Dir. 1988:70

Översyn av transportrådets verksamhet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-15

Mitt förslag

Bakgrund

Hittillsvarande förändringar i transportrådets verksamhet

Ändrade arbetsuppgifter

Handikappanpassning

Kollektivtrafik

Järnvägsfrågor

Uppdraget

Kvalificerade utrednings- och förhandlingsresurser behövs

Uppgifter som gränsar till andra myndigheters verksamhetsområden

Ramar för utredningsarbetet

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1988:70

Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-15

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet Hulterström, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

transportrådets verksamhet. Vid översynen bör utredaren beakta de

omfattande förändringar av transportrådets uppgifter som riksdagen

nyligen beslutat om. Vidare bör gränsdragningen gentemot likartade

uppgifter hos andra myndigheter klarläggas.

Bakgrund

Transportrådet inrättades den 1 januari 1980 som en följd av 1979 års

trafikpolitiska beslut. Rådet övertog de arbetsuppgifter som tidigare

ombesörjdes av transportnämnden, fraktbidragsnämnden och

bussbidragsnämnden. Vidare tillfördes transportrådet arbetsuppgifter

rörande bl.a. viss trafikplanering, den yrkesmässiga trafiken,

handikappanpassning av den kollektiva trafiken och energihushållning

inom transportsektorn.

Enligt sin nya instruktion (SFS 1988:1179) som gäller fr.o.m. den 1

januari 1989 är transportrådet central förvaltningsmyndighet för frågor

som rör

-- trafikplanering,

-- energihushållning inom transportområdet,

-- handikappanpassning av kollektiva färdmedel,

-- civil transportverksamhet under kriser och krig,

-- riksfärdtjänsten,

-- statlig upphandling av viss persontrafik på järnvägar,

-- regionalpolitiskt transportstöd,

-- yrkestrafik och internationell vägtrafik, samt

-- ransonering av drivmedel.

Den nya instruktionen är närmast föranledd av verksförordningen (SFS

1987:1100) och bygger på riksdagens beslut med anledning av prop.

1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen (KU 29, rskr. 226).

I enlighet med verksledningsbeslutet är transportrådets generaldirektör

chef för rådet och leder myndigheten. I rådets styrelse ingår

generaldirektören samt högst sju ledamöter och två personalföreträdare.

Vid transportrådet finns fr.o.m. den 1 januari 1989 två rådgivande

delegationer, en för beredskapsfrågor och en för handikappfrågor, samt

en nämnd för yrkestrafikfrågor. Vidare finns olika samrådsgrupper bl.a.

för trafikplaneringsfrågor.

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 8) anmälde jag att

jag hade för avsikt att återkomma till regeringen med förslag om en

översyn av bl.a. resursfördelningen till transportrådets olika

arbetsområden. Bakgrunden till detta var de olika förslag som senare

skulle komma att lämnas i den trafikpolitiska propositionen och som

skulle komma att innebära omfattande förändringar av rådets

arbetsuppgifter.

Vid behandlingen av den trafikpolitiska propositionen (prop. 1987/88:50

bil. 1) och budgetpropositionen tillstyrkte riksdagen (TU 14) förslaget

i budgetpropositionen i denna del. Riksdagen förutsatte i sitt beslut

att regeringen vid översynen skulle beakta de förändringar av

transportrådets verksamhet som blev ett resultat av riksdagens olika

beslut med anledning av den trafikpolitiska propositionen.

Det kan i sammanhanget nämnas att statskontoret i sin rapport (1988:23)

Översyn av små myndigheter har föreslagit att en förutsättningslös

omprövning av transportrådet bör göras.

Hittillsvarande förändringar i transportrådets verksamhet

Transportrådets uppgifter är som framgått av skiftande karaktär och

utförs inom skilda områden. Helt naturligt har därför skett -- och sker

fortlöpande -- förändringar av rådets arbetsuppgifter. Exempelvis har

det statliga driftbidraget till lokal och regional kollektivtrafik

nyligen avvecklats. Detta administrerades tidigare av rådet.

Transportrådet har emellertid också fått vidgade arbetsuppgifter. En

sådan utvidgning skedde år 1984 då riksdagen beslöt om en permanentning

av riksfärdtjänsten och att administrationen av denna skulle förläggas

till rådet. Vidare har godstransportstödet kompletterats med ett

persontransportstöd och ett stöd till viss datakommunikation.

Transportrådet har också fått vidgade uppgifter inom

energihushållningsområdet. Det kan också nämnas att rådet har blivit

funktionsansvarig myndighet för beredskapsplaneringen inom

transportsektorn.

