Dir. 1988:48

Översyn av lagstiftningen om hypoteksinstitut

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-05

Mitt förslag

Inledning

Kreditmarknadskommitténs utredningsarbete

Hypoteksinstitutens framväxt och roll

Hypoteksinstitutens organisation

Skeppshypotek

Uppdraget

Ändamålsbestämning och låneformer

Statens roll

Organisatoriska frågor

Regelförenkling

Skeppshypotek

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1988:48

Beslut vid regeringssammanträde 1988-05-05

Statsrådet Johansson anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att göra en översyn av

lagstiftningen om hypoteksinstituten.

Med utgångpunkt i de förändringar som skett på kreditmarknaden genom den

avreglering som genomförts under 1980-talet och de förslag av mera

allmän karaktär om kreditmarknadens struktur som kreditmarknadskommittén

(Fi 1983:06) inom kort kommer att lägga fram skall utredaren överväga

vilka förändringar som bör göras i den lagstiftning som reglerar

hypoteksinstitutens verksamhet.

Utredaren skall också, med utgångspunkt i det förslag som utredaren

lägger fram, utarbeta erforderliga förslag till lagstiftning.

Inledning

Olika typer av hypoteksinstitut

Bland de företag som är verksamma på den svenska kreditmarknaden utgör

hypoteksinstituten en särskild kategori. Stadshypotek (Konungariket

Sveriges stadshypotekskassa och de tjugo stadshypoteksföreningarna) och

Landshypotek (Sveriges allmänna hypoteksbank och de tio

landshypoteksföreningarna) är specialreglerade institut med huvudsaklig

inriktning på fastighetsfinansiering. Särskilda lagar reglerar deras

organisation och verksamhet, nämligen lagen (1968:576) om Konungariket

Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar

(stadshypotekslagen) resp. lagen (1970:65) om Sveriges allmänna

hypoteksbank och om landshypoteksföreningar (landshypotekslagen). Vidare

finns för Stadshypotek ett av regeringen beslutat reglemente (SFS

1968:654).

Också Svenska skeppshypotekskassan (Skeppshypotek) är ett

specialreglerat hypoteksinstitut, avsett för fartygsfinansiering. Dess

verksamhet regleras av lagen (1980:1097) om Svenska skeppshypotekskassan

(skeppshypotekslagen).

Kreditmarknadskommitténs utredningsarbete

Kreditmarknadskommittén har enligt sina direktiv (dir. 1983:38) i

uppdrag bl.a. att undersöka vissa frågor av betydelse för

kreditaktiebolagens verksamhet. Kommittén har också berört

hypoteksinstitutens ställning på kreditmarknaden.

Enligt vad jag inhämtat avser kreditmarknadskommittén senare i år att

lägga fram vissa förslag som rör hypoteksinstitutens verksamhet.

Förslagen tar i allt väsentligt sikte på den tekniska utformningen av

verksamheten, med särskild tonvikt på nya regler för kapitaltäckning.

Kommittén kommer också att föreslå ändringar i reglerna om

belåningsändamålen, aktieförvärvsrätten och säkerhetskraven samt -- för

Stadshypoteks del -- även likviditetshållningen. Kommittén avser dock

inte att närmare gå in på frågor om hypoteksinstitutens organisation.

Hypoteksinstitutens framväxt och roll

Hypoteksinstituten har funnits under lång tid. De första

hypoteksföreningarna bildades under 1800-talets första hälft. Allmänna

hypoteksbanken tillkom under 1860-talet, liksom de första

stadshypoteksföreningarna. Stadshypotekskassan i sin nuvarande form

daterar sig från år 1909. Den hade en föregångare i Allmänna

Hypotekskassan för Rikets Städer, som kom till under 1860-talet. Den

lagstiftning som reglerar deras verksamhet har givetvis ändrats under

årens lopp, men den ursprungliga uppbyggnaden är i väsentliga delar

oförändrad.

Stadshypoteksföreningarnas upprinnelse var att privata fastighetsägare

slöt sig samman i föreningar för att underlätta finansieringen av

bostadsbyggandet i samband med utbyggnaden av de svenska städerna.

