Dir. 1988:57

Meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda

Innehåll

Mitt förslag

Meddelarfriheten m.m.

Yttrandefrihetsutredningen föreslog meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda

Riksdagen begärde ytterligare utredning

Utredningsuppdraget

Tillämpningsområdet bör avgränsas

Ett efterforskningsförbud behövs

En rättegångsordning skall utformas

De lagtekniska frågorna har stor betydelse

Ramar för kommitténs arbete

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1988:57

Beslut vid regeringssammanträde 1988-10-20.

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att utreda frågan om

meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda. Syftet är att öka

möjligheterna till ett öppet meningsutbyte kring viktiga företag,

organisationer och andra organ utanför myndighetsområdet.

Huvuduppgiften för kommittén bör vara att föreslå en reglering som

innebär att friheten att lämna meddelanden för publicering slås fast i

grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan enskilda.

Kommittén bör emellertid söka avgränsa tillämpningsområdet för en

meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda så att den kommer att

gälla endast hos de organ där den kan anses motiverad och inte omfatta

varje relation mellan enskilda personer.

Vidare bör kommittén bedöma vilka undantag som bör finnas på

meddelarfrihetens tillämpningsområde.

Ytterligare en huvuduppgift är att överväga hur ett väl fungerande

efterforskningsförbud riktat mot enskilda bör utformas.

Kommittén bör, i samband med ett förslag i fråga om meddelarfriheten i

förhållandet mellan enskilda, föreslå lämpliga regler för rättegången i

mål som rör ett sådant meddelarskydd.

Den reglering som föreslås skall vara så enkel och lättillämpad att den

lämnar god vägledning för de enskilda som den i första hand avser.

Reglerna bör utformas så, att de också kan fogas in i en ny grundlag

till skydd för yttrandefriheten.

Möjligheterna till ökad insyn genom meddelarfrihet hos företag och

organisationer bör utredas

Fri åsiktsbildning är en av grundvalarna för vårt lands samhällsskick.

En förutsättning för att åsikter skall kunna formas fritt är att

uppfattningar kan föras fram utan hinder och att information kan flöda

obehindrat. För att säkerställa möjligheterna till -- som det heter i

tryckfrihetsförordningen (TF) -- ett fritt meningsutbyte och en allsidig

upplysning har vi olika konstitutionella regelsystem. Regeringsformen

tillförsäkrar medborgarna bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet.

Friheten att yttra sig i tryckta skrifter har ett detaljerat skydd i

tryckfrihetsförordningen.

För den fria åsiktsbildningen är det av särskild betydelse att

samhällsfrågor i vidsträckt mening kan bli föremål för allmän debatt och

fri informationsförmedling. Sådana frågor rör naturligtvis i första hand

de offentliga organens verksamhet -- det är ju de som har medborgarnas

uppdrag att ha hand om samhällets gemensamma angelägenheter. Öppenhet

hos riksdagen och hos beslutande kommunala församlingar samt hos

myndigheter inom förvaltningen och domstolsväsendet är av grundläggande

betydelse för att medborgarna skall kunna ta ställning i olika

samhällsfrågor som ett led i den demokratiska beslutsprocessen. Sedan

gammalt gäller därför i vårt land en vidsträckt offentlighetsprincip hos

dessa allmänna organ.

Offentlighetsprincipen har olika beståndsdelar. Reglerna i

regeringsformen om yttrande- och informationsfrihet gäller för dem som

är verksamma hos det allmänna -- de s.k. offentliga funktionärerna --

lika väl som för medborgarna i gemen. I regeringsformen slås också fast

principen om domstolsförhandlingars offentlighet.

Tryckfrihetsförordningen innehåller å sin sida bestämmelser om --

förutom tryckfriheten -- allmänna handlingars offentlighet samt om den

s.k. meddelarfriheten, som innebär särskilt stora möjligheter att lämna

information för publicering i tidningar och andra tryckta skrifter. Jag

återkommer strax till det närmare innehållet i bestämmelserna om

meddelarfriheten.

