Dir. 1988:36

Översyn av naturvårdslagen m.m.

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Skäl för en översyn

Riktlinjer för en översyn

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:36

Beslut vid regeringssammanträde 1988-06-09.

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av naturvårdslagen (1964:822). Översynen skall syfta till att kartlägga

om den nuvarande lagstiftningen tar till vara naturvårdens intressen i

tillräcklig omfattning. Utgångspunkten skall därvid vara att ge

naturvårdslagen ökad tyngd i förhållande till annan lagstiftning på

området liksom att skapa förutsättningar för en bättre samordning av de

aktuella regelsystemen.

Bakgrund

Vid min föredragning till prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför

1990-talet anmälde jag att jag ansåg att en samlad översyn av

naturvårdslagstiftningen borde ske. Jag vill nu ta upp denna fråga.

Den nu gällande naturvårdslagen trädde i kraft den 1 januari 1965 och

ersatte då naturskyddslagen (1952:688) och strandlagen (1952:382). Genom

naturvårdslagen fick naturvården en starkare ställning än tidigare.

Strandskyddet förstärktes, samhällets möjligheter att avsätta mark för

friluftsändamål förbättrades avsevärt och krav på tillstånd infördes för

täkt av grus och annat material.

Naturvårdslagen har bidragit till att naturvårdsarbetet har kunnat

bedrivas enligt de av statsmakterna år 1963 antagna riktlinjerna för

naturvårdspolitiken. I dessa riktlinjer har säkerställandet av

naturvärden i områden som bedöms ha särskild betydelse från

naturvårdssynpunkt intagit en framträdande plats. Behovet av att kunna

slå vakt om värdefulla naturområden kan enligt lagen tillgodoses genom

olika skyddsinstitut, såsom nationalpark, naturreservat,

naturvårdsområde och naturminne. Därutöver finns särskilda bestämmelser

till skydd för växt- och djurarter, till skydd för friluftslivet och

naturmiljön samt till skydd mot nedskräpning och reklam. Med stöd av

lagen och genom insatser av statliga medel har betydande markområden

säkrats för friluftsliv och rekreation men också för vetenskapliga och

kulturella ändamål. I vårt land finns i dag 20 nationalparker, över

1 200 naturreservat, ett 70-tal naturvårdsområden, drygt

600 djurskyddsområden och 1 300 naturminnen, dvs. mer än

3 000 naturvårdsobjekt omfattande en totalareal av ca 2 milj. ha.

Naturvårdslagen har ändrats flera gånger under 1970- och 1980-talen. År

1974 infördes det generella strandskyddet. Vidare markerades

allemansrättens betydelse i lagens inledande bestämmelser, infördes den

nya skyddsformen naturvårdsområde samt utökades samrådsskyldigheten vid

arbetsföretag som kan förändra naturmiljön (prop. 1974:166, JoU 52,

rskr. 405). Möjligheter till omprövning av äldre täkttillstånd samt

behovsprövning av nya tillstånd har också införts. Vidare har

bestämmelser om naturvårdshänsyn införts i skogsvårdslagen (1979:429)

och lagen (1979:425) om skötsel av jordbruksmark. De senaste ändringarna

av betydelse i naturvårdslagen är de bestämmelser om krav på tillstånd

av länsstyrelsen för markavvattningsföretag som trädde i kraft den 1

juli 1986 och följdändringarna i anledning av plan- och bygglagen

(1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser, m.m.,

naturresurslagen.

Den sistnämnda lagstiftningen har principiell betydelse bl.a. när det

gäller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna och samordningen

mellan de olika myndigheter som prövar frågor om markens och vattnets

användning för olika ändamål.

Skäl för en översyn

Trots de ändringar som genomförts under de senaste två decennierna är

naturvårdslagen i sina huvuddrag i princip oförändrad sedan den infördes

år 1965. Utvecklingen har medfört att lagen nu är delvis föråldrad.

Under den tid lagen har funnits har de tekniska och ekonomiska

förutsättningarna för många verksamheter förändrats vad gäller

utnyttjandet av naturmiljön. Under efterkrigstiden har stora

förändringar skett i odlingslandskapet. Denna förändring har inneburit

bl.a. sammanläggningar av mindre jordbruk, nedläggning, minskning av

betesmarksarealer, främst naturliga beten, minskning av antalet

nötkreatur, borttagande av odlingshinder, invallning och utdikning. I

samband med nedläggningen av jordbruk har stora arealer åkermark kommit

att planteras med skog eller vuxit igen på naturlig väg. Från

naturvårds- och kulturmiljösynpunkt utgör den beskrivna förändringen ett

problem genom att vissa biotoper, växt- och djurarter samt kulturmiljöer

hotas.

