Dir. 1988:23

Utredning om åtgärder för minskat tobaksbruk

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-11

1. Mitt förslag

2. Bakgrund

3. Pågående och föreslagna åtgärder

4. Utredningsuppdraget

5. Ramar för utredningsarbetet

6. Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

7. Beslut

Dir. 1988:23

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-11

Chefen för socialdepartementet, statsrådet Sigurdsen, anför efter samråd

med statsrådet Johansson, finansdepartementet och statsrådet Thalén,

arbetsmarknadsdepartementet

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att överväga och

föreslå olika åtgärder för att ytterligare minska tobaksbruket.

Den särskilde utredaren skall överväga

-- vilka åtgärder som kan vidtas för att tillförsäkra allmänheten

tillgång till rökfria miljöer i gemensamhetslokaler och på allmänna

kommunikationsmedel

-- hur priset på tobak påverkar tobakskonsumtionen

-- frågan om förbud mot tobaksreklam

-- vilka ytterligare insatser som kan göras för att minska rökning och

annat tobaksbruk.

2. Bakgrund

2.1 Allmänt

Tobaksbrukets negativa effekter på människors hälsa har beskrivits

ingående av cancerkommittén i betänkandet (SOU 1984:67) Cancer-orsaker,

förebyggande m.m. och tidigare av tobakskommittén i betänkandet (SOU

1981:18) Minskat tobaksbruk samt i prop. 1984/85:181 Utvecklingslinjer

för hälso- och sjukvården, m.m. Även i socialstyrelsens folkhälsorapport

(SoS redovisar 1987:15) uppmärksammas tobaksbrukets skadeverkningar på

folkhälsan.

Av de nämnda handlingarna framgår att rökare är mera utsatta än

icke-rökare för många sjukdomar och att de har en förhöjd sjukfrånvaro

från arbetet. Cancerkommittén konstaterade att tobaksrökning är den

största enskilda orsaken till cancer i Sverige. I folkhälsorapporten

anges att rökning har betydelse för ett flertal cancertyper, särskilt

lungcancer, samt för hjärt- och kärlsjukdomar, allergi, astma, emfysem,

kronisk bronkit och luftvägsinfektioner, benskörhet m.m. För gravida

kvinnor ökar rökning risken för missfall, lågviktiga barn och för tidig

födsel. Användning av snus uppges innebära risker för t.ex. cancer och

frätskador i munhålan.

Rökare har också en ökad dödlighet i olika sjukdomar. Den högre

dödligheten gäller framför allt tre sjukdomsgrupper; hjärt- och

kärlsjukdomar, cancer och lungsjukdomar (bronkit, emfysem). Antalet för

tidiga dödsfall i Sverige där rökning är en starkt bidragande orsak har

beräknats till mellan 7 000 och 13 000 per år.

Även luftföroreningar från tobaksrökning har visats ge negativa

hälsoeffekter. Undersökningar har visat att barn till rökande föräldrar

oftare än andra barn drabbas av infektionssjukdomar i luftvägarna.

Cancerkommittén har bedömt att också s.k. passiv rökning innebär en risk

för cancer. Hälsorisken vid passiv rökning torde enligt kommittén vara

låg. Den varierar emellertid från individ till individ och det kan inte

uteslutas att den i extrema fall är påtaglig i lokaler där många

personer röker under lång tid. Även om den individuella risken är låg,

innebär den passiva rökningen ändå en stor hälsorisk eftersom det är

många som utsätts för den. För allergiska personer kan även små mängder

tobaksrök medföra påtagliga besvär.Den passiva rökningens hälsorisker

har under senare tid också fått ökad uppmärksamhet.

2.2 Vidtagna åtgärder

Världshälsoorganisationen (WHO) har under senare år vid flera tillfällen

rekommenderat medlemsländerna att ta initiativ i syfte att bekämpa

tobaksbruket. WHO har slagit fast att ingen annan enskild förebyggande

åtgärd i i-länderna kan bidra mera till en förbättrad hälsa än minskad

tobaksrökning.

En rad åtgärder för att begränsa tobakens skadeverkningar har genomförts

i vårt land. Följande kan nämnas.

Alltsedan år 1964 har staten avsatt särskilda medel för information om

tobakens skadeverkningar. Sedan den 1 januari 1977 gäller lagen

(1975:1154) om varningstext och innehållsdeklaration på tobaksvaror.