Stadshypotekskassans tillkomst motiverades framför allt av behovet att

underlätta kapitalanskaffningen, bl.a. genom upplåning utomlands.

Under mellankrigstiden bedrev Stadshypotek och Landshypotek utlåning i

konkurrens med övriga kreditgivare på en relativt fri kapitalmarknad.

Under efterkrigstiden fram till 1980-talet hade Stadshypotek och

Landshypotek en speciell roll inom ramen för de prioriteringsregler som

gällde på kreditmarknaden. Stadshypotek fungerade, tillsammans med ett

fåtal bankägda institut, som statsmakternas redskap för den långfristiga

finansieringen av det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet. Landshypotek

hade motsvarande roll i fråga om den långfristiga

jordbruksfinansieringen. Inom detta område hade Landshypotek t.o.m.

ensamrätt till obligationsutgivning. Någon konkurrens i egentlig mening

med andra kreditinstitut var det knappast fråga om, eftersom både

formerna för kreditgivning och kreditvolymerna var hårt reglerade.

Hypoteksinstitutens organisation

Stadshypotekskassan och de olika stadshypoteksföreningarna är

självständiga juridiska personer, men som verksamheten är uppbyggd kan

de fungera endast tillsammans. Kassan lånar upp medel mot obligatoner

eller på annat sätt. Dessa medel får i huvudsak användas endast för att

lämna lån till föreningarna. Föreningarna i sin tur lämnar lån till

fastighetsägare och andra låntagare och kan inte låna upp medel för sin

verksamhet hos någon annan än kassan. Föreningarnas utlåning måste också

ske på samma villkor som kassans utlåning till föreningarna, med tillägg

endast för ett s.k. förvaltnings- och fondbidrag. Föreningarna har var

och en sitt bestämda verksamhetsområde. De kan alltså inte driva någon

inbördes konkurrens. På motsvarande sätt är förhållandet inom

Landshypotek mellan hypoteksbanken och de olika

landshypoteksföreningarna.

Stadshypoteksföreningarna och landshypoteksföreningarna är närmast att

likna vid ekonomiska föreningar av kooperativ karaktär. Fastighetsägare

som får lån från en förening blir automatiskt medlemmar i denna. De har

därigenom rätt att delta i föreningens årsstämma, där styrelseval och

andra föreningsangelägenheter behandlas. Däremot förekommer inga andelar

och medlemmarna har inte heller någon rätt till del i föreningens vinst,

som i sin helhet skall läggas till föreningens fonder.

Föreningarna har tillkommit genom att regeringen bifallit ansökningar

från fastighetsägare i det avsedda verksamhetsområdet. I princip kan nya

föreningar bildas genom uppdelning av verksamhetsområdet för de

befintliga. I stadshypotekslagen är också förfarandet vid fusion mellan

föreningar reglerat.

I de delar jag nu har redovisat kan stadshypoteks- och

landshypotekslagarna sägas vara generell lagstiftning rörande en viss

företagsform, motsvarande t.ex. de olika banklagarna.

I fråga om det centrala organet, stadshypotekskassan resp.

hypoteksbanken, ter sig saken annorlunda. Kassan och banken är direkt

skapade som individuella företag genom lagstiftningen och ges därigenom

en unik ställning. Samtidigt är det, som jag redan framhållit, så att

varken de enskilda föreningarna eller kassan resp. banken utgör

kompletta kreditföretag, sedda för sig. Endast tillsammans kan de verka.

Ser man till funktionen kan det därför vara befogat att betrakta hela

Stadshypotek resp. Landshypotek som ett enda företag. Det föreligger

dock vissa historiskt betingade skillnader mellan Stadshypotek och

Landshypotek, som gör att bilden ter sig något olika i de två fallen. I

Landshypotek är föreningarna delägare i banken. Någon motsvarighet till

detta finns inte i Stadshypotek. Stadshypotekskassans styrelse har också

genom lagstiftningen tillagts rätt att utfärda anvisningar för

föreningarnas verksamhet, vilket saknar motsvarighet inom Landshypotek.