Den svenska skogsindustrin förutsätter ett rationellt bedrivet

skogsbruk. Dagens högmekaniserade skogsbruk påverkar naturmiljön, t.ex.

genom ökad utdikning av våtmarker och sumpskogar.

Expansionen av våra tätorter och utbyggnaden av större allmänna vägar,

flygplatser, hamnar m.m. samt byggandet av kraftverksanläggningar och

större kraftledningar kan ha betydande konsekvenser för naturmiljön.

I olika sammanhang har det påtalats att de nuvarande reglerna i

naturvårdslagen, som ställer krav på att hänsyn skall tas vid

utnyttjandet av naturmiljön och kravet på naturvårdshänsyn vid

arbetsföretag, ofta har visat sig otillräckliga. Det är angeläget att

lagstiftning som reglerar arbetsföretag som utnyttjar naturmiljön ger

ett fullgott skydd för viktiga naturvårdsintressen samtidigt som

tillbörlig hänsyn tas till övriga allmänna och enskilda intressen.

Statens naturvårdsverk och Svenska naturskyddsföreningen har till

regeringen framfört krav på en översyn av naturvårdslagen.

Den nya naturresurslagens bestämmelser bl.a. om skydd för ekologiskt

särskilt känsliga områden och områden som har särskilda natur- och

kulturvärden ger anledning att överväga behovet av ytterligare

samordning mellan denna lag och naturvårdslagen.

Slutsatsen av min redovisning är att jag anser det motiverat att en

samlad översyn görs av naturvårdslagstiftningen. En särskild utredare

bör tillkallas för detta ändamål.

Riktlinjer för en översyn

Den allmänna utgångspunkten för översynen bör i enlighet med

naturresurslagens inledande bestämmelser vara att användningen av marken

och vattnet och av den fysiska miljön i övrigt skall syfta till en god

hushållning från ekologisk, social och samhällsekonomisk synpunkt. Målet

för det fortsatta arbetet med att bevara naturtyper bör, såsom det anges

i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet, vara att

säkerställa exempel på alla förekommande naturtyper, såväl naturliga som

kulturpräglade, och på ett sådant sätt att de långsiktigt kan bibehållas

i ekologisk stabilitet och med bevarat artinnehåll. För att uppnå detta

mål kan man dels skydda särskilt värdefulla eller känsliga områden, dels

främja en allmän varsamhet om naturtyperna inom alla samhälleliga

verksamheter. Ett annat viktigt mål är att en rik och varierad fauna och

flora bibehålls. Inom ramen för rimliga krav på hänsyn och

resursinsatser bör förutsättningar skapas för att de naturligt

förekommande växt- och djurarterna kan bevaras i livskraftiga och

reproducerande populationer.

Ett annat viktigt mål för naturvårdsarbetet är att tillgodose det från

social synpunkt angelägna behovet av mark för rekreation och

friluftsliv. I den nuvarande naturvårdslagen är den sociala sidan av

naturvården helt jämställd med den kulturella och vetenskapliga sidan.

Också i framtiden måste ett av huvudsyftena med naturvårdslagstiftningen

vara att tillräckliga naturområden kan bevaras för rekreation och

friluftsliv. Jag räknar med att allmänhetens behov och intresse av att

få tillträde till kuster, sjöstränder och andra värdefulla natur- och

rekreationsområden kommer att öka ytterligare som en följd av bl.a. ökad

fritid och ökat intresse för naturen och för miljöfrågor. Som jag mer

utförligt beskriver i det följande är det viktigt att kommunerna här tar

ett ansvar.

Allemansrätten bör liksom hittills vara den huvudsakliga grunden för att

tillförsäkra människor möjligheter att komma ut i naturen. Härutöver

behövs emellertid dels insatser för att bl.a. genom bildande av

naturreservat avsätta områden av särskilt intresse för friluftslivet,

dels regler för att motverka okontrollerad bebyggelse eller annan

exploatering av bl.a stränder och kustområden.