Marknadsföringen av tobaksvaror begränsades genom lagen (1978:764) med

vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror som trädde i kraft

den 1 juli 1979. Konsumentverket har efter förhandlingar med

tobaksbranschen utfärdat riktlinjer om tillämpningen av sistnämnda lag.

Enligt en överenskommelse mellan konsumentverket och

Tobaksbranschföreningens Granskningsnämnd har granskningsnämnden sedan

den 1 januari 1987 tagit på sig ett ansvar för kontroll av

marknadsföringen av tobaksvaror genom egna åtgärder. Detaljhandelns

tobaksskyltningsråd har vidare åtagit sig ett egenåtgärdsprogram, som

syftar till att sanera utomhusreklam för tobaksvaror.

År 1977 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté --

tobakskommittén -- som fick i uppdrag att utarbeta ett program för att

nedbringa tobakskonsumtionen och motverka dess skadeverkningar.

Tobakskommittén överlämnade våren 1981 sitt slutbetänkande (SOU 1981:18)

Minskat tobaksbruk. Dessförinnan hade kommittén överlämnat ett

delbetänkande (Ds S 1978:7) Rökfria miljöer.

Ett resultat av kommitténs arbete blev att regeringen uppdrog åt

arbetarskyddsstyrelsen och socialstyrelsen att utfärda rekommendationer

om begränsning av tobaksrökning i lokaler av gemensamhetskaraktär.

Sådana allmänna råd utfärdades i april 1983 (AFS 1983:10). Råden

omfattar arbetslokaler och personalrum samt offentliga lokaler och andra

utrymmen dit allmänheten har tillträde. Råden syftar till att främja ett

synsätt som innebär att en rökfri miljö betraktas som det normala.

2.3 Effekter av vidtagna åtgärder och förväntad utveckling

Syftet med hittills genomförda åtgärder har varit att minska antalet

sjukdomsfall och dödsfall som orsakas av tobaksbruk. Möjligheterna att

bedöma vilka hälsoeffekter ett minskat tobaksbruk har försvåras av den

ofta långa tiden för utveckling av främst cancersjukdomar. Den minskade

rökningen bland män torde dock i hög grad ha bidragit till att

förekomsten av kranskärlssjukdomar minskat och även till att dödligheten

i lungcancer uppvisat en vikande trend sedan slutet av 1970-talet.

Dödligheten i lungcancer bland kvinnorna har emellertid ökat.

Erfarenheterna visar att det är möjligt att påverka rökvanorna. Arbetet

med att minska tobaksbruket i vårt land tog sin början under mitten av

1960-talet. Sedan slutet av 1960-talet har andelen män som dagligen

röker minskat. Däremot ökade antalet dagligrökare bland kvinnorna fram

till slutet av 1970-talet. Därefter har en minskning skett även av denna

andel. Den tydligaste förändringen har varit att allt färre ungdomar

börjar röka. Under senare hälften av 1970-talet intensifierades

informationen i skolorna om tobakens skadeverkningar. Under slutet av

1970-talet och början av 1980-talet noterades också en nedgång i

rökvanorna bland skolungdomar. Enligt skolöverstyrelsens årliga

kartläggningar har det skett en dramatisk minskning av andelen ungdomar

i årskurs 9 som röker. Efter år 1983 pekar dock vissa undersökningar på

att trenden vänt.

Trots positiva förändringar av rökvanorna röker fortfarande mer än en

fjärdedel av den vuxna befolkningen dagligen. Till detta kommer en ökad

användning av snus bland män. Detta gäller framför allt ungdomar under

25 år, där cirka 30 % snusar dagligen. Kvinnornas användning av snus

är marginell i samtliga åldersgrupper.

Rökvanorna har från 1960-talet inte förändrats på samma sätt i de olika

befolkningsgrupperna. Cigarrettrökning har blivit mindre vanlig bland

högutbildade, såväl män som kvinnor, men förändrats i mindre

utsträckning bland lågutbildade, särskilt kvinnor.

En allmän attitydförändring till rökningen har under senare år haft till

följd att såväl rökare som icke-rökare i större utsträckning kräver

rökfria miljöer i gemensamhetslokaler, bl.a. i offentliga utrymmen och

på arbetsplatser.

Hittills vidtagna åtgärder bedöms totalt sett ha haft en klart positiv

effekt. Utvecklingen i vissa avseenden har dock varit ogynnsam. Detta

gäller t.ex. den ökande användningen av snus bland unga män, liksom att

andelen rökare bland unga och medelålders kvinnor fortfarande är hög.

