Dir. 1988:72

Översyn av organisation och arbetsformer i det bilaterala biståndet

Innehåll

Mitt förslag

Utvecklingen i u-länderna

Sveriges bilaterala bistånd

Förändringar inom biståndet

Utredningar inom biståndet under senare år

Utredningsuppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1988:72

Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-08.

Statsrådet Hjelm-Wallén anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté med tre ledamöter tillkallas med uppgift

att se över organisation och arbetsformer i det bilaterala biståndet med

huvudsaklig inriktning på biståndet utanför de s.k. programländerna.

Utvecklingen i u-länderna

Skillnaderna i utvecklingsnivå mellan olika u-länder är stora. Detsamma

gäller sådana centrala förutsättningar för utveckling som

naturtillgångar, utbildning och samhällsorganisation.

I Afrika har de senaste åren präglats av ekonomisk kris och

skuldproblem. I Latinamerika har påfrestningarna i samband med

skuldkrisen varit stora. Flera låginkomstländer i Asien har samtidigt

haft god tillväxt, och den starka utvecklingen i de nyligen

industrialiserade länderna i Asien har fortsatt.

Många av de fattigaste u-länderna har fått allt större svårigheter att

hävda sig i det internationella ekonomiska utbytet. I dessa länder

spelar biståndet en betydelsefull roll för att tillgodose grundläggande

behov och för att bidra till uppbyggnaden av en starkare bas i form av

infrastruktur, erfarenhet och kunnande för ekonomisk och social

utveckling. Biståndets inriktning och utformning måste anpassas till

skilda förhållanden i olika länder.

Sveriges bilaterala bistånd

Det svenska biståndet till programländerna planeras i dag inom

fastställda landramar och genom samarbetsavtal mellan den svenska och

mottagarlandets regeringar. Hittills vunna erfarenheter visar att denna

planeringsmetod, s.k. landprogrammering, är en väl anpassad form för

långsiktigt stöd till samhällsuppbyggnad i de fattigaste u-länderna.

U-ländernas växande roll i världsekonomin och det ömsesidiga beroendet

mellan i- och u-länder utgör ett skäl för Sverige att genom biståndet

utveckla förbindelserna med olika u-länder. U-ländernas tillväxt gynnar

Sveriges möjligheter till handel. De fattigare u-länderna kan också dra

särskild fördel av en dynamisk utveckling i de större u-landsekonomierna

bl.a. genom handelsutbyte.

Inriktningen av det bilaterala biståndet främst på de fattigaste

u-länderna är en naturlig konsekvens av de mål som har ställts upp för

det svenska biståndet. Men även i de u-länder som inte tillhör de allra

fattigaste finns dock betydande fattigdom, ekonomiska och sociala

klyftor mellan befolkningsgrupper och regioner, miljöförstöring och

andra utvecklingsproblem. Sverige har mot denna bakgrund inlett ett

bilateralt utvecklingssamarbete i olika former och genom olika kanaler

med sammanlagt ett 60-tal u-länder.

Flera nya biståndsformer och biståndsorgan har sedan 1970-talet

tillkommit i det uttalade syftet att utveckla Sveriges samarbete också

med u-länder utanför programlandskretsen.

Förändringar inom biståndet

Biståndets inriktning på länder och sektorer liksom formerna för dess

genomförande präglas i dag av betydande variation. Olika biståndsorgan

arbetar med olika metoder. Samtidigt har förändringar i

mottagarländernas situation påverkat förutsättningarna för de olika

biståndsorganens verksamhet. Ett exempel på detta är att fonden för

industriellt samarbete med u-länder (SWEDFUND) behövt medverka med

stödinsatser i form av utbildning och företagsledning under längre tid

och i större omfattning än beräknat i de företag som startats. Problemen

är ofta desamma som för den del av industribiståndet som administreras

av styrelsen för internationell utveckling (SIDA).

Beredningens för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS)

verksamhet har vuxit i omfattning och över tiden fått alltmer långsiktig

karaktär. Den försämrade ekonomiska situationen i många u-länder har

också bidragit till att det krävs alltmer omfattande insatser av BITS i

form av beredning och uppföljning. SIDA:s verksamhet utanför

programländerna har samtidigt ökat, t.ex. genom insatser inom särskilda

program, det humanitära biståndet och regionala insatser. De båda

myndigheterna har därmed kommit att bedriva verksamhet som delvis

sammanfaller. I några fall ges stöd till projekt i samma land. Att

uppgifterna på detta sätt sammanfaller kan leda till minskad

effektivitet och högre kostnader. Behov finns därför av bättre

samordning.

När det gäller arbetssättet har utvecklingen inom biståndet inneburit

att en bredare krets inom näringsliv, organisationer och institutioner

engagerats i biståndsarbetet. Detta har i sin tur medfört att allt fler

i det svenska samhället fått erfarenhet av utvecklingssamarbete med

u-länderna och att en fortgående förändring av biståndsorganens roll

möjliggjorts. Biståndsmyndigheternas kapacitet har också påverkat

arbetssättet.

Utredningar inom biståndet under senare år

Under senare år har flera delar av biståndet granskats och utvärderats.

