Dir. 1988:3

Tomträttsavgälder

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-02-18

Mitt förslag

Behovet av översyn

Kommunernas metoder för avgäldsberäkning

Tomträttskommitténs förslag

Överväganden

Riktlinjer för utredningsarbetet

Tidsplan

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:3

Beslut vid regeringssammanträde 1988-02-18

Chefen för bostadsdepartementet, statsrådet Gustafsson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att

undersöka möjligheterna att förenkla avgäldssystemet för tomträtter samt

att lämna förslag till hur ett sådant system bör vara utformat.

Behovet av översyn

Nuvarande ordning

Genom tomträtt kan mark upplåtas för olika ändamål under obestämd tid.

För rätten att utnyttja marken skall tomträttshavaren betala en viss

årlig avgift - tomträttsavgäld - till tomträttsupplåtaren, vanligen en

kommun. Tomträttsavgälden skall utgå med oförändrat belopp under vissa

tidsperioder, som skall vara minst 10 år. För den första perioden skall

parterna själva komma överens om avgälden. Vid omreglering kan

emellertid var och en av dem väcka talan vid domstol, om de inte kan

enas. Domstolen bestämmer då avgälden för den kommande perioden.

Enligt 13 kap. 11 jordabalken skall tomträttsavgälden vid omregleringen

bestämmas på grundval av det värde marken har vid tiden för

omprövningen. Markvärdet skall bestämmas med hänsyn till ändamålet med

upplåtelsen och de närmare föreskrifter som skall tillämpas i fråga om

fastighetens användning och bebyggelse. I förarbetena (se NJA II:1953 s.

370f) sägs att det får överlämnas åt rättspraxis att dra upp de

riktlinjer som bör tillämpas vid värderingen. Där sägs också att

avgälden bör motsvara skälig ränta på det uppskattade markvärdet.

Tomträttsavgälderna vid nyupplåtelser ansågs kunna tjäna som vägledning.

Vid markvärderingen har domstolarnas ställningstaganden ofta inneburit

svåra avvägningar i enskilda frågor. Beroende på omständigheterna i det

enskilda målet har såväl ortsprisbedömningar, olika avkastningsmetoder

som marktaxeringsvärdet bildat utgångspunkt för värderingen.

Vid beräkning av avgäldsräntan utgick HD i rättsfallen NJA 1975 s. 385

från långsiktiga antaganden om det totala förräntningskravet för

kapitalplacerare och om markvärdestegring. Metoden har emellertid

kritiserats. I rättsfallet NJA 1986 s. 272 tillämpade HD därför en ny

metod som innebär att avgäldsräntan fastställs med utgångspunkt från

realräntan på den allmänna kapitalmarknaden. HD anmärkte dock att denna

metod endast var användbar under vissa förutsättningar, bl.a. att marken

i fråga är realvärdesäker. Med hänsyn till att avgäldsbeloppet skall

vara oförändrat under avgäldsperioden ansåg HD att det var motiverat att

räkna upp räntesatsen i enlighet med den förväntade markvärdestegringen

(den s.k. triangeleffekten). I rättsfallet NJA 1976 s. 562, som avsåg

tomträttsupplåtelse för småhusbebyggelse, gjordes dock inte någon sådan

uppräkning, bl.a. med motivering att nackdelarna härav var mer

framträdande vid egnahemsbebyggelse än vid upplåtelser för kommersiellt

ändamål.

Kritik har riktats mot att de regler som tillämpas i rättspraxis är

svårförståeliga och att praxis är osäker. Någon generell och enkel metod

för att fastställa avgäldsunderlag och avgäldsränta har inte framkommit.

Vid omreglering leder nuvarande regler till omfattande utredningar,

långdragna processer och höga kostnader. Antalet avgäldsprocesser är

mycket stort, speciellt i Stockholm.

Konsekvensen av de långa processerna blir avgäldshöjningar i efterhand

och krav på dröjsmålsränta. De långa avgäldsperioderna leder dessutom

till kraftiga språngvisa avgäldshöjningar för tomträttshavarna.

Kommunernas metoder för avgäldsberäkning

Kommunerna tillämpar ofta schabloniserade metoder för avgäldsberäkningen

både vid nyupplåtelse och vid omreglering (Jfr SOU 1980:49 s. 56 ff och

94 f). Avgäldsunderlaget vid egnahemsbebyggelse utgörs vanligen av

kommunens kostnader för markens exploatering eller av ett från

marktaxeringsvärdet uppräknat markvärde. I det senare fallet görs

vanligen avdrag bl.a för de förbättringar av marken som tomträttshavaren

bekostat. I vissa fall tas bostadssocial hänsyn genom ytterligare avdrag

från det beräknade markvärdet. Sådan hänsyn tas ofta också vid

fastställande av avgäldsräntan. Under senare år har avtal träffats

mellan ett antal kommuner och Sveriges Villaägareförbund, som går ut på

att avgälden för småhus skall beräknas på detta sätt.