Strandskyddsbestämmelserna är av fundamental betydelse i detta

sammanhang. Utredaren bör undersöka i vad mån de nu gällande

strandskyddsbestämmelserna tillgodoser det avsedda syftet och om så

behövs lägga fram förslag till sådana förändringar av lagstiftningen som

kan medföra att skyddet av de värdefulla strandområdena upprätthålls så

effektivt som möjligt. Utredaren bör också i övrigt överväga hur behovet

av natur för närrekreation och övrigt friluftsliv skall beaktas i

naturvårdslagstiftningen.

Frågor om naturvården och dess mål måste bedömas långsiktigt. En

lagstiftning som i ett modernt tekniksamhälle skall värna skyddsvärda

naturmiljöer mot utarmning måste ges en ökad tyngd. För att bevara

mångfalden av arter och naturtyper räcker det inte att skydda särskilt

värdefulla naturområden som naturreservat eller motsvarande. Det är lika

väsentligt att en allmän varsamhet och hänsyn visas vid användningen av

våra naturresurser och att i ''vardagslandskapet'' bevara viktiga

miljöer för växter och djur samt för människors friluftsliv och

rekreation. Detta synsätt kommer till uttryck i lagen om skötsel av

jordbruksmark och i skogsvårdslagen.

När det gäller åtskilliga tillståndspliktiga verksamheter ställs numera

kraven på miljöhänsyn i naturresurslagen. I fråga om jord- och

skogsbruket finns som jag nyss nämnt bestämmelser om hänsynstagande i

lagen om skötsel av jordbruksmark och i skogsvårdslagen. Vad åter gäller

naturvårdslagen bör närmare undersökas hur kravet på hänsyn från olika

verksamheter som påverkar naturmiljön skall formuleras så att det ger

uttryck för ett långsiktigt ekologiskt synsätt.

En viktig fråga som närmare bör övervägas av utredaren är behovet av att

i lagstiftningen införa krav på miljökonsekvensbeskrivningar i samband

med tillståndsprövning enligt naturvårdslagen av arbetsföretag som

påverkar naturmiljön. Från naturmiljösynpunkt är det naturligtvis

särskilt viktigt att miljökonsekvenserna av ett planerat arbetsföretag

blir belysta på ett så tidigt stadium som möjligt, framför allt i

områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt eller som i

övrigt har särskilda naturvärden. Om sådana områden utpekas i förväg i

den kommunala planeringen enligt intentionerna i naturresurslagen, finns

i allmänhet möjligheter att vidta effektiva åtgärder till skydd för

naturmiljön. Så t.ex. bör möjligheterna att påverka ett företags

lokalisering vara jämförelsevis större i ett tidigt planeringsskede. I

den mån förslag läggs fram om krav på miljökonsekvensbeskrivningar bör

också anges vem som skall utföra och bekosta sådana beskrivningar. En

utgångspunkt skall därvid vara att exploatören skall stå för

kostnaderna.

Bestämmelserna i naturresurslagen om användning av och hushållning med

marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt skall som tidigare

framhålits tillämpas vid prövning av mål och ärenden enligt flertalet av

de lagar som reglerar förändringar i nyttjandet av mark och vatten. De

skall också tillämpas i den kommunala planeringen enligt plan- och

bygglagen. I samband med tillkomsten av naturresurslagen infördes en

bestämmelse i naturvårdslagen att naturresurslagen skall tillämpas vid

prövning av naturvårdsfrågor. Behovet av en ytterligare samordning

mellan naturresurslagen och naturvårdslagen bör belysas av utredaren.

Naturvården är en såväl statlig som kommunal angelägenhet. Under de

senaste åren har kommunerna i ökad utsträckning sökt tillgodose

kommuninvånarnas behov av mark för friluftsliv och naturvård. Genom

ändringar i naturvårdslagen i samband med den nya plan- och bygglagen

har kommunerna fått möjlighet att själva besluta om naturreservat och

naturvårdsområden för i första hand det tätortsnära friluftslivets

intressen. I förarbetena till den nya lagen beskrivs den roll kommunerna

förväntas spela i naturvårdsarbetet.