Karaktäristiskt för de olika komponenterna i offentlighetsprincipen är

att de primärt avser verksamheten hos samhällsorganen. I ökande

utsträckning har emellertid också en motsvarande möjlighet till insyn i

verksamheten hos privata företag och organisationer kommit i

blickpunkten. Människors levnadsförhållanden påverkas kanske i lika hög

grad av beslut som fattas på det privata området som av beslut hos

staten eller kommunerna. Man kan uttrycka saken så att privata

maktcentra är väl så viktiga för den enskildes välfärd som det allmännas

verksamhet. Frågor om makt och insyn i detta perspektiv belyses närmare

i direktiven till maktutredningen (Ju 1985:02) och i de resultat av

denna kommittés arbete som publiceras. Jag avstår därför från att

utveckla dessa tankegångar närmare i detta sammanhang.

Företag och andra privata organisationer avgör till skillnad från de

offentliga organen i stor utsträckning själva vad som skall komma till

allmänhetens kännedom. Visserligen finns det en del föreskrifter i

bolags- och föreningslagstiftningen om att vissa handlingar skall

registreras hos olika myndigheter och där vara offentliga. Likaså är

företagen i stor utsträckning skyldiga att lämna uppgifter till

myndigheter för skilda ändamål. I den mån sådana uppgifter inte omfattas

av sekretess, står de till allmänhetens förfogande. Möjligheterna till

insyn är dock avsevärt mindre i enskilda företag och organisationer än i

statliga och kommunala myndigheter.

Företag och organisationer som drivs i privaträttsliga former förekommer

också som ett led i det allmännas verksamhet. En viss utvidgning av

handlingsoffentligheten till detta område har nyligen beslutats av

riksdagen (prop. 1986/87:151, KU 1987/88:36, rskr. 290, SFS 1988:836).

Som föredragande statsrådet framhöll i lagstiftningsärendet (a. prop.

s. 121) är det dock redan på det området, som ju ligger närmast

myndighetsområdet, svårt att nå särskilt långt med en ökad

handlingsoffentlighet. Att utvidga denna form av offentlighet till

enskilda företag och organisationer över huvud taget framstår därför

inte som någon framkomlig väg om man vill öka möjligheterna till insyn

inom den privata sektorn.

För att nå en ökad öppenhet i enskilda verksamheter får man i stället

pröva andra vägar. Då träder den förut nämnda meddelarfriheten i

förgrunden. Som anfördes i prop. 19 86/87:151 skulle det innebära en

betydelsefull förstärkning av offentlighetsprincipen om meddelarfriheten

kunde utvidgas till att gälla också utanför det område där den gäller i

dag (s. 121). Riksdagen har -- som kommer att redovisas närmare i det

följande -- i det nämnda lagstiftningsärendet anslutit sig till denna

principiella uppfattning och begärt att regeringen skall se till att

frågan blir föremål för skyndsam utredning (KU 1987/88:36 s. 39). Jag

delar självfallet uppfattningen att det är angeläget att öka

möjligheterna till en vid insyn i och en allmän debatt om verksamheten

hos viktiga företag och andra privata organisationer. Förutsättningarna

för en öppen samhällsform är inte givna en gång för alla. Vi måste vara

beredda att anpassa de rättsliga reglerna efter ändrade förhållanden så

att folkstyrelsen vid varje tid kan verka under bästa möjliga

förutsättningar.

Mot bakgrund av det anförda föreslår jag att en parlamentarisk kommitté

tillkallas för att göra den begärda utredningen.

Meddelarfriheten m.m.

Meddelarfriheten ingår som en beståndsdel i den tryckfrihetsrättsliga

regleringen. Den är en utveckling av en av principerna i

tryckfrihetsrätten, nämligen att bara en person skall svara för

innehållet i en tryckt skrift, vanligen författaren till en bok eller

utgivaren av en periodisk skrift. De personer som på olika sätt i övrigt

tar del i tillkomsten av skriften skall i princip vara fria från ansvar

för innehållet i det tryckta och kan inte dömas för sin medverkan annat

än i särskilt angivna undantagsfall. Den kategori av medverkande som

består av personer som lämnar uppgifter för publicering i tryckt skrift

brukar betecknas som meddelare och det finns i tryckfrihetsförordningen

särskilda regler som tar sikte just på dem.

I 1 kap. 1 § tredje stycket slås sålunda fast att det skall stå envar

fritt att, i alla de fall då förordningen inte föreskriver annat,

meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för

offentliggörande i tryckt skrift. Friheten gäller meddelanden som lämnas

till författare eller någon annan som är att anse som upphovsman till

framställningen i skriften, till skriftens utgivare eller, om det finns

en särskild redaktion för skriften, till denna eller till företag för

yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till

periodiska skrifter.