I sammanhanget bör också nämnas att tomträttshavarens möjligheter till

räntebidrag i samband med statlig belåning, ibland har inverkat höjande

på kommunernas avgäldskrav. Ett sådant fall har uppmärksammats i en

motion till riksdagen (1986/87:Bo 210), vilken dock inte föranlett någon

åtgärd från riksdagens sida (se BoU 1986/87:20, rskr 248).

Tomträttskommitténs förslag

Tomträttsinstitutet, som infördes år 1907, reformerades år 1953 (prop.

1953:177, 3LU 26, rskr 322, SFS 1953:415) i syfte att stärka

tomträttshavarens rättsliga ställning och därmed tomträttens

kreditvärde. Därefter har bestämmelserna ändrats i begränsad omfattning

den 1 januari 1968 (prop. 1967:90, 3LU 54, rskr 362, SFS 1967:869).

Bl.a. efter den kritik som riktades mot avgäldssystemet sedan HD

meddelat sina domar år 1975 och 1976 tillsattes år 1977 en kommitté,

tomträttskommittén, med uppgift att bl.a. lämna förslag till ett nytt

avgäldssystem.

Tomträttskommitténs förslag i betänkandet (SOU 1980:49) Tomträtt innebär

att enhetliga regler för avgäldsbestämningen skall gälla såväl vid

nyupplåtelse som vid omreglering och att avgälden kan justeras årligen.

Kommittén föreslår att avgäldsunderlaget skall utgöras av ett från

marktaxeringsvärdet uppräknat aktuellt marknadsvärde. Enligt förslaget

skall vissa avdrag göras från detta värde, bl.a. för de förbättringar av

marken som tomträttshavaren bekostat.

Enligt förslaget skall den högsta avgäldsränta som får tillämpas för

småhus och flerbostadshus bestämmas på grundval av ett jämförelsetal,

som utgör skillnaden mellan genomsnittet under den senast kända

tioårsperioden av räntan för tioårsbundna kommunlån och utvecklingen av

konsumentprisindex, förhöjd med 0,1 procentenhet. Avgäldsräntan skall

dock alltid få uppgå till lägst 2,75 procent. För andra fastigheter

skall man bestämma en avgäldsränta som med en procentenhet överstiger

avgäldsräntan för bostadshus. Enligt förslaget skall regeringen eller

den myndighet som regeringen bestämmer årligen fastställa den högsta

avgäldsräntan.

De flesta remissinstanser som yttrat sig över tomträttskommitténs

förslag är positiva till förenklingar av avgäldsregleringen. Flera

instanser anser emellertid att förenklingarna bör kunna drivas något

längre. Det finns också invändningar mot förslagen. Beträffande

markvärderingen anser vissa att det i brist på bättre alternativ är

acceptabelt att avgäldsunderlaget för småhus och kanske flerbostadshus

bestäms med utgångspunkt från marktaxeringsvärdet . Däremot anses

metoden mer tveksam när det gäller kommersiella fastigheter. De flesta

anser att en uppräkning av avgäldsunderlaget med konsumentprisindex är

olämplig. Beträffande avgäldsräntan vänder sig bl.a. kommunerna kraftigt

mot förslaget, som enligt deras mening skulle ge dem sämre ekonomiskt

utbyte än för närvarande. Här framhålls speciellt de likviditetsproblem

som kan uppstå i början av upplåtelsetiden. Tomträttshavarnas kritik

gäller framför allt att nivån för den lägsta garanterade avgäldsräntan

satts för högt. Riksbanken har invändningar mot det föreslagna reala

räntesystemet.

Kommitténs förslag har inte föranlett någon lagstiftning.

Överväganden

Som tidigare nämnts riktades kritik mot avgäldssystemet sedan HD

meddelat sina domar år 1975 och 1976. De avgöranden i praxis som

tillkommit därefter kan enligt min mening inte anses ha undanröjt denna

kritik.

Genom uppvaktningar och skrivelser har bl.a. Stockholms tingsrätt,

Stockholms stad, Stockholms Handelskammare, Sveriges Villaägareförbund

och Vi i Småhus VIS Riksförbund begärt en översyn av avgäldsreglerna i

syfte att åstadkomma förenklingar. Även HD har i rättsfallet NJA 1986 s.

272 framhållit att man bör eftersträva att få en modell för beräkningen

av räntan som är användbar inom stora delar av tomträttsmarknaden och

som är lätt att tillämpa. Ett sådant mera generellt tillämpligt system

torde dock enligt HD kunna uppnås endast genom lagstiftning.