I de fall då kommunerna inrättar kommunala naturreservat eller

naturvårdsområden tar kommunerna också på sig det ekonomiska ansvaret

för sådana objekt. Om kommunerna skall ta på sig kostnader för skötsel

m.m. av naturvårdsobjekt som beslutas av staten kan detta däremot endast

ske genom frivilliga avtal. Det är viktigt att varje kommun medverkar i

naturvården inom sina kommungränser. Detta bör gälla särskilt

kommuninvånarnas behov av mark för friluftsliv. Mot bakgrund av såväl

naturresurslagen och plan- och bygglagen som delegationsbestämmelserna i

naturvårdslagen bör utredaren belysa behovet av ett förtydligande av det

kommunala ansvaret i naturvårdslagen.

Jag vill i detta sammanhang även ta upp ädellövskogslagen (1984:112),

vilken syftar till att bevara landets ädellövskogar för framtiden.

Enligt lagen, som trädde i kraft den 1 juli 1984, skall huvuddelen av

landets ädellövskog bevaras genom ett aktivt ädellövskogsbruk. I lagen

finns inte några bestämmelser som medger så ingripande skyddsåtgärder i

naturvårdens intresse att ett rationellt ädellövskogsbruk avsevärt

försvåras. Om sådana åtgärder behövs för att bevara särskilt skyddsvärda

bestånd av ädellövskog måste skyddsfrågan lösas genom naturvårdslagens

regler om naturreservat. Detta framgår också av förarbetena till

ädellövskogslagen. Utredaren bör närmare studera i vilken omfattning

naturvårdslagen har tillämpats för att ge värdefulla ädellövskogar ett

tillfredsställande skydd samt föreslå de åtgärder som översynen ger

anledning till.

Bestämmelserna om täktverksamhet har, som jag tidigare nämnt, varit

föremål för översyn vid olika tillfällen. Senast skedde detta år 1983 då

en bestämmelse infördes om rätt för länsstyrelsen att -- i samband med

ansökan om täkt -- ålägga sökanden att lägga fram en utredning som

belyser behovet av en täkt samt ålägga den som bedriver täkt- eller

stenkrossrörelse att lämna uppgifter om verksamheten som behövs för

naturvårdsplaneringen. Det är viktigt att täktverksamhet, främst grus-

och bergtäkter men även täkter av torv, kan ske på ett för naturmiljön

acceptabelt sätt. Översynen bör därför även omfatta tillämpningen av de

bestämmelser i naturvårdslagen som reglerar täktverksamhet.

Naturvårdsverket har tidigare i år föreslagit regeringen att 18 §

naturvårdslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att

täkttillstånd får vägras den som inte fullgjort sina skyldigheter enligt

tidigare tillstånd. Förslaget bör behandlas inom ramen för

utredningsuppdraget.

I olika sammanhang har bl.a. av Svenska naturskyddsföreningen förts fram

behovet av någon form av särskilt skyddsinstitut för hotade arter och

deras biotoper samt för mer skyddsvärda naturtyper, såsom strandängar,

rikkärr, alvarmarker m.m. Områden som är särskilt känsliga från

ekologisk synpunkt bör kunna skyddas på ett bättre sätt än för

närvarande. Skyddet för växtarter bör också kunna utvidgas med

tillträdesförbud av det slag som finns för att skydda djurlivet. Vidare

bör skydd kunna genomföras redan innan fara uppkommit att arten skall

försvinna, dvs. i förebyggande syfte. En utveckling av nuvarande former

av skydd för arter och biotoper skulle även innebära att Sverige på ett

bättre sätt kan fullfölja de internationella åtaganden på naturvårdens

område som följer av bl.a. Bern- och våtmarkskonventionerna. Utredaren

bör närmare bedöma behovet av och förutsättningarna för att införa en

sådan förstärkning av biotop- och artskyddet som jag nu har nämnt.

Bestämmelserna i 20 § naturvårdslagen innebär att den som avser att

utföra ett arbetsföretag i vissa fall har skyldighet att samråda med

länsstyrelsen. Detta förfarande har i praktiken visat sig vara av

begränsat värde för naturvården. Ett arbetsföretag, som inte är

tillståndspliktigt och som har anmälts för samråd, har enligt

rättspraxis aldrig ansetts kunna hindras även om det bedömts vara

skadligt för naturmiljön. Länsstyrelsen har inte heller ansetts kunna

föreskriva att ett sådant arbetsföretag skall bedrivas på en annan

lämpligare plats på fastigheten än den som anmälan avser. Detta är inte

ett tillfredsställande förhållande. Utredaren bör därför överväga vilka

förändringar av naturvårdslagen som behövs för att, i den mån det inte

kan ske med stöd av annan lagstiftning,förhindra att ett för naturmiljön

skadligt arbetsföretag kommer till stånd även i sådana fall där ett

förbud inte skulle anses innebära att pågående markanvändning avsevärt

försvåras och därmed kräva reservatsbildning eller annan form av

reglering.