På transportrådet har regeringen också lagt olika utrednings- och

förhandlingsuppdrag såsom om den långväga busstrafiken,

nedläggningsprövning av trafiksvaga järnvägar, riksfärdtjänsten,

taxitaxan, Gotlandstrafiken m.m. Transportrådet har även tilldelats

vissa uppgifter inom ramen för en samordnad investeringsplanering inom

transportsektorn.

I det trafikpolitiska utvecklingsarbetet som föregick 1988 års

trafikpolitiska beslut biträdde transportrådet med utredningsmaterial

beträffande utvecklingen inom person- och godstransportmarknaden,

energihushållnings- och miljöfrågor m.m. I en särskild rapport har

behandlats de företags- och samhällsekonomiska förutsättningarna för

större järnvägsinvesteringar i landet utanför Stockholmsområdet.

Transportrådets analys av trafikverkens investeringsplaner är ett annat

exempel på underlagsmaterial inför det trafikpolitiska

utvecklingsarbetet.

Det är kännetecknande för transportrådets utveckling att

trafikplanerings- och utredningsverksamheten inom myndigheten vuxit i

omfattning och betydelse. Ett betydande antal rapporter har givits ut,

varav en del på uppdrag av regeringen. Andra rapporter utgör förstudier

till de olika föreskrifter som rådet har att utfärda, t.ex. rörande

handikappanpassning av kollektiva färdmedel, riksfärdtjänsten,

drivmedelsransonering, beredskapsplanering m.m.

Transportforskningsberedningen delfinansierar på regeringens uppdrag ett

av de mera omfattande projekten inom transportrådet, nämligen arbetet

med att utveckla en persontransportprognos fram till år 2000.

Regeringen har i regleringsbrev för budgetåret 1988/89 medgett att

transportrådet får bedriva uppdragsverksamhet i form av försäljning av

datamaterial, rapporter och konsulttjänster.

Sedan starten år 1980 har transportrådets organisation successivt

förändrats och anpassats till nya arbetsuppgifter. Under de två senaste

budgetåren har en mera genomgripande förändring av organisationen skett.

De förändringar som gjorts innebär att de sektioner som tidigare

linjemässigt fungerat under respektive enhetschef dels fungerar som

fristående produktionsfunktioner, dels är något annorlunda sammansatta

än tidigare. En chefstjänsteman samt chefen för personal, ekonomi och

administration ingår nu i verksledningen tillsammans med

generaldirektören och har huvudansvaret för vissa definierade områden.

Organisationen framgår av nedanstående tablå.

Ändrade arbetsuppgifter

De olika förändringar i verksamheten som hittills skett har i stort sett

kunnat genomföras inom ramen för tillgängliga resurser. Mera

betydelsefulla undantag har varit de medel som tillfälligtvis skjutits

till för bl.a. transportrådets arbete med den sammanhållna

investeringsplaneringen och med en rapport om förutsättningarna för

större järnvägsinvesteringar i landet. Ett annat exempel är som tidigare

nämnts att transportforskningsberedningen delfinansierar rådets arbete

med persontransportprognosen.

Stora förändringar i arbetsuppgifterna kommer emellertid som jag nyss

nämnde att äga rum. Förändringarna innebär både att vissa uppgifter

försvinner och att andra uppgifter tillkommer. Förändringarna sker inom

i huvudsak följande fem sakområden:

-- yrkestrafiklagstiftningen och därmed närbesläktad lagstiftning,

-- handikappanpassning av färdmedel och terminaler inom den kollektiva

trafiken,

-- statsbidrag till vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik,

-- upphandling av interregional persontrafik på järnväg,

-- förhandling om avtal för ersättning till trafikhuvudmännen för

övertagande av viss persontrafik på järnväg,

Yrkesmässig trafik

Vad gäller de yrkestrafikfrågor som rör inrikes trafik bortfaller till

följd av avregleringen ett stort antal ärenden hos transportrådet. Detta

sker till följd av slopad behovsprövning av beställningstrafik för

persontransporter, dvs. för taxi, hyrverk och buss. Även

behovsprövningen av den trafik som nu ryms inom begreppet turisttrafik

bortfaller, liksom behovsprövningen av uthyrning av bussar. En

förenkling av tillståndsgivningen till den långväga busslinjetrafiken

skall också ske. Avregleringen kan dock leda till en ökning av antalet

ärenden om långväga busstrafik, eftersom det kan finnas ett uppdämt

behov av sådan trafik. Till sådant som försvinner hör överklaganden i

ärenden som rör beställningscentraler för taxi.