Staten är representerad i ledningen för Stads- och Landshypotek. Av

stadshypotekskassans tio styrelseledamöter utser regeringen två och

förordnar en av dessa att vara ordförande. Riksgäldsfullmäktige utser en

ledamot som skall vara vice ordförande i kassans styrelse. Av totalt sex

ledamöter i hypoteksbankens styrelse utser regeringen och

riksgäldsfullmäktige vardera en. Dessa skall vara ordförande resp. vice

ordförande i styrelsen.

Stadshypoteks utlåning vid årsskiftet 1987/88 uppgick till 184,0

miljarder kr. Motsvarande belopp för Landshypotek var 19,5 miljarder kr.

Skeppshypotek

Till skillnad från vad som är fallet i övriga hypoteksorganisationer

svarar Skeppshypotekskassan för såväl upplåning som utlåning. Någon

motsvarighet till hypoteksföreningarna finns inte. Vidare utser

regeringen samtliga ledamöter i styrelsen. Även i övrigt finns

organisatoriska skillnader, bl.a. vad gäller formerna för

låntagarinflytande.

Skeppshypoteks utlåning vid årsskiftet 1987/88 uppgick till 1,7

miljarder kr.

Uppdraget

Behovet av en översyn av hypotekslagstiftningen

Avregleringen av kreditmarknaden under 1980-talet har radikalt ändrat

förutsättningarna för hypoteksinstitutens verksamhet. De har kunnat

engagera sig i fri konkurrens med övriga kreditinstitut i den s.k.

oprioriterade belåningen av fastigheter på marknadsmässiga villkor.

Avskaffandet av prioriteringssystemet har samtidigt inneburit en

avveckling av den konkurrensbegränsning som detta system innebar för den

statligt räntesubventionerade finansieringen. Hypoteksinstituten

befinner sig nu i hård konkurrens med ett stort antal andra

kreditinstitut, flera av dem ingående i bankkoncerner. Detta har fört

med sig krav på en omställning till en mer marknadsorienterad

organisation. De författningar som reglerar hypoteksinstitutens

verksamhet har inte varit anpassade till de krav som måste ställas på en

organisation, som skall kunna hävda sig i konkurrensen på en fri

kreditmarknad. Därför har det efter hand genomförts en rad mindre

ändringar i hypoteksinstitutens författningar under 1980-talet. Dessa

ändringar har delvis varit av provisorisk karaktär i avvaktan på

resultatet av den allmänna översynen av kreditmarknadens struktur.

Kreditmarknadskommittén har i sitt arbete med att skapa en ny ram för de

olika kreditföretagens verksamhet med nödvändighet kommit att

uppmärksamma frågan om hypoteksinstitutens ställning. Jag har också

erfarit att kommittén kommer att lägga fram förslag som berör flera

centrala punkter i hypoteksförfattningarna. Kommitténs syfte är därvid

att så långt möjligt skapa likvärdiga konkurrensförutsättningar i

förhållandet mellan hypoteksinstituten och andra kreditmarknadsföretag.

Någon grundläggande omprövning av lagstiftningen om hypoteksinstituten

ingår emellertid inte i kommitténs uppdrag. En sådan grundläggande

prövning bör emellertid ske nu. Uppdraget bör lämnas till en särskild

utredare.

Utredningsuppdraget bör innefatta en samlad översyn av

hypoteksinstitutens verksamhet och organisation samt de författningar

som rör hypoteksinstituten. Översynen bör ske med utgångspunkt i de

radikalt förändrade förutsättningar för verksamheten på kreditmarknaden

som nu råder. Också kreditmarknadskommitténs förslag bör beaktas.

Utredningsarbetet bör vara inriktat på att främja förutsättningarna för

en effektiv konkurrens på kreditmarknaden.

Vilka frågor som i övrigt särskilt bör uppmärksammas blir beroende av

utredarens överväganden i den principiella delen. Om dessa leder till

att hypoteksinstitutens nuvarande roll på kreditmarknaden inte förändras

i något väsentligt avseende vill jag peka på några särskilda frågor som

utredaren bör överväga.

Ändamålsbestämning och låneformer

Stadshypotek och Landshypotek har tillkommit för att trygga den

långsiktiga kapitalförsörjningen till bostäder och lantbruk.

Inriktningen av organisationernas totala verksamhet kommer till uttryck

genom i lag beskrivna belåningsändamål. Landshypoteks kreditgivning är,

till skillnad från Stadshypoteks, uttryckligen begränsad till

långfristig kreditgivning. De ramar som gällt för Stadshypoteks

möjligheter att lämna kortfristiga krediter har tidigare ställts upp av

riksbanken i kreditpolitiskt syfte.

Med en avreglerad kreditmarknad där fri konkurrens råder mellan olika

kategorier av kreditinstitut kan man ifrågasätta lämpligheten av att i

författning ange de nämnda begränsningarna. Med den utgångspunkten att

Stadshypoteks och Landshypoteks verksamhet även i fortsättningen i

princip bör vara inriktad på fastighetsfinansiering bör utredaren

överväga dessa frågor om belåningsändamålen och låneformer. Därvid bör

utredaren beakta de förslag till ändringar som kreditmarknadskommittén

inom kort förväntas lägga fram beträffande hypoteksinstituten och andra

mellanhandsinstitut.

Statens roll

Mot bakgrund av vad jag nämnt om de ändrade konkurrensförutsättningarna

på kreditmarknaden bör statens roll i hypoteksorganisationerna

övervägas. Detta gäller inte bara statens inflytande i styrelserna utan

också den i lag bestämda garanti som staten mot avgift ställer för

hypoteksinstitutens förbindelser och som utgör den yttersta säkerheten

för innehavare av hypoteksobligationer.

Organisatoriska frågor

Utredaren bör överväga i vad mån de ändrade förutsättningarna på

kreditmarknaden också motiverar ändringar vad gäller organisationsformer

samt fördelningen av uppgifter och förhållandena i övrigt mellan

föreningarna och stadshypotekskassan resp. hypoteksbanken.

I detta sammanhang bör även formerna för medlemsinflytandet övervägas.

Bl.a. bör frågan om medlemskap och därmed inflytande för låntagare som

inte är fastighetsägare lösas.

Regelförenkling

Mot bakgrund av den avreglering som skett på kreditmarknaden bör det

vara möjligt att väsentligt förenkla lagstiftningen om

hypoteksorganisationerna och minska detaljeringsgraden.

Skeppshypotek

Som framgått av vad jag redan anfört är den organisatoriska uppbyggnaden

och verksamheten i Skeppshypotek på väsentliga punkter olik den i övriga

hypoteksorganisationer. Också lagstftningen om Skeppshypotek behöver

emellertid ses över och moderniseras. De riktlinjer jag angett i fråga

om lagstiftningen om Stadshypotek och Landshypotek bör i tillämpliga

delar tjäna som utgångspunkt också för översynen av skeppshypotekslagen.

Övrigt

Regleringen av de institut som arbetar på kreditmarknaden bör utformas

så att den så långt möjligt är konkurrensneutral. Som jag förut nämnt

bör utredaren bl.a. mot denna bakgrund beakta de förslag till ändringar

i lagstiftningen om hypoteksinstituten och andra mellanhandsinstitut som

kreditmarknadskommittén inom kort förväntas lägga fram. Vidare bör

utredaren av samma skäl hålla sig informerad om det arbete med en

översyn av institutens skatteregler som pågår i utredningen (Fi 1985:06)

om reformerad företagsbeskattning.

Utredaren bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som rör

hypoteksinstituten i den mån utredningsarbetet föranleder det.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Utredaren bör arbeta skyndsamt och slutföra utredningsuppdraget före

utgången av år 1989. I den omfattning det visar sig lämpligt bör

utredningsresultatet redovisas i etapper.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om

kredit- och fondväsendet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av lagstiftningen om

hypoteksinstitut,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)