Dir. 1988:75

Konkurrensvillkoren för elintensiv industri

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-22

Mitt förslag

Den elintensiva industrins situation

Utredningsuppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1988:75

Beslut vid regeringssammanträde 1988-12-22

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att undersöka hur

konkurrensförhållandena för den elintensiva industrin påverkas under

kärnkraftsavvecklingen samt redovisa eventuella behov av åtgärder för

att behålla rimliga internationella konkurrensvillkor för denna industri

samtidigt som kärnkraftsavvecklingen genomförs. Utredaren bör även

kartlägga behovet av särskilda insatser inom arbetsmarknads-, regional-

eller industripolitiken i orter och regioner som är särskilt beroende av

elintensiv industri.

Riktlinjer för kärnkraftsavvecklingens inledning, m.m.

Energipolitikens huvuduppgift inför 1990-talet är att skapa de

förutsättningar som behövs för att omställningen av energisystemet skall

kunna genomföras. Kärnkraftsavvecklingen har en central betydelse i

omställningsprocessen. Kärnkraftsavvecklingen skall genomföras utan att

landets elförsörjning äventyras och utan att samhällsekonomiska, sociala

eller miljöpolitiska mål riskeras. Denna målsättning gäller hela

avvecklingsperioden.

I juni 1988 beslutade riksdagen om ett handlingsprogram för

kärnkraftsavvecklingens inledning (prop. 1987/88:90, NU 40, rskr. 375).

Beslutet innebär bl.a. att en första reaktor skall tas ur drift år 1995

och en andra år 1996 -- en i Ringhalsverket och en i Barsebäcksverket.

Regeringen kommer år 1990 att förelägga riksdagen förslag om vilka två

reaktorer i dessa verk som skall tas ur drift åren 1995 och 1996.

Ett program för elhushållning och en rad åtgärder för

tillförselplanering skall i enlighet med riksdagens beslut genomföras.

Vid behov skall ytterligare åtgärder vidtas för att till mitten av

1990-talet åstadkomma en nödvändig elhushållning och säkerställa

kraftsystemets leveransförmåga. En första avstämning av vilka

ytterligare åtgärder som kan behövas skall göras år 1990.

I propositionen anförde jag att kärnkraftsavvecklingens inledande skede

borde preciseras och att statsmakterna därför nu bör besluta att två

reaktorer skall tas ur drift vid mitten av 1990-talet och därvid även

ange vilka kärnkraftverk som berörs. Jag konstaterade också att

energipolitiken måste ha en i huvudsak långsiktig inriktning men att det

finns en betydande osäkerhet inom flera viktiga områden. Energipolitiken

bör därför utformas så att tillräcklig handlingsfrihet och

handlingsberedskap kan behållas. Riktlinjerna för den fortsatta

kärnkraftsavvecklingen, efter det att de två första reaktorerna har

tagits ur drift, bör preciseras senare.

I propositionen konstaterades vidare bl.a. att kärnkraftsavvecklingen

innebär att en del av eltillförseln måste ersättas med annan

elproduktion. Behovet av ny elproduktionskapacitet kommer att medföra

ökade samhällsekonomiska kostnader. Det är önskvärt att dessa ökade

kostnader tillåts påverka prisnivån. Endast då ges ekonomisk stimulans

till en ökad energihushållning.

Den svenska elmarknaden karaktäriseras bl.a. av att någon statlig

reglering av priset inte förekommer. I ett internationellt perspektiv

anses den svenska elmarknaden fungera väl när det gäller att effektivt

utnyttja de sammanlagda produktions- och distributionsresurserna. Det

finns, som jag anförde i propositionen, inga skäl att ändra på

elmarknadens grundläggande funktionssätt. Jag konstaterade att det inte

finns något behov av att påverka prisbildningen genom direkta

ingripanden från regeringen eller riksdagen.

Till den elintensiva industrin räknas främst gruv-, järn- och stål och

övrig metallindustri, massa- och pappersindustri samt kemisk

basindustri. Dessa branscher sysselsätter för närvarande ca 100 000

personer i Sverige. Företagen är i stor omfattning lokaliserade till

Bergslagen och norra Sverige. I dessa områden svarar de för upp emot 40

% av den totala industrisysselsättningen. Den elintensiva industrin har

en mycket stor exportandel och dess exportvärde uppgår till ca en

tredjedel av industrins totala nettoexportvärde.

I propositionen anfördes att en mycket snabb ökning av den svenska

elintensiva industrins elkostnader i förhållande till den

internationella prisutvecklingen på el skulle komma att leda till en

allvarlig försämring av dessa branschers konkurrensvillkor. Jag anmälde

därför att en särskild arbetsgrupp skulle tillsättas med uppgift att

till år 1990 redovisa förslag till åtgärder som syftar till att rimliga

konkurrensvillkor för den elintensiva industrin kan bibehållas.

Speciella regionalpolitiska åtgärder kan därutöver bli nödvändiga i

särskilt utsatta orter och regioner.