Vidare kommer transportrådet inte längre att fastställa taxan för taxi

och inte heller för sådan busstrafik som faller utanför

trafikhuvudmännens ansvar, dvs. i huvudsak långväga busstrafik,

inklusive veckoslutstrafiken. Taxan för kollektivtrafiken inom länen

fastställer trafikhuvudmännen själva.

När lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik träder i kraft

den 1 juli 1989, får trafikhuvudmännen en möjlighet att trafikera vissa

kortväga linjer över länsgräns utan trafiktillstånd enligt

yrkestrafiklagen. Medgivande till sådan trafik skall lämnas av

transportrådet, som därmed får en ny kategori av ärenden.

I och med avregleringen av den inrikes yrkesmässiga trafiken kommer

lämplighetsprövningen av den som vill utföra yrkesmässig trafik att

skärpas och tillsynen förstärkas. Vid transportrådet krävs det därför i

viss mån ökade insatser i form av föreskriftsarbete, utbildning och

konferensverksamhet, utarbetande av kursplaner och riktlinjer för prov

m.m. Kursplaner och prov kommer årligen att granskas.

En nytillkommande omständighet som förändrar förutsättningarna för

transportrådets befattning med yrkestrafikfrågorna är att riksdagen

nyligen beslutat att prövningen av överklaganden i framtiden till stor

del skall ske i domstol i stället för hos rådet (prop. 1988/89:26, TU 4,

rskr. 49). Den ändrade lagstiftningen innebär att en stor ärendegrupp

bortfaller utöver vad som följer av själva avregleringen av

yrkestrafiken. En grupp kvarstår dock hos rådet, nämligen överprövningen

av den inrikes linjetrafiken.

Sammanfattningsvis innebär det sagda att transportrådets roll som

övergripande myndighet för yrkestrafiken förändras. Avregleringen och

den ändrade instansordningen medför att antalet ärenden minskar i

betydande utsträckning men att kvarstående ärendetyper i stället kan

tänkas få en ökad svårighetsgrad. Arbetsuppgifterna kan också bli fler

till följd av den skärpta lämplighetsprövningen och den förstärkta

tillsynen och uppföljningen. Ökad vikt behöver läggas vid

utbildningsfrågorna.

Transportrådet ansvarar också för tillståndsgivningen för den utrikes

yrkesmässiga vägtrafiken. Denna arbetsuppgift är av växande betydelse.

Transportrådet utfärdar tillstånd till utrikestransporter samt medverkar

vid förhandlingar på regeringsnivå mellan Sverige och andra länder.

Transportrådet förhandlar även med olika länder om årliga

tillståndskvoter för landsvägstransporter.

Omfattningen av transportrådets befattning med utdelning av tillstånd

för utrikes buss- och lastbilstransporter kan komma att påverkas av

utvecklingen mot en friare marknad inom EG. Detsamma gäller rådets

förhandlingar med andra länder om kvoter o.d. för internationell trafik.

Översynen bör omfatta även dessa frågor.

Handikappanpassning

Transportrådet har i uppdrag att initiera och samordna åtgärder för

handikappanpassning av den kollektiva trafiken. Bl.a. skall rådet

meddela föreskrifter för anpassningen. Föreskrifter finns nu om alla

aktuella slag av fordon utom taxifordon.

Enligt 1988 års trafikpolitiska beslut skall ett engångsanslag kunna få

användas för bidrag till åtgärder som innebär att ett fordon får en

bättre tillgänglighet för handikappade än som följer av föreskrifterna.

Bidrag skall också kunna lämnas för sådana åtgärder i stationshus och

andra terminalbyggnader som går utöver de krav i fråga om tillgänglighet

som kan ställas med stöd av plan- och bygglagen (1987:10).

Bidragsgivningen på detta område är en ny uppgift för transportrådet.

Vidare skall föreskrifter utarbetas också för sådana färdmedel som inte

tidigare omfattades av lagen (1979:558) om handikappanpassad

kollektivtrafik.

Kollektivtrafik

En ny arbetsuppgift för transportrådets del blir att svara för frågor

som rör statsbidrag till vissa investeringar i trafikmedel för kollektiv

persontrafik som främjar miljö, energieffektivitet och samordning.

Transportrådet skall utfärda närmare föreskrifter om tillämpningen av

statsbidragssystemet enligt förordningen (1988:933) om statsbidrag till

vissa investeringar som rör kollektiv persontrafik. Rådet skall också

fördela anslagna medel mellan de olika länsstyrelserna och betala ut

bidragen.

Järnvägsfrågor

Transportrådet skall för statens räkning upphandla interregional

persontrafik på järnväg samt förhandla om och betala ut ersättning till

trafikhuvudmännen för övertagande av ansvaret för viss persontrafik på

järnväg. Dessa arbetsuppgifter är nya för rådet.

