas förhållande till televerket om förslaget

genomförs. Vidare bör utredaren belysa huvudmannaskapets betydelse för

möjligheterna att använda närradioresurserna i krig och vid krigsfara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter,

institutioner och organisationer. Utredaren bör vidare beakta vad som

anförts i regeringens direktiv (dir 1984:5) till kommittéer och

särskilda utredare.

Resultatet av utredarens arbete bör redovisas senast den 31 december

1989.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

rundradioverksamhet

att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen

(1976:119), med uppdrag att utreda vissa frågor om närradio samt

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta åttonde huvudtitelns uppförda

reservationsanslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Utbildningsdepartementet)