Om inte ytterligare åtgärder vidtas i syfte att nedbringa bruket av

tobak finns risk för att den positiva utvecklingen bryts och att såväl

rökning som användande av snus ökar. Ur hälsopolitisk aspekt vore detta

synnerligen olyckligt.

3. Pågående och föreslagna åtgärder

Socialstyrelsen bedriver sedan början av 1970-talet ett omfattande

informationsarbete för att begränsa tobaksskadorna. Styrelsen utformar

bl.a. de varningstexter som finns på tobakspaket och i tobaksannonser.

Som en uppföljning av prop. 1984/85:181 om utvecklingslinjer för hälso-

och sjukvården m.m. har regeringen gett styrelsen i uppdrag att

genomföra en intensifierad informationsverksamhet om tobakens

skadeverkningar. Verksamheten skall i första hand riktas till barn och

ungdom i skolåldern. Arbetet bedrivs i nära samverkan med centrala och

regionala myndigheter samt olika intresseorganisationer.

Arbetarskyddsstyrelsen genomför för närvarande tillsammans med

arbetsmarknadens parter en kampanj mot tobaksrökning på arbetsplatserna.

Ett syfte med kampanjen är att få i gång diskussioner mellan

arbetsgivarna och de lokala fackföreningarna om åtgärder för att minska

tobaksrökningen. Till grund för diskussionerna skall ligga bl.a. de

allmänna råd om begränsning av tobaksrökning i lokaler av

gemensamhetskaraktär (AFS 1983:10) som arbetarskyddsstyrelsen och

socialstyrelsen gemensamt har utarbetat. Ett annat syfte är att ta reda

på om det finns anledning att skärpa de allmänna råden.

Lagutskottet har i sitt betänkande (LU 1987/88:13) om marknadsföring av

alkoholdrycker, snabbvinsatser och tobak, m.m. behandlat motioner med

förslag om skärpta bestämmelser för marknadsföring av tobaksvaror.

Utskottet anför att det finns starka skäl som talar för att ett förbud

mot reklam för tobaksvaror bör införas efter mönster av vad som gäller

beträffande alkoholdrycker, men att införande av ett reklamförbud är

förenat med åtskilliga problem och risker. Utskottet anser därför att

ett förbud mot annonsering för tobaksvaror bör införas först sedan

konsekvenserna av ett sådant förbud närmare utretts. Utskottet föreslår

att regeringen ges i uppdrag att tillkalla en utredning med denna

inriktning. Riksdagen har bifallit utskottets förslag (rskr.

1987/88:115).

Nordiska rådet behandlade nyligen ett medlemsförslag om rökfria miljöer

m.m. (social- och miljöutskottets betänkande i ärendet A 789/s) Rådet

beslutade följande:

''1. Nordiska rådet rekommenderar Nordiska ministerrådet att utreda

restriktiva regler i Norden innebärande exempelvis

a) begränsning av rökning i offentliga lokaler och på offentliga

kommunikationsmedel,

b) förbud mot tobaksreklam, och

c) märkning av tobaksprodukter.

2. Nordiska rådet rekommenderar de nordiska ländernas regeringar att

på internationellt plan verka för restriktivare regler för

tobakskonsumtion.''

Medan den förra rekommendationen följs upp av Nordiska ministerrådets

organ, förutsätter den senare nationell uppföljning.

Vad beträffar situationen i övriga nordiska länder kan följande noteras.

I Finland och Island råder förbud mot rökning i offentliga lokaler. I

Norge har helt nyligen en lag med motsvarande innehåll antagits. Denna

träder i kraft den 1 juli 1988. I Finland omfattar förbudet också

allmänna kommunikationsmedel vilket även Norges nya lag gör.Tobaksreklam

är helt förbjuden i Finland, Island och Norge. Märkning av

tobaksprodukter förekommer i samtliga nordiska länder. I tre av de

nordiska länderna -- Finland, Island och Norge -- är det förbjudet att

sälja tobaksvaror till personer som inte fyllt 16 år.

4. Utredningsuppdraget

Konsumtionen av tobaksvaror är fortfarande oroande hög ur hälsosynpunkt.

Tobaksrökningen medför också hälsorisker för personer i rökarens

omgivning. Särskilda problem medför passiv rökning för personer med

allergiska och liknande besvär. Alla bör kunna ställa krav på rökfria

gemensamhetslokaler. Ytterligare insatser från samhällets sida är därför

nödvändiga. I ett internationellt perspektiv kan det konstateras att

många länder, inte minst grannländer i Norden, har genomfört mer

omfattande restriktioner än Sverige i syfte att nedbringa

tobakskonsumtionen. Effekten därav är dock svår att bedöma då även andra

faktorer påverkar utvecklingen.