Översyner av biståndet genom enskilda organisationer (SIDA 1985) och

katastrofbiståndet (Ds UD 1986:2) liksom en utvärdering av

forskningsbiståndet genom styrelsen för u-landsforskning (SAREC) (Ds UD

1985:2) har utmynnat i att riksdagen beslutat om delvis reviderade

riktlinjer för dessa biståndsformer. En särskild

biståndsorganisationsutredning (Ds UD 1984:1) resulterade i en

omorganistion inom SIDA. Efter en översyn av biståndsmålen (SOU 1987:28)

har ett särskilt miljömål beslutats av riksdagen år 1988. SWEDFUND:s

verksamhet (SOU 1988:4), kultursamarbetet med u-länderna (Ds UD 1987:2)

respektive den statligt finansierade informationen om u-länder och

utvecklingssamarbete (SOU 1988:19) har också setts över. En översyn av

vissa aspekter av u-kreditsystemet har gjorts i exportkreditutredningen

(SOU 1988:42). Tillsammans med övriga nordiska länder har vidare ett

särskilt utredningsarbete om FN i utvecklingssamarbetet inletts, och en

särskild studie pågår om biståndet till fattiga, afrikanska

mottagarländer.

I budgetpropositionen 1987/88 anmäldes att ett analysarbete inletts inom

utrikesdepartementet om biståndets effektivitet, inriktning och

myndighetstruktur. Två delprojekt har behandlat biståndet till andra

länder än programländer respektive biståndsmyndigheternas arbetssätt och

kapacitet.

Resultatet av den kartläggning och analys som gjorts har redovisats

översiktligt i föregående avsnitt och kommer även att behandlas i 1989

års budgetproposition. Oklarheter och brister har påvisats som motiverar

en fördjupad analys av organisation och arbetsformer med huvudsaklig

inriktning på det icke-landramsfinansierade bilaterala biståndet.

En översyn av organisationen och arbetsformerna är också motiverad

utifrån kravet att ett allt mer omfattande bistånd skall kunna förmedlas

med hög måluppfyllelse. Biståndet har nått en betydande omfattning. För

att stödet på ett effektivit sätt skall kunna bidra till u-ländernas

utveckling ställs det dock stora krav på hur det utformas, både när det

ges i form av finansiella resurser och i form av kunnande. Detta ställer

i sin tur höga krav på biståndets organisation och arbetsformer.

Betydande erfarenheter finns inom biståndsorganisationen och bland

myndigheter, organisationer, företag och konsulter som medverkat i

biståndet. Dessa erfarenheter bör tas till vara på ett systematiskt och

samlat sätt. Det kan t.ex. finnas särskilda förutsättningar och skäl för

Sverige att erbjuda bistånd inom vissa områden som miljö,

energiförsörjning, arbetsmarknadspolitik och lokal förvaltning. För att

biståndsanslagen skall kunna användas effektivt, krävs medverkan av

expertis från olika delar av det svenska samhället liksom av

internationell expertis.

Utredningsuppdraget

Jag anser mot denna bakgrund att en översyn bör genomföras av

organisationen, främst SIDA, BITS och SWEDFUND, och dess arbetsformer i

det bilaterala biståndet med huvudsaklig inriktning på biståndet utanför

de s.k. programländerna. Uppdraget bör genomföras av en kommitté. I sitt

arbete bör kommittén samråda med företrädare för berörda biståndsorgan

och annan expertis.

Översynen skall utgå från att de biståndspolitiska målen ligger fast och

är vägledande för allt utvecklingssamarbete. Syftet bör vara att

åstadkomma ett effektivt bistånd som är anpassat till olika u-länders

situation och behov. En av förutsättningarna för detta är en

organisatorisk och administrativ struktur som är utformad för detta

ändamål.

En bedömning bör göras om nuvarande organisation och arbetsformer är

ändamålsenliga med hänsyn till de biståndspolitiska målen. Kommittén bör

analysera behoven av förändringar i organisationen och dess arbetsformer

samt möjligheterna till effektivisering genom ändring av t.ex.

uppgiftsfördelning, och former för samordning.

Mot bakgrund av det bilaterala biståndets nuvarande inriktning och dess

återspegling i olika biståndsorgans verksamhet bör kommittén analysera

eventuella oklarheter och dubbleringar i roller och uppgiftsfördelning

inom aktuella delar av biståndsorganisationen.

Kommittén bör därvid granska nuvarande myndighetsstruktur, dess

konsekvenser för verksamhetens inriktning samt likheter och skillnader

mellan olika biståndsorgan vad gäller insatsernas syfte och innehåll. I

detta sammanhang bör arbetsfördelningen mellan de biståndsorgan som

verkar inom samma länder eller sektorer beskrivas, t.ex. vad gäller

olika stödformer för att främja näringslivsutveckling och för att

förstärka infrastrukturen i mottagarländerna.

Möjligheter till större samordning av organisation och arbetsformer på

dessa områden bör belysas av kommittén. Förslagen på denna punkt i

översynen av SWEDFUND bör beaktas.

Även andra aktörers roll bör klarläggas liksom möjligheterna att

effektivt tillvarata de erfarenheter av utvecklingssamarbete som finns

inom näringslivet och andra delar av det svenska samhället.

Kommittén bör med utgångspunkt från gällande arbetsfördelning mellan

regeringen och biståndsmyndigheterna/-organen överväga och föreslå

lämpliga former för styrning och samordning av organisation och

arbetsformer inom det bilaterala icke-landramsfinansierade biståndet.

Kommittén skall beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning samt regeringens direktiv (Dir. 1988:43) till kommitéer och

särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Översynen bör vara slutförd före utgången av januari 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

internationellt utvecklingssamarbete

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med tre ledamöter med uppdrag att se över organisationen och

arbetsformerna i det bilaterala biståndet med huvudsaklig inriktning på

biståndet utanför programländerna,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns anslag C 3. Andra

biståndsprogram, anslagsposten 9. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Utrikesdepartementet)