Föreskrifterna för nationalpark får enligt 6 § naturvårdslagen inte

medföra inskränkningar i bl.a. vissa uppräknade rättigheter som enligt

rennäringslagen (1971:437) tillkommer samerna. Vid tillämpningen av

nämnda paragraf har det funnits olika uppfattningar hos berörda

myndigheter. Denna fråga bör belysas närmare av utredaren.

Ekonomiska bidrag och stöd utgår inte sällan till verksamheter och

arbetsföretag som påverkar naturmiljön. I områden som är särskilt

känsliga från ekologisk synpunkt eller har särskilda naturvärden kan

detta förhållande i vissa fall medföra svåra avvägningsproblem.

Konsekvenserna härav för naturvårdsintressena bör närmare belysas.

Bestämmelsen i 18 c § naturvårdslagen om skyldighet att inhämta

länsstyrelsens tillstånd till markavvattning trädde i kraft den 1 juli

1986. Det är angeläget att få en belysning av hur bestämmelsen har

tillämpats och om den har fått avsedd effekt. Jag får här erinra om vad

jag i prop. 1987/88:85 om miljöpolitiken inför 1990-talet anfört om

vikten av att bevara så många våtmarker som möjligt och att i samband

med dikningsföretag begränsa eller motverka skada på naturmiljön.

Utredaren bör utvärdera tillämpningen av nämnda bestämmelse.

Naturvårdsverket har år 1986 föreslagit regeringen att vidta vissa

ändringar i naturvårdslagen och terrängkörningslagen för att förbättra

möjligheterna till bevakning och tillsyn av naturvårdsobjekten resp.

terrängkörningen. Förslaget bör behandlas inom ramen för

utredningsuppdraget.

Jag vill i detta sammanhang också erinra om att regeringen i

propositionen 1987/88:104 om kulturmiljövård lämnat förslag till lag om

kulturminnen m.m. Förslaget har nyligen antagits av riksdagen

(KrU 1987/88:21, rskr. 390). I propositionen anges (s. 130) att

utformningen av lagen är beroende av angränsande lagstiftning på det

aktuella området, särskilt naturvårdslagen som också innehåller regler

som möjliggör skydd av kulturlandskapsmiljöer. Utredaren bör överväga om

naturvårdslagens bestämmelser till skydd för kulturvärden är

ändamålsenligt utformade.

Ytterligare frågor som bör behandlas är om påföljdssystemet för brott

mot naturvårdslagen och de föreskrifter som har meddelats med stöd av

lagen är ändamålsenliga. Särskilt behöver övervägas om reglerna om

tvångsmedel för att förhindra skador eller återställa skadad naturmiljö

är effektiva. Dessa tillämpas t.ex. vid skador på naturmiljön i samband

med arbetsföretag, täktverksamhet etc. som kräver tillstånd men där

sådant saknas. Vidare bör övervägas om den nuvarande ordningen vad

gäller prövningsförfarande och överklagande kan förenklas. Det är

viktigt att reglerna för handläggning av naturvårdsärenden är enkla och

rationella. Möjligheten till ytterligare delegering av ärendegrupper

till kommunerna bör prövas.

I den mån utredaren finner det lämpligt bör förslag till ändringar i

naturvårdsförordningen (1976:484) också läggas fram.

Utredaren är oförhindrad att inom ramen för översynens syften ta upp

andra frågor än dem jag har nämnt i det föregående.

Utredaren bör i den utsträckning som kan anses motiverad beakta

lagstiftningen i andra länder, särskild i våra närmaste grannländer.

Utredaren bör vid utredningsuppdragets fullgörande samråda med berörda

intressenter.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas före den 1 april

1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av nuvarande

naturvårdslagstiftning m.m. och utarbeta förslag till ny lagstiftning,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)