Näringsutskottet tillstyrkte i allt väsentligt regeringens förslag till

riktlinjer för hur kärnkraftsavvecklingen bör inledas. Utskottet

underströk att prishöjningar på el på sikt är ofrånkomliga när ny

produktionskapacitet, med högre produktionskostnader, tas i drift. Den

framtida elprisutvecklingen beror på flera faktorer, varav

kärnkraftsavvecklingen är en. Enligt utskottet stiger elpriserna

snabbare ju mer elförbrukningen ökar och ju snabbare kärnkraften

avvecklas. Utskottet framhöll att en kraftig elhushållning är det bästa

sättet att hålla tillbaka behovet av produktionsutbyggnad och därmed de

kommande elprishöjningarna. Vidare är elprisutvecklingen beroende av de

prissättningsmetoder som tillämpas. Utskottet framhöll att principerna

för prissättning bör underordnas övriga övergripande samhällsmål. Detta

gäller enligt utskottet även tillämpningen av det höjda

avkastningskravet på Vattenfall.

Utskottet anförde vidare som sin mening att det är viktigt att den

omställning av energisystemet som nu förestår sker på samhällsekonomiskt

rationella grunder. När det gäller prissättningen på el anförde

utskottet att elpriserna skall möjliggöra ett effektivt utnyttjande av

befintliga investeringar på såväl produktions- som användningssidan. De

skall också ge förutsättningar för nya investeringar. I likhet med vad

som anfördes i propositionen ansåg utskottet att det inte finns skäl för

regering och riksdag att inför den förestående omställningen av

energisystemet ändra på elmarknadens grundläggande funktionssätt.

Direkta statliga regleringar av priset bör följaktligen undvikas som

styrmedel i denna omställning. Principen om prissättning enligt

långsiktig marginalkostnad bör enligt utskottet underordnas andra

samhällsmål, exempelvis att den elintensiva industrins internationella

konkurrenskraft skall bevaras.

Utskottet anförde att det var väl medvetet om att en fortsatt

strukturomvandling är att vänta inom industrin. I detta sammanhang borde

dock, enligt utskottet, särskilt beaktas att den elintensiva industrin

är väsentligt känsligare för förändringar i elpriset än övrig industri.

Utskottet markerade betydelsen av att det inför den första

kontrollstationen år 1990 redovisas förslag till åtgärder som syftar

till att vidmakthålla rimliga arbetsvillkor för den elintensiva

industrin. Utskottet betonade särskilt vikten av att regering och

riksdag värnar om den elintensiva industrins långsiktiga

överlevnadsmöjligheter, inte minst mot bakgrund av att denna industri

har sin tyngdpunkt i Bergslagen och norra Sverige som kännetecknas av

svåra sysselsättningsproblem.

Den elintensiva industrins situation

De kommande prishöjningarna på el kan komma att innebära påfrestningar

för bl.a. den elintensiva industrin. Detta gäller särskilt om de reala

elprishöjningarna blir avsevärt större i Sverige än i våra viktigaste

konkurrentländer. Industrins strukturomvandling kan därmed öka i takt

och ges en annan inriktning. Det är emellertid angeläget att svensk

industris internationella konkurrenskraft bibehålls och att

strukturomvandlingen sker i en samhällsekonomiskt acceptabel takt.

Härvid bör även risken för regionala obalanser och andra problem

uppmärksammas.

Jag vill i detta sammanhang understryka att andra faktorer än

elprisutvecklingen har betydelse för industrins konkurrenskraft. Även

skatter och avgifter påverkar industrins energikostnader. Ny teknik och

nya processer i tillverkningen kan leda till att elprishöjningar inte

får fullt genomslag i företagens produktionskostnader. En viss

övervältring av kostnaderna på råvarulevarantörer och andra leverantörer

kommer troligen också att ske. Å andra sidan kan t.ex. effektivare

miljöskyddsteknik ibland kräva mera el och medföra ökade svårigheter för

industrin att göra betydande elbesparingar.

Uppbyggnaden av den elintensiva industrin har i Sverige underlättats av

tillgången till vattenkraft med låga produktionskostnader. Under de

senaste åren har det skett stora förändringar i den enskilda

kraftindustrins ägandeförhållanden. Många företag som bedriver en

industriell verksamhet har dock fortfarande en kraftverksrörelse eller

kraftproduktion i företaget eller i närstående företag. Regeringen har

uppdragit åt statens energiverk att kartlägga ägandet av den privata

kraftproduktion som bedrivs i Sverige. Energiverket skall redovisa sin

kartläggning senast den 1 mars 1989.