Transportrådet skall för statens räkning köpa sådan interregional

persontrafik på stomnätet som är regionalpolitiskt önskvärd men som inte

kommer till stånd på företagsekonomiska grunder. Detta uppdrag innebär

en omfattande arbetsuppgift. Redan under innevarande budgetår skall

transportrådet träffa avtal med SJ om vilket tågutbud som skall gälla

för den nya tidtabellen från sommaren 1989.

Uppgiften att förhandla om och betala ut ersättning till

trafikhuvudmännen för trafikeringsrätten på länsjärnvägarna innebär en

utökning av transportrådets arbetsuppgifter. Denna verksamhet består

bl.a. av ett omfattande beredningsarbete inför de långsiktiga avtal som

skall tecknas. Senast den 1 juli 1990 måste trafikhuvudmännen ha

beslutat sig för om de vill ta över persontrafikförsörjningen på

länsjärnvägarna.

Uppdraget

En förutsättningslös översyn bör göras

Som framgår av det föregående står transportrådet till följd av 1988 års

trafikpolitiska beslut och den ändrade instansordningen vid prövning av

yrkestrafikfrågor inför väsentliga förändringar i sitt arbete. Dessa

förändringar är enligt min mening så betydande att de i sig motiverar en

översyn av rådets verksamhet. Det är också rent allmänt angeläget att

efter ett antal år se över myndigheter med ett stort antal

arbetsuppgifter av skilda slag. Det finns därför skäl att översynen av

transportrådet görs betydligt mera förutsättningslös än vad som direkt

följer av behovet av att kunna anpassa rådets nuvarande resurser till

den nya situationen.

Kvalificerade utrednings- och förhandlingsresurser behövs

Under årens lopp har transportrådet bidragit med underlagsmaterial av

väsentlig betydelse i det trafikpolitiska utvecklingsarbetet och i annat

propositionsarbete. Även fortsättningsvis bör regeringens behov av

tillgång till högkvalitativa utredningsresurser på transportområdet

kunna tillgodoses. Det kan exempelvis vara fråga om utredningar och

utvärderingar, framtagande av faktamaterial m.m. av sektorsövergripande

natur och som inte lämpligen kan utföras inom de enskilda trafikverken

eller inom regeringskansliet. Det kan också bli fråga om att på statens

vägnar bedriva visst förhandlingsarbete. Båda slagen av uppdrag

förutsätter en hög grad av flexibilitet. En annan förutsättning för att

uppdragen skall kunna fullgöras på ett kompetent sätt är att det

kontinuerligt sker en kunskapsuppbyggnad beträffande transportsektorns

utveckling.

I arbetet med den samordnade investeringsplaneringen, vars inriktning

regeringen nyligen beslutat om, har transportrådet tilldelats en

betydelsefull roll. Transportrådets uppgift är bl.a. att ta fram

underlagsmaterial i form av nulägesbeskrivningar, prognoser,

planeringsmetodik m.m. till ledning för trafikverkens

investeringsplanering. En annan uppgift är att medverka vid samordning

av de utvärderingar av planeringsresultaten och investeringsinriktningen

som måste göras.

Sammantaget anser jag det angeläget att regeringen även fortsättningsvis

på myndighetsnivå har tillgång till en stabsfunktion som med kort varsel

kan utföra kvalificerade utredningar åt regeringen. Detta skall kunna

ske oberoende av vilken organisatorisk lösning som väljs. Onödigt

dubbelarbete skall undvikas.

Jag vill också framhålla att en analys kan behöva göras av

transportrådets utredningsverksamhet i förhållande till verksamheten

inom statens väg- och trafikinstitut. Även

transportforskningsberedningens verksamhet bör beaktas i detta

sammanhang. Likaså bör övervägas om statens förhandlingsarbete som

bedrivs på ett stort antal områden inom transportsektorn kan samordnas

med den verksamhet som bedrivs av statens förhandlingsnämnd.

Uppgifter som gränsar till andra myndigheters verksamhetsområden

Utredaren bör också ta upp till behandling de frågor och problem som kan

hänga samman med att det även inom andra myndigheter bedrivs verksamhet

liknande den som finns inom transportrådet. Jag ger i det följande några

exempel på gränsområden som bör behandlas av utredaren.

När det gäller energifrågorna har transportrådet samordningsansvaret för

att möjligheterna till energihushållning inom transportsektorn tas till

vara. Detta ställer stora krav på samarbete med statens energiverk som

har det övergripande myndighetsansvaret på energiområdet.