Som en påbyggnad av meddelarfriheten gäller numera också s.k.

anskaffarfrihet. Enligt tryckfrihetsförordningen skall nämligen var och

en ha rätt att, om inte annat följer av för ordningen, anskaffa

uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för att offentliggöra

dem i tryckt skrift eller för att lämna meddelande för publicering i

enlighet med meddelarfriheten (1 kap. 1 § fjärde stycket TF). När det

gäller sättet att anskaffa uppgifter och underrättelser får dock straff

och skadeståndsansvar föreskrivas i vanlig lag.

Meddelarfriheten är som antytts inte undantagslös. Vissa begränsningar

gäller även för den som vill lämna meddelanden för publicering. Dels får

vissa av de brott i brottsbalken som gäller rikets säkerhet bestraffas

även om de begås av en meddelare (7 kap. 3 § första stycket 1 TF). Dels

finns det i fråga om uppgifter som omfattas av sekretess enligt främst

sekretesslagen (1980:100, omtryckt 1988:9) vissa begränsningar (7 kap.

3 § första stycket 2 och 3 TF). Av särskilt intresse i detta sammanhang

är att vissa tystnadsplikter kan ges försteg framför principen om

meddelarfrihet. De skall i så fall enligt tryckfrihetsförordningen anges

i en särskild lag, vilket har skett i 16 kap. sekretesslagen.

Meddelarfriheten innebär emellertid att det i andra fall än de nu nämnda

är tillåtet att lämna ut också sådana uppgifter som omfattas av

sekretess, om det sker för publicering i en tryckt skrift.

Meddelarfriheten är en av komponenterna i vad som sammanfattande brukar

benämnas meddelarskyddet enligt tryckfrihetsförordningen. En annan

beståndsdel i detta är det s.k. anonymitetsskyddet (3 kap. TF). Detta

har i sin tur olika delar: rätten att vara anonym, tystnadsplikt för dem

som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt skrift m.m. i

fråga om vem som har lämnat meddelanden för publicering samt förbud för

allmänna organ att efterforska meddelare i andra fall än då ingripanden

mot dem är tillåtna. Anonymitetsskyddet sträcker sig delvis längre än

meddelarfriheten. Så gäller t.ex. den nyss nämnda tystnadsplikten i

princip även till förmån för personer som i och för sig får ställas till

ansvar för att de har lämnat uppgifter i publiceringssyfte.

De regler om meddelarskydd som nu har beskrivits har motsvarigheter i

den radiorättsliga lagstiftningen. I princip gäller meddelarskyddet

alltså även för dem som lämnar meddelanden för publicering i radio och

TV.

Meddelarskyddet har sin största betydelse när det gäller de offentliga

funktionärerna. Dess betydelse för andra personkategorier är -- såsom

har utvecklats i prop. 1986/87:151 (s. 117--119) -- mera begränsad. Det

bör framhållas att det visserligen inte alltid är helt klart hur

tryckfrihetsförordningens regler om meddelare skall tillämpas i alla

situationer. Rent generellt kan i alla fall sägas att meddelarskyddet

inte gäller i förhållandet mellan enskilda på samma sätt som i

relationen mellan det allmänna och medborgarna. Detta innebär att

möjligheten att utan risk för någon form av negativ reaktion lämna

uppgifter är mindre för dem som är verksamma i företag och andra privata

organisationer än för offentliga funktionärer. Deras rätt att bidra med

information till den allmänna debatten i samhällsfrågor är alltså i

motsvarande grad begränsad i dag.

Tidigare behandling av frågan om meddelarfrihet i förhållandet mellan

enskilda

Yttrandefrihetsutredningen föreslog meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda

Yttrandefrihetsutredningen (YFU), som tillkallades år 1977, hade i

uppdrag att skapa ett regelsystem efter mönster av

tryckfrihetsförordningen för andra medier än det tryckta ordet. I

uppdraget ingick att undersöka möjligheterna att utvidga meddelarskyddet

till de nya medier som skulle komma att omfattas av grundlagsskyddet.