En särskild utredning bör tillsättas för att utreda och lämna förslag

till olika åtgärder för att ytterligare begränsa tobaksbruket och

härigenom förebygga tobakens skadeverkningar.

För många människor framstår det som motsägelsefullt att samhället

försöker motverka bruket av tobak samtidigt som marknadsföring av

tobaksvaror tillåts. Det kan ifrågasättas om det går att få till stånd

en allmän uppslutning kring strävandena att minska bruket av tobaksvaror

så länge det är tillåtet med reklam för sådana varor. Riksdagen har

också föreslagit att regeringen skall tillkalla en utredning i syfte att

få till stånd ett förbud mot annonsering av tobaksvaror.

Utredaren bör överväga om förbud mot reklam för tobaksvaror bör införas

samt lägga det förslag till lagstifning som prövningen föranleder.

Utredaren bör även beakta en ökad användning av s.k. smygreklam, som ett

reklamförbud skulle kunna medföra t.ex. reklamtryck på kläder och sådan

reklam för andra produkter än tobak, som genom sin utformning även

fungerar som tobaksreklam. Utredaren bör därvid överväga behovet av och

möjligheten till ingripande mot sådan reklam. Vidare bör utredaren

beakta den ökade marknadsföringen via satellit- och kabel-TV som kan

bli följden av ett reklamförbud, liksom vilka möjligheter som finns att

ingripa mot sådan reklam. En analys bör också göras av de konsekvenser

som ett förbud mot tobaksreklam kan medföra för konkurrensen mellan

olika tobaksföretag.

Utredaren bör också överväga vilka åtgärder som kan vidtas för att

tillförsäkra allmänheten tillgång till rökfria miljöer i lokaler för

gemensamt bruk och på allmänna kommunikationsmedel. Rökfritt bör där

vara det normala och tillåtelse att röka ses som undantag.

Utgångspunkten bör vara att ingen skall behöva utsättas för tobaksrök

mot sin egen vilja. Utredaren bör ange vilken typ av lokaler m.m. som

bör omfattas av sådana bestämmelser. De åtgärder som föreslås bör i

rimlig utsträckning ta hänsyn till rökarnas önskemål om att få utrymmen

där rökning kan tillåtas, om detta kan ske samtidigt som möjligheten att

välja en rökfri miljö bibehålls. De regler som skall gälla för

kommunikationsmedel bör utformas bl.a. med hänsyn till den tidrymd som

de resande förväntas vistas där. Utredaren bör också överväga om

överträdelser mot föreslagna regler skall kunna straffbeläggas och i så

fall vilken typ av påföljd eller tvångsmedel som bör kunna tillämpas.

Priset har självfallet stor betydelse för efterfrågan på en vara. I

Sverige har cigarretter relativt sett blivit billigare under den senaste

20-årsperioden. Under 1970-talet höjdes inte priset i samma takt som

konsumentprisindex, varigenom den relativa prisnivån sjönk. Under

1980-talet har tobakspriserna hittills utvecklats ungefär parallellt med

konsumentprisindex. Ett genomförande av den i

kompletteringspropositionen våren 1988 föreslagna höjningen av

tobaksskatten kommer dock sannolikt att innebära att tobakspriset i år

ökar mera än konsumentprisindex. Priset har betydelse för alla

konsumenter men kan vara av särskilt stor betydelse för ungdomar som

ännu inte har egna inkomster. Utredaren bör utreda prisinstrumentets

betydelse för tobakskonsumtionen och möjligheterna att begränsa denna

med hjälp av skattens storlek.

Utredaren bör vidare överväga vilka ytterligare insatser som krävs för

att nedbringa tobakskonsumtionen. Förutom åtgärder för att påverka

befolkningens rökvanor bör uppmärksamhet ägnas åt åtgärder för att

påverka den stigande användningen av snus främst bland ungdomar.

5. Ramar för utredningsarbetet

Utredaren bör samråda med berörda myndigheter, organisationer, statliga

kommittér och särskilda utredare.

Uppdraget skall redovisas före utgången av år 1989.

För arbetet skall gälla direktiven (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslag och

konsekvenser.

6. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för socialdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för

att minska bruket av tobak ytterligare och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

7. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Socialdepartementet)