Energihushållningen har ett nära samband med miljön och hushållningen

med naturresurser. Enligt det trafikpolitiska beslutet skall de olika

trafikverken i samråd med statens naturvårdsverk utreda respektive

trafikslags miljöeffekter och ge förslag till åtgärder för att begränsa

störningarna. På detta område har således naturvårdsverket ett

övergripande myndighetsansvar. När det gäller anknytningen mellan

trafikplaneringen och fysisk planering och naturresurshushållning har

plan- och bostadsverket motsvarande uppgifter. Jag anser emellertid att

det är angeläget att de insatser för miljöskydd och hushållning med

naturresurser som planeras och genomförs särskilt inom transportsektorn

kan samordnas på ett bättre sätt än i dag mellan de verk och myndigheter

som sorterar under kommunikationsdepartementet. Utredaren bör lämna

förslag på hur detta lämpligen bör ske.

Som tidigare nämnts kommer transportrådets befattning med

yrkestrafikfrågorna att minska i omfattning vad gäller inrikes trafik.

Uppföljningen av lämpligheten blir emellertid särskilt viktig efter det

att behovsprövningen avskaffats. Av betydelse i det sammanhanget är det

arbete som bedrivs inom rikspolisstyrelsen. På yrkestrafikområdet finns

också en gränsyta gentemot trafiksäkerhetsverket i fråga om föreskrifts-

och utbildningsverksamhet på trafikområdet.

Även beträffande handikappanpassningen av den kollektiva trafiken finns

beröringspunkter mellan transportrådet och trafiksäkerhetsverket. Det

gäller främst föreskriftsarbetet inom transportrådet som har en viss

anknytning till trafiksäkerhetsverkets ansvar för tillämpningen av bl.a.

fordonskungörelsen (1972:60). Ett samband finns också i förhållande till

de tekniska anvisningar som AB Svensk Bilprovning utformar inför

lämplighetsbesiktning av bussar och taxifordon. En viktig anknytning

finns också till plan- och bostadsverket med dess ansvar för att

byggnader och bebyggelsemijö i ökad utsträckning görs tillgängliga för

handikappade.

Det kan också konstateras att såväl transportrådet som vägverket

handlägger ärenden om statsbidragsgivning till den kollektiva trafiken.

De olika bidragssystemen har, som statskontoret framhåller i sin

rapport, på flera sätt nära anknytning till varandra. Denna fråga utgör

enligt statskontoret ett av skälen till att det bör göras en

förutsättningslös omprövning av transportrådet.

Ansvaret för uppföljning av intäkts- och kostnadsutvecklingen i buss-

och taxitrafiken ligger på statens pris- och konkurrensverk (SPK) som

har till uppgift att följa utvecklingen av pris- och

konkurrensförhållanden inom näringslivet. Som en följd av den kommande

avregleringen av taxi och den långväga busstrafiken kan emellertid behov

uppstå av ett mera omfattande och brett uppföljningsarbete som gäller

hela yrkestrafikområdet.

Transportrådet har ansvar för behovsinventering när det gäller

statistikproduktion inom kommunikationsområdet. Ansvaret förutsätter ett

nära samarbete med statistiska centralbyrån (SCB) och med

kommunikationsdepartementet beträffande resurstilldelning.

Ansvarsfördelningen bör behandlas av utredaren.

Det bör också nämnas att transportrådet handlägger olika former av

transportstöd. I denna fråga bör utredningsmannen samråda med

utredningen om regionalpolitikens inriktning m.m. (dir. 1987:4).

Riksfärdtjänsten har handlagts av transportrådet sedan den 1 juli 1984.

Jag kommer senare under våren 1989 lägga fram förslag om en ändrad

utformning av denna särskilda transporttjänst.

Ramar för utredningsarbetet

Jag vill sammanfattningsvis framhålla att gränsdragningen i förhållande

till andra statliga organ bör inta en central roll, både när det gäller

de områden jag nämnt här och inom andra eventuellt förekommande

gränsområden. Utredaren bör sträva efter en arbetsfördelning som innebär

förenkling och decentralisering och att dubbelarbete undviks.

Kostnadseffekterna av olika tänkbara förslag bör klarläggas.

Utredningsarbetet bör bedrivas i nära kontakt med berörda myndigheter

och personalorganisationer. Utredaren bör redovisa sina överväganden och

förslag senast den 31 januari 1990. Vid översynen skall utredaren beakta

innehållet i regeringens allmänna kommittédirektiv (dir. 1984:5) till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning. Utredaren skall också beakta regeringens direktiv till

kommittéer och särskilda utredare angående EG-aspekter i

utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att göra en översyn av transportrådets

verksamhet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)