Mot den nu angivna bakgrunden framstår en översyn av bestämmelserna i

syfte att åstadkomma förenklingar som angelägen. Jag föreslår därför att

en särskild utredare tillkallas för att göra en sådan översyn.

Riktlinjer för utredningsarbetet

Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att tomträtten fortfarande

skall vara ett institut vid sidan av äganderätten och utgöra ett

instrument för att i rimlig omfattning förbehålla värdestegringen på

marken åt det allmänna.

Utredaren bör undersöka möjligheterna att åstadkomma förenklingar vid

bestämmandet av tomträttsavgälder och lämna förslag till hur ett

förenklat system skall utformas.Vid utformningen av systemet bör hänsyn

tas till dess kort- och långsiktiga konsekvenser för tomträttshavare och

tomträttsupplåtare. Sålunda bör förslaget utformas med beaktande av

bostadssociala hänsyn och så att tomträttens kreditvärde inte äventyras.

Samtidigt bör hänsyn tas till de kommunalekonomiska konsekvenserna så

att kommunernas intresse av att upplåta mark med tomträtt inte

äventyras.

Inom en sådan ram bör eftersträvas sådana förenklingar att man i

enskilda fall kommer ifrån både svåra avvägningar vid markvärderingen

och beräkningstekniska och andra svårigheter med att fastställa

avgäldsräntan. Förenklingarna bör drivas så långt att antalet

domstolsprocesser minskar avsevärt.

Det är naturligt att utredaren överväger om de önskvärda förenklingarna

av avgäldsbestämmningen går att åstadkomma på det sätt

tomträttskommittén föreslagit. Med hänsyn bl.a till innehållet i

remissvaren torde emellertid flera justeringar av förslaget behöva

göras. Det torde t.ex. vara nödvändigt att ta större hänsyn till de

kommunalekonomiska konsekvenserna när nivån på avgäldsräntan skall

fastläggas. Vidare vore det en fördel om de föreslagna förenklingarna

kunde drivas något längre.

En tänkbar lösning är att det i lag anges en metod för beräkningen av

högsta avgäld och att kommunerna själva - inom ramen för den tillåtna

avgälden - får bestämma systemets närmare utformning. I första hand bör

en sådan lösning sökas med utgångspunkt i fortsatt avtalsfrihet vid

nyupplåtelser. Om en förenkling av avgäldssystemet förutsätter samma

regler vid nyupplåtelse och omreglering, bör dock utredaren vara

oförhindrad att föreslå detta. Vidare bör utredaren vara oförhindrad att

föreslå skilda regler för fastigheter med olika ändamål.

En väsentlig del av problemen med nuvarande regler kan hänföras till att

avgäldsbeloppet skall vara oförändrat under en lång period. Utredaren

bör därför kunna föreslå en ändring av den nuvarande regeln om

avgäldsperiodens längd. Tomträttskommittén föreslår i sitt betänkande

att avgälden skall kunna ändras genom att avgäldsunderlaget årligen

räknas upp med konsumentprisindex. Något hinder bör enligt min mening

inte föreligga mot att använda index i ett förenklat system. Det bör

nämnas att statistiska centralbyrån fr.o.m. hösten 1986 publicerar ett

nytt index - fastighetsprisindex - som på ett bättre sätt än

konsumentprisindex torde spegla markens värdeökning.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som är

förknippade med en förenkling av avgäldssystemet. Således bör utredaren

kunna föreslå ändrade bestämmelser på andra områden, t.ex. i fråga om

kommunernas finansiering av markförvärv i samband med upplåtelse av

tomträttsavgäld eller om reglerna för räntebidrag vid statlig belåning,

om en analys visar att dessa bestämmelser påverkar avgälden på ett

sådant sätt att de hindrar en förenkling av avgäldssystemet. Speciell

uppmärksamhet bör vidare ägnas åt övergångsfrågorna, dvs. hur de

befintliga tomträtterna skall anpassas till det nya systemet.

För utredarens arbete gäller även kommittédirektiven (dir 1984:5) till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning. Det innebär bl.a. att samtliga förslag skall

kostnadsberäknas. Därvid skall hänsyn tas till samtliga kostnader,

således även boendekostnaderna.

Förslag som innebär utgiftsökningar för staten skall finansieras genom

omprioritering inom utredningens område.

Det bör slutligen understrykas att arbetet bör bedrivas i nära samarbete

med berörda parter.

Tidsplan

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 1 mars 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för bostadsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med uppdrag att undersöka möjligheten att åstadkomma ett

förenklat avgäldssystem för tomträtter samt att lämna förslag till hur

ett sådant system bör vara utformat,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.