YFU avgav år 1983 sitt huvudbetänkande (SOU 1983:70) Värna

yttrandefriheten, i vilket kommittén föreslog att också radio och TV,

filmer och videogram m.fl. medier skulle få ett skydd i en ny, särskild

grundlag efter mönster i tryckfrihetsförordningen. I betänkandet tog YFU

även upp frågan om att utvidga offentlighetsprincipen till att gälla i

förhållandet mellan enskilda.

Kommittén ansåg att en ökad insyn borde möjliggöras genom en utvidgning

av föreskrifterna om meddelarfriheten så att -- till skillnad mot nu --

också uppgifter, som omfattas av tystnadsplikter som är grundade på

avtal eller som annars är dispositiva, säkert skulle falla under

meddelarfriheten (bet. s. 167 f.). För vissa slags uppgifter ansåg dock

YFU undantag från meddelarfriheten ofrånkomliga. Ett viktigt undantag

skulle avse tekniska och kommersiella yrkeshemligheter. Kommittén

föreslog att undantagen skulle framgå direkt av grundlag.

Den föreslagna friheten att lämna meddelanden för publicering skulle

förenas med ett förbud för dem som intar en ledande ställning i ett

företag eller en sammanslutning att efterforska den som lämnat ett

sådant meddelande.

YFU:s förslag innebar att tvister mellan enskilda om meddelarskyddet

skulle prövas under medverkan av jury (SOU 1983:70 s.204). I ett senare

betänkande (Ds Ju 1986:4) lade YFU fram förslag om de processuella

regler som förslaget om meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda

förutsatte.

YFU:s förslag om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda fick

ett skiftande mottagande vid remissbehandlingen. En stor grupp

remissinstanser ansåg att meddelarfriheten inte borde gälla i

förhållandet mellan enskilda. Den största gruppen stödde dock förslaget.

Många remissinstanser ansåg emellertid att frågorna borde övervägas

ytterligare innan man tog slutlig ställning.

Regeringen ansåg att yttrandefrihetsutredningens förslag inte borde

läggas till grund för lagstiftning

I november 1986 beslöt regeringen en lagrådsremiss med förslag i syfte

att stärka grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Förslaget, som

grundades på YFU:s huvudbetänkande, innebar att nya föreskrifter i

tryckfrihetsförordningen skulle införas till skydd för yttrandefriheten

i andra medier än tryckta skrifter. Föreskrifterna skulle samlas i en

ny, andra avdelning av förordningen.

Frågan om meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda behandlades

tämligen utförligt i lagrådsremissen. Som har framgått ansåg

föredragande statsrådet att det var synnerligen önskvärt att

offentlighetsprincipen ges ett så stort tillämpningsområde som möjligt

och att det skulle vara en betydelsefull förstärkning av denna princip

om meddelarskyddet kunde utvidgas till att gälla även utanför det område

där det gäller i dag.

I remissen konstaterades emellertid att YFU:s förslag kritiserats för

bristande tydlighet. Bl.a. ansågs tillämpningsområdet för de nya

föreskrifterna otillräckligt beskrivet och avgränsningen av den krets

för vilken efterforskningsförbudet skulle gälla oklar och opraktisk.

Vidare anfördes att frågan om vilka undantag från meddelarfriheten som

borde gälla inte var tillräckligt belyst. Undantaget för tekniska och

kommersiella yrkeshemligheter förringade dessutom värdet av den

föreslagna meddelarfriheten. Också frågan om vilka åtgärder av t.ex. en

privat arbetsgivare som skulle vara otillåtna som reaktion på att någon

utnyttjat meddelarfriheten ansågs vara delvis oklar.

Slutsatsen av övervägandena i lagrådsremissen blev att övertygande skäl

i och för sig kunde anföras för tanken att meddelarfriheten borde gälla

också utanför myndighetsområdet men att något förslag inte kunde läggas

fram i lagstiftningsärendet. Den bedömningen grundades i första hand på

att det inte var möjligt att på det då tillgängliga underlaget

åstadkomma en reglering som var enkel, otvetydig och lättillämpad.

Tanken ansågs dock inte övergiven. Den kunde tas upp på nytt i lämpligt

sammanhang (se prop. 1986/87:151 s. 124).