Energiskatternas utformning har betydelse för industrins

konkurrenskraft. I Sverige beskattas energi enbart med differentierade

punktskatter. Sverige skiljer sig i detta avseende från flertalet av

våra huvudsakliga konkurrentländer -- bl.a. länderna inom EG -- där

energi normalt beskattas med en kombination av mervärdeskatt och

förhållandevis låga punktskatter. I avsikt att ge den svenska industrin

jämförbara konkurrensvillkor ges redan i dag möjligheter att genom

avdrag och nedsättning av energiskatten begränsa kostnaderna för främst

energiintensiv produktion. Möjligheterna att inordna energiområdet under

mervärdebeskattningen prövas för närvarande av kommittén (Fi 1987:06)

för indirekta skatter. Av kommitténs direktiv (dir. 1987:30) framgår

bl.a. att energibeskattningens karaktär av energipolitiskt styrmedel,

liksom statsfinansiella skäl, talar för att någon form av styrande

punktskatter torde få behållas även om energin omfattas av

mervärdeskatt. Kommittén förväntas redovisa sina ställningstaganden

beträffande utformningen av den framtida energibeskattningen under det

första halvåret 1989.

Utredningsuppdraget

En särskild utredare bör tillkallas för att inför 1990 års

energipolitiska beslut undersöka hur konkurrensförhållandena för den

elintensiva industrin påverkas under kärnkraftsavvecklingen. Utredaren

bör redovisa eventuella behov av åtgärder för att behålla rimliga

internationella konkurrensvillkor för denna industri samtidigt som

kärnkraftsavvecklingen genomförs. Utredaren bör även kartlägga behovet

av särskilda insatser inom arbetsmarknads-, regional- eller

industripolitiken i orter och regioner som är särskilt beroende av

elintensiv industri.

Utredaren bör biträdas av en arbetsgrupp med företrädare för bl.a.

industrin och de fackliga organisationerna och berörda myndigheter.

En viktig utgångspunkt för utredarens överväganden och förslag är de

riktlinjer för kärnkraftsavvecklingens inledning som jag nu har

redogjort för.

En grundläggande uppgift för utredaren är att bedöma betydelsen av el-

och energikostnaderna för den svenska elintensiva industrins

internationella konkurrenskraft. Som grund för en sådan bedömning bör

utredaren bilda sig en uppfattning om de faktiska elkostnaderna i de

viktigaste konkurrentländerna och om utvecklingen av dessa kostnader.

Utredaren bör undersöka och redovisa de system för prissättning av el

som tillämpas i dessa länder. Utredaren bör även bedöma de

anpassningsmöjligheter som företagen har vid ökade elpriser och därvid

bl.a. uppmärksamma företagens möjligheter till en effektivare användning

av el.

Utredaren bör redovisa förslag till åtgärder som leder till rimliga

konkurrensvillkor och värnar lånsiktiga överlevnadsmöjligheter för den

elintensiva industrin. De förslag som läggs skall syfta till att

underlätta en anpassning till de elprishöjningar som mot bakgrund av

högre kostnader i elproduktionen är nödvändiga och önskvärda av

samhällsekonomiska skäl.

För utredaren bör vidare gälla att de föreslagna åtgärderna inte får

innebära förändringar i de grundläggande funktionssätt med bl.a.

prisbildning utan statlig reglering som kännetecknar den svenska

elmarknaden.

De åtgärder som föreslås bör vara så utformade att de ger incitament

till en effektiv användning av el och energi. Åtgärderna får inte leda

till att en industristruktur baserad på förhållandevis låga elpriser

konserveras. Utredaren bör redovisa kostnaderna för de föreslagna

åtgärderna samt hur dessa kan fördelas i samhället. Förslag får inte

läggas som står i strid med Sveriges grundläggande frihandelslinje.

Utredaren bör söka ange de regioner och orter som främst skulle påverkas

av nedläggning av företag och arbetsställen där orsaken är försämrad

lönsamhet till följd av elprishöjningar enbart i Sverige.

Vidare bör utredaren kartlägga behovet av särskilda insatser inom

arbetsmarknads-, regional- eller industripolitiken för att möta de

problem som kan uppstå när det gäller bl.a. sysselsättningen i särskilt

utsatta regioner och orter. Därvid bör utredaren överväga alternativa

typer av åtgärder för att möta sådana problem. Utredaren bör dock ej

lämna förslag till slutligt utformade arbetsmarknadsinsatser, då sådana

är beroende av den aktuella arbetsmarknadssituationen.

Utredaren bör utarbeta sina förslag med tyngdpunkten lagd på 1990-talet.

Härvid bör utredaren ha ett perspektiv som omfattar perioden fram till

år 2010.

Utredaren bör beakta de överväganden som görs i bl.a. kommittén (Fi

1987:06) med uppdrag att utreda den indirekta beskattningen och

utredningen (Fi 1985:06) med uppdrag att göra en översyn av

företagsbeskattningen.

Vidare bör utredaren beakta vad som framkommer i statens energiverks

kartläggning av den privata kraftproduktionen.

Utredaren bör även ta del av statens energiverks rapporter (STEV 1987)

Styrmedel att reglera särskilt elkrävande industriföretag samt (STEV

1988:7) Elpriser och svensk industri och göra de ytterligare

överväganden som detta material ger anledning till.

Utredaren bör beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning. Utredaren bör vidare beakta innehållet

i regeringens direktiv (dir. 1988:43) angående EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1 mars 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utarbeta förslag till åtgärder så att

rimliga internationella konkurrensvillkor kan bibehållas för den

elintensiva industrin,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)