Regeringens proposition i ärendet gavs en mera begränsad räckvidd än

lagrådsremissens förslag genom att förslaget om nya grundlagsregler till

skydd för andra uttrycksformer än det tryckta ordet inte lades fram (se

prop. 1986/87:151). Propositionen begränsades därför främst till vissa

förstärkningar av skyddet för tryckta skrifter.

Riksdagen begärde ytterligare utredning

Riksdagen behandlade propositionen under våren 1988. Riksdagens

ställningstagande innebar önskemål dels om en fortsatt beredning under

parlamentarisk medverkan med sikte på att skapa en särskild grundlag för

de aktuella nya medierna, dels om fortsatt utredning av frågan om

meddelarskydd i förhållandet mellan enskilda.

I ärendet anförde konstitutionsutskottet att det fanns skäl att utvidga

meddelarskyddet till att i princip gälla förhållandet även utanför den

offentliga sektorn. Eftersom det var fråga om en komplicerad

lagstiftningsfråga kunde det material som förelåg i ärendet inte anses

vara tillräckligt som underlag för ett förslag i saken. Enligt

utskottets mening borde regeringen i stället se till att frågan blev

föremål för skyndsam utredning.

Riksdagen anslöt sig i sitt beslut i ärendet till utskottet (rskr. 290).

Utredningsuppdraget

Huvuduppgiften för den kommitté som nu bör tillkallas blir att föreslå

en reglering som innebär att friheten att lämna meddelanden för

publicering slås fast i grundlag även såvitt gäller förhållandet mellan

enskilda. En sådan princip kan emellertid inte gälla fullt ut, varför en

viktig uppgift för kommittén är att överväga vilka begränsningar av

principens räckvidd som kan behövas.

Tillämpningsområdet bör avgränsas

Bakom tanken på att i någon form göra offentlighetsprincipen tillämplig

utanför myndighetsområdet ligger som jag tidigare nämnt förhållandet att

makt och inflytande i samhällsfrågor i betydande utsträckning finns hos

företag och andra enskilda organisationer. Det torde vanligen gälla i

högre grad ju större företaget eller organisationen är. Självfallet är

det inte uteslutet att verksamheter av stort allmänt intresse förekommer

även i mindre omfattande verksamhetsformer. Behovet av insyn beror på

den samhälleliga betydelsen av vad som förekommer hos ett företag eller

en organisation.

Men när det gäller en meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda bör

det understrykas att en sådan helst inte bör omfatta områden där den ter

sig främmande. Den bör t.ex. inte gälla inom privatlivets sfär.

Erfarenheterna i lagstiftningsfrågan får anses peka på att det behövs en

avgränsning av det område där meddelarfriheten i förhållandet mellan

enskilda skall gälla (jfr prop. 1986/87:151 s. 122). Frågan bör

analyseras närmare än som hittills har skett. Kommittén bör överväga

behovet av en sådan avgränsning.

Behovet av undantag på meddelarfrihetens tillämpningsområde bör

övervägas

Även med ett avgränsat tillämpningsområde torde det finnas behov av

vissa undantag från meddelarfriheten inom detta område. Ett sådant behov

torde finnas såvitt gäller företags affärs- och driftförhållanden. YFU

förmodade att det på den enskilda arbetsmarknaden och inom

organisationsväsendet och föreningar i övrigt är mycket vanligt att

avtal och stadgar innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och att dessa

ofta är föga preciserade (se SOU 1983:70 s. 162). YFU:s förslag torde

till betydande del ha syftat till att öka insynen i företag och

organisationer genom att meddelanden skulle få lämnas för publicering

utan hinder av sådana tystnadsplikter. Däremot ansåg YFU att det var

otänkbart att genom lagstiftning tvinga fram insyn i tekniska och

kommersiella yrkeshemligheter. Som allmän princip borde enligt YFU gälla

att meddelarfriheten inte skulle medföra att företagens möjligheter att

fungera på en marknad äventyrades.

Den principen bör inte frångås. Inte minst när det gäller företag som

arbetar i utlandskonkurrens är det av vikt att likvärdiga

förutsättningar råder (jfr dir. 1988:43).

Det måste emellertid uppmärksammas att det under beredningen av YFU:s

förslag ifrågasattes om en meddelarfrihet som inte omfattar

yrkeshemligheter av teknisk eller kommersiell natur har annat än ett

mera begränsat värde (prop. 1986/87:151 s. 123). Diskussionen om

meddelarfriheten på detta område har även kommit upp i samband med

frågan om ny lagstiftning om skydd för företagshemligheter (prop.

1987/88:155). Meningen med en meddelarfrihet i förhållandet mellan

enskilda är att offentlighetsprincipens syfte skall bli tillgodosett

också inom privaträttsliga maktkoncentrationer. Syftet är att genom ökad

insyn i viktiga företag och organisationer möjliggöra en mera

genomlysande debatt och kritik av deras verksamhet. För att det syftet

skall nås måste meddelarskyddet i förhållandet mellan enskilda göras

effektivt och meningsfullt. Det nya utredningsarbetet bör därför

inriktas på att så långt det är möjligt få till stånd en reglering som

inte inskränker meddelarfriheten när det gäller hemliga uppgifter hos

företag och organisationer i samma utsträckning som YFU:s förslag.

När det gäller ideella föreningar och andra organisationer har behovet

av att kunna bevara vissa hemligheter knappast analyserats under det

hittillsvarande lagstiftningsarbetet. Kommittén bör därför bilda sig en

uppfattning om vilka sådana intressen som kan behöva skyddas och föreslå

de undantag från meddelarfriheten som kommittén anser befogade.

Utöver undantaget för yrkeshemligheter av teknisk och kommersiell natur

föreslog YFU ett antal andra undantag från meddelarfriheten i

förhållandet mellan enskilda, t.ex. i fråga om uppgifter om personliga

förhållanden. I det nya utredningsarbetet bör övervägas i vad mån skydd

för uppgifter av det avsedda slaget är nödvändigt. Även behovet av andra

undantag bör övervägas.

Vilka sanktioner mot meddelare bör förbjudas?

För att tanken på en grundlagsfäst meddelarfrihet i förhållandet mellan

enskilda skall kunna förverkligas förutsätts också att det görs möjligt

att bedöma vilka åtgärder som träffas av ett förbud mot sanktioner mot

en medarbetare som har lämnat ett meddelande för publicering. Kommittén

bör därför gå igenom och beskriva de åtgärder som det kan vara fråga om

och bedöma i vad mån de bör uteslutas av ett meddelarskydd.

Ett efterforskningsförbud behövs

En fråga som kräver en ingående analys är om det är möjligt att

komplettera skyddet för uppgiftslämnare med ett förbud mot

efterforskning från enskildas sida. En svårighet ligger här i att ange

vem som inte får bedriva efterforskning. YFU förordade en lösning som

byggde på tanken att förbudet borde begränsas till att gälla personer

som i rimlig mening kan anses svara mot uttrycket "allmänt organ" i det

nuvarande efterforskningsförbudet i 3 kap. 4 § TF. I YFU:s förslag

beskrevs dessa personer som "de som intar en ledande ställning i ett

företag eller en sammanslutning". Med detta uttryckssätt ville YFU

avgränsa den krets mot vilken förbudet skulle rikta sig till densamma

som kan göras straffrättsligt ansvarig för brott som begås i

verksamheten.

Den av YFU förordade lösningen mötte viss kritik under

remissbehandlingen och i lagrådsremissen. Den ansågs kunna ge upphov

till tillämpningssvårigheter. Det skulle i praktiken kunna bli svårt för

de personer som kunde tänkas vara skyldiga att iaktta förbudet att veta

om de fick forska efter en meddelares identitet eller inte. Mot YFU:s

förslag anfördes också att förbudet skulle kunna kringgås genom att

bulvaner anlitades för att göra undersökningar. Kritik riktades också i

detta sammanhang mot avgränsningen av vad slags uppgifter som inte

skulle få lämnas ut i skydd av meddelarfriheten och som alltså skulle få

motivera att efterforskningar utfördes.

De invändningar som riktades mot YFU:s förslag i detta avseende var en

bidragande orsak till bedömningen att förslaget om meddelarfrihet i

förhållandet mellan enskilda inte borde läggas fram för riksdagen. Det

står också klart att det här rör sig om en väsentlig punkt i

uppbyggnaden av ett verksamt meddelarskydd i förhållandet mellan

enskilda. Det blir därför en angelägen uppgift för den nya kommittén att

söka en lösning på frågan hur ett efterforskningsförbud skall utformas

så att det kan få avsedd verkan.

En rättegångsordning skall utformas

Mera ingående överväganden än som hittills har förekommit torde också

vara nödvändiga för att det skall gå att bedöma möjligheterna att

åstadkomma en praktiskt fungerande rättegångsordning för att pröva mål

som avser skyddet för uppgiftslämnare inom den enskilda sektorn. Den

lösning som föreslogs av YFU kritiserades för att vara alltför

komplicerad. Den nya utredningen bör inriktas på en enklare

rättegångsordning. I likhet med vad som gäller för mål som rör skyddet

för uppgiftslämnare på det offentligrättsliga området bör riktmärket

vara att juryprövning skall stå parterna till buds.

De lagtekniska frågorna har stor betydelse

När man överväger utformningen av ett meddelarskydd i förhållandet

mellan enskilda gör sig kraven på att regleringen skall vara så enkel,

otvetydig och lättillämpad som möjligt gällande med betydande styrka

(jfr prop. 1986/87:151 s. 124). Tydliga gränser är av vikt för dem som

avser att lämna uppgifter för publicering. Klarhet och enkelhet i

regleringen är också viktiga för den som får orsak att ta ställning till

om han skall försöka efterforska en uppgiftslämnare. Den lösning som

föreslås måste alltså fylla sådana krav i lagtekniskt hänseende att

föreskrifterna lämnar god vägledning för enskildas handlande.

YFU:s förslag om meddelarfrihet i förhållandet mellan enskilda byggde i

lagtekniskt hänseende på kommitténs eget förslag till

grundlagsföreskrifter om vilka offentligrättsliga tystnadsplikter som

skulle få ges företräde framför meddelarfriheten. Det förslaget mötte

stark kritik under remissbehandlingen och lades inte till grund för

lagstiftning (prop. 1986/87:151 s. 129-134). Den kommitté som nu bör

tillkallas måste därför söka en annan teknisk lösning än den som YFU

föreslog. Kommittén bör därvid ha en betydande frihet att överväga olika

alternativ. Det kan få godtas att regleringen i terminologiskt avseende

skiljer sig något mer från tryckfrihetsförordningens mönster än vad

YFU:s förslag gjorde.

Inte alla föreskrifter till skydd för meddelarfriheten i förhållandet

mellan enskilda behöver ha sin plats i grundlag. Valet mellan grundlag

och vanlig lag är betydelsefullt särskilt när det gäller föreskrifter om

undantag från meddelarfriheten. Den nya kommittén bör noga överväga

vilka regler som är bäst ägnade att tillgodose det praktiska rättslivets

krav utan att eftersätta den varaktighet i regleringen som

grundlagsformen skall säkerställa. Kommittén bör därvid undersöka i vad

mån det är lämpligt med en lösning som bygger på den reglering som

riksdagen har antagit som vilande grundlagsbeslut (7 kap. 3 § tredje

stycket TF) och som innebär att det s.k. uppskovsförfarandet vid

rättighetsbegränsande lagstiftning (2 kap. 12 § tredje stycket

regeringsformen) skall vara tillämpligt också på lagförslag beträffande

undantag från meddelarfriheten.

En uppdelning mellan grundlag och vanlig lag av reglerna om rättegången

torde vara ofrånkomlig. Kommittén bör överväga hur en sådan fördelning

av de processuella bestämmelserna bör göras.

Det är en fördel om regleringen av meddelarfriheten kan knyta an till

begrepp som används i näraliggande rättsliga sammanhang. Det torde visa

sig inte minst i fråga om hur undantagen från meddelarfriheten skall

beskrivas.

Den nya kommittén bör hålla sig underrättad om den fortsatta beredningen

av frågan om ett sådant utvidgat grundlagsskydd. Kommittén bör utgå från

att dess förslag skall omfatta även sådana medier och utforma förslagen

så att de kan fogas in i en ny grundlag.

Ramar för kommitténs arbete

Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt. Det bör vara avslutat i sådan

tid att en proposition med förslag till grundlagsändringar kan läggas

fram år 1990 med beaktande av tidsfristen i 8 kap. 15 § första stycket

regeringsformen.

Kommittén bör beakta vad som anförts i regeringens direktiv (dir.

1984:5) till kommittéer och särskilda utredare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om

meddelarfriheten i förhållandet mellan enskilda,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet