Dir. 1988:8

Inriktning och behov av statligt finansiellt företagsstöd

Innehåll

Mitt förslag

Utredningsuppdraget

Behovet av externt kapital

Tillgången till externt kapital

Brister i den externa kapitalförsörjningen

Det finansiella stödets effektivitet

Hemställan

Beslut

Dir 1988:8

Beslut vid regeringssammanträde 1988-03-17.

Chefen för industridepartementetet, statsrådet Peterson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda

inriktning och behov av statligt finansiellt företagsstöd. Utredningens

huvuduppgift är att föreslå åtgärder som behovsanpassar, effektiviserar

och förenklar det statliga finansiella företagsstödet.

Som grund för dessa förslag skall utredaren:

-- kartlägga näringslivets behov av och tillgång till externt kapital.

-- analysera brister i den externa kapitalförsörjningen och hur

effektivt det statliga finansiella företagsstödet bidrar till att

avhjälpa dessa brister.

-- analysera effektiviteten i det statliga finansiella stödet bl.a. med

avseende på eventuellt administrativt dubbelarbete och om stöden når

avsedda målgrupper.

Näringspolitikens och de statliga finansiella stödens framväxt och

förnyelse

Näringspolitiken etablerades under 1960-talet. I ett första skede

dominerade regionalpolitiska problem och frågor om företagens

lokalisering samt samhällets stöd till forskning och utveckling.

Bilden komplicerades avsevärt vid mitten av 1970-talet bl.a. som en

följd av den första oljekrisen och de dramatiska strukturkriser som

drabbade vitala delar av det svenska näringslivet. För att underlätta

nödvändiga omställningar i socialt acceptabla former startades flera

näringspolitiska program. Riksdagen beviljade dessutom stöd direkt till

enskilda företag. Under åren 1975--1982 gjordes mycket omfattande

stödinsatser i krisdrabbade företag och branscher. De sammanlagda

nettokostnaderna -- som är ett mått på de statsfinansiella kostnaderna

för utbetalda bidrag, lån, garantier och aktiekapital -- uppgick under

budgetåren 1975/76--1982/83 sammantaget till drygt 60 miljarder kronor

(i 1986 års penningvärde). Knappt hälften av denna summa har tillfallit

enbart varven.

Kritiken mot stöd till krisföretag och krisbranscher växte. Den s.k.

industristödsutredningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 1981:72)

Att avveckla en kortsiktig stödpolitik, att krispolitiken inte hade

bidragit till att långsiktigt stärka svensk industris konkurrenskraft.

Banker och tidigare ägare behövde inte ta de fulla konsekvenserna av de

stora förlusterna. Spelreglerna på marknaden och förhållandet mellan

staten och näringslivet påverkades negativt enligt utredningens

bedömning.

Underskottet i statsbudgeten ökade till en oacceptabel nivå och den

svenska industriproduktionen stagnerade. Svensk ekonomi var i obalans.

Efter regeringsskiftet hösten 1982 devalverades den svenska kronan med

16 % och ett omfattande investeringsprogram startades i syfte att

förbättra den svenska industrins tillväxt och långsiktiga

konkurrenskraft. Regeringen föreslog vidare besparingar, inte minst vad

gäller stöd direkt till enskilda företag, för att minska

budgetunderskottet.

Detta var bakgrunden till den omläggning av näringspolitiken som skedde

efter regeringsskiftet år 1982. De riktlinjer som sedan dess varit

vägledande för statens agerande vid krisfall präglas av en mycket

restriktiv inställning till krav på stöd till enskilda företag.

Insatserna har istället styrts mot stöd för att skapa nya

arbetstillfällen och utveckling i berörda regioner i syfte att bygga upp

en långsiktigt bärkraftig näringsstruktur och därmed värna om den

enskilda människans trygghet.

Antalet stödprogram har under senare år reducerats och villkoren för

stöd har förändrats. Orsakerna härtill är dels att vissa program inte

befunnits ge avsedd effekt, dels att olika åtgärder lagrats på varandra

vilket orsakat en brist på samordning och överblick som i sig har

minskat stödets effektivitet. Antalet stödformer inom de olika

programmen har däremot inte minskat. Det är svårt att överblicka alla

olika typer av stöd och vilka regler som gäller. Vidare finns det tecken

på att stödet inte alltid når de företag som avsetts. Av en

konsultstudie, som industridepartementet lät genomföra år 1984, framgick

att framför allt de mindre företagen inte nåtts av stöden i den

omfattning som avsetts.

Situationen har förbättrats genom den förändrade inriktning som

näringspolitiken har fått under de senaste åren. Utifrån företagens

synvinkel, torde dock mångfalden av program och stödorgan under olika

huvudtitlar i statsbudgeten men med delvis samma ambitioner, fortfarande

bidra till att göra systemet svårtillgängligt och mindre effektivt. Som

redovisades i den näringspolitiska propositionen (prop. 1986/87:74) bör

således den generella inriktningen vara att antalet program och

stödformer begränsas. Förre generaldirektören vid statens industriverk,

Eric Pettersson, har på regeringens uppdrag skisserat möjliga sådana

förändringar, vilka redovisas i promemorian (Ds I 1985:5)

Industripolitiskt stöd -- några synpunkter på förenklingar och

effektivisering. Dessa ideer bör kunna tjäna som ett underlag för

utredningen.

Utredningsuppdraget

Som aviserades i 1987 års näringspolitiska proposition föreslår jag nu

att en särskild utredare tillkallas för att se över inriktning och behov

av det statliga finansiella företagsstödet och ge förslag till

behovsanpassning, effektivisering och förenkling. Till ledning för

utredarens arbete bör läggas följande.

Behovet av externt kapital

Svenskt näringsliv är inne i en fas av fortsatt snabb

strukturomvandling. Speciellt kan noteras de stora koncernernas

internationalisering, det stora antalet företagsförvärv, det stora

antalet nyetableringar men även konkurser samt den allmänna

förskjutningen mot en ökad andel service- och tjänsteproduktion. Den

höga forsknings- och utvecklingsaktiviteten inom vissa branscher och

företag har kraftigt ökat behoven av extern finansiering.

Detta är lätt identifierbara förändringar som har medfört att dagens

näringslivsstruktur skiljer sig väsentligt från 1970-talets. Detta, i

kombination med en allmän förstärkning av lönsamhet och konkurrenskraft,

torde ha inneburit att näringslivets finansiella behov har förändrats

sedan mitten av 1970-talet då huvuddelen av det statliga företagsstödet

byggdes upp.

Det bör vara en av huvuduppgifterna för utredaren att analysera hur

näringslivets behov av extern finansiering har förändrats.

Tillgången till externt kapital

Under de senaste åren har situationen på kapitalmarknaden i grunden

förändrats. Tidigare styrdes kreditmarknaden genom ransoneringar. Dessa

ledde tidvis till att breda låntagargrupper, exempelvis små och

medelstora företag och långsiktiga projekt hade svårt att få sin

finansiering ordnad på kreditmarknaden. Under den senaste femårsperioden

har kreditmarknaden genomgått en kraftig förändring och effektivisering.

Räntesättningen är i princip fri och ransoneringarna har upphört.

Kreditinstitut och värdepappersmarknaden erbjuder nu företagen ett mer

differentierat utbud av kapital än tidigare.

Likaså har den svenska riskkapitalmarknaden genomgått en påtaglig

förändring under 1980-talet. Ett exempel på detta är att nyemissionerna

ökat kraftigt och att en rad helt nya instrument för att öka utbudet av

riskkapital har tillskapats. Från att ha pendlat kring en nivå på

ungefär 400 milj. kr. årligen under 1970-talet, har sålunda

nyemissionsvolymen ökat med mer än tio gånger i genomsnitt för perioden

1981--1986. Genom tillkomsten av den s.k. OTC-marknaden har de

medelstora företagens möjligheter att skaffa riskkapital förbättrats.

Även andra, nya former av riskkapital har introducerats. Speciell

uppmärksamhet har det växande antalet riskkapitalbolag fått. Dessa bolag

disponerar för närvarande ett totalt kapital på ca 2 miljarder kronor.

Enligt en utredning av statens industriverk (SIND PM 1987:2)

Riskkapitalet och de mindre företagen har emellertid intresset för

riskkapitalinvesteringar i nystartade företag minskat under de senaste

åren.

Det statliga finansiella företagsstödet har gradvis byggts på och

förändrats under en lång följd av år. Samtida förändringar på

kapitalmarknaden har medfört att utbudet av såväl krediter som

riskkapital har förändrats märkbart. En samlad bild av konsekvenserna av

denna utveckling saknas i dagsläget.

Det bör vara en andra huvuduppgift för utredaren att analysera hur och i

vilken utsträckning dessa marknadsmässiga förändringar i utbudet av

olika typer av kapital bidragit till att tillgodose företagens

kapitalbehov samt på vilka sätt i övrigt avregleringen av

kreditmarknaden har skapat bättre förutsättningar för näringslivets

finansiering.

Brister i den externa kapitalförsörjningen

Samtidigt med att situationen på olika marknader förändrats, har

samhällets insatser för att komplettera brister på kapitalmarknaden

under senare år delvis omprövats och förnyats. Näringspolitiken har

sålunda under senare år förskjutits från krisstöd till offensiva

satsningar. Trots detta, och trots att antalet finansiella stödprogram

har reducerats, saknas i dagsläget en överblick av det statliga

finansiella företagsstödet. Flera frågor reses i detta sammanhang: Finns

det idag stödformer som överlappar varandra? Är det så att befintliga

stödformer kompletterar eller konkurrerar med marknadsmässig

finansiering? Finns det brister i den marknadsmässiga finansieringen,

som inte heller tillgodoses i det statliga finansiella företagsstödet?

Det bör vara en tredje huvuduppgift för utredaren att besvara dessa

övergripande frågor om det statliga finansiella företagsstödet förmåga

att avhjälpa brister på kapitalmarknaden. Utgångspunkten bör därvid vara

att analysera vilken primär funktion ett statligt stöd bör ha för att få

till stånd en tydligare rollfördelning mellan statens och

kapitalmarknadens uppgifter samt ge förslag till förenkling av nuvarande

stödformer.

Det finansiella stödets effektivitet

En ytterligare fråga som i olika sammanhang uppmärksammats gäller det

finansiella företagsstödets effektivitet. Med detta avses bl.a. vilken

verkningsgrad den enskilda stödformen haft i förhållande till behov och

andra möjliga stödformer och kostnaden för stödet i förhållande till det

resultat som uppnåtts. Utredaren bör i detta sammanhang på en

övergripande nivå uppmärksamma frågor av karaktären: Är kriterierna för

olika stöd klart utformade? Hur lång tid förflyter regelmässigt mellan

ansökan och beslut? Hur är kontroll och uppföljning av stödbeslut

utformad? etc.

Utredaren bör därvid inte detaljgranska administrativa rutiner inom

olika stödorgan utan ägna uppmärksamheten åt frågan om huruvida

stödsystemet i sin praktiska utformning överensstämmer med de

intentioner som en gång lades till grund för stödets införande. En

speciell aspekt som i detta sammanhang bör uppmärksammas gäller det

näringspolitiska stödets träffbild, dvs. i vilken utsträckning olika

stöd i praktiken tillfaller avsedda målgrupper. Det gäller därvid inte

bara frågan om olika stöd tillfallit ''rätt'' företag utan även om

stödet kommit att koncentreras till en mindre del av den avsedda

målgruppen. Huvudsyftet med denna analys bör vara att ge underlag för

bedömningar om olika stöd i verkligheten når ut till avsedda målgrupper

och att avsedda effekter med stöden i fråga uppnås. Även denna fråga bör

behandlas av utredaren.

Samtidigt bör utredaren ta reda på om det nuvarande stödsystemet i

alltför hög grad kommit att riktas mot befintliga företag och

verksamheter och därmed i alltför liten omfattning riktats mot nya

företag och nya projekt. Är det nuvarande stödet vad gäller såväl

inriktning som administrativ uppbyggnad ändamålsenligt utformat i syfte

att underlätta tillkomsten av nya företag? Enligt vad jag har erfarit

pågår en utredning om dessa frågor i samarbete mellan statens

industriverk, styrelsen för teknisk utveckling, Sveriges Industriförbund

och Trygghetsrådet SAF-PTK. Detta arbete bör kunna ge utredningen

värdefull information.

Avgränsningen, samråd, tidsplan m.m.

Utredaren bör kunna ta upp och pröva alla befintliga näringspolitiska

stöd mot bakgrund av det utbud och behov av kapital som identifierats.

Då en utredning om regionalpolitikens inriktning m.m. (Dir 1987:48)

nyligen tillsatts bör dock utredaren primärt avgränsa sitt arbete till

andra typer av stöd än de renodlat regionalpolitiska. Flera frågor

avseende stödets inriktning och effekter torde emellertid vara av lika

stort intresse för de regionalpolitiska stödformerna som för andra

former av näringspolitiska stöd. Jag utgår därför ifrån att de båda

utredningarna bedrivs i nära samverkan.

En utredning om det statliga stödet till export i form av

exportkreditgarantier och exportkrediter samt av exportfrämjande

effekter av u-krediter har tillkallats. Exportkreditfinansieringsfrågor

bör därför inte behandlas i denna utredning. Utredningen bör dock

samverka med och beakta förslag från utredningen om exportkrediter (Dir.

1988:1).

Då vissa näringspolitiska stöd har givits formen av skattenedsättning

m.m. bör utredaren slutligen även uppmärksamma pågående förändringar på

skatteområdet. Utredaren bör därför ha nära kontakt med kommittén för

reformerad företagsbeskattning (Fi 1985:06) och med kommittén med

uppdrag att genomföra en översyn av inkomstskattesystemet (Fi 1987:07).

Utredaren skall dock inte lämna några förslag inom skatteområdet.

Utredningsarbetet bör i övrigt bedrivas i nära samverkan med berörda

näringspolitiska organ bl.a. genom att experter i en referensgrupp knyts

till utredningen.

Utredningsarbetet bör redovisas senast den 31 mars 1989.

Utredningens huvudsyfte är att lämna förslag som syftar till att

förenkla, effektivisera och behovsanpassa det statliga finansiella

företagsstödet. Dagens stödformer bör noga prövas särskilt mot bakgrund

av kapitalmarknadens dynamiska utveckling.Det bör därvid stå utredaren

fritt att föreslå andra stödformer inom ramen för en totalt sett

oförändrad eller minskad resursförbrukning. Utredaren skall i detta

avseende beakta vad som har anförts i regeringens direktiv (1984:5)

angående utredningsförslagens inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för industridepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda inriktningen av det statliga

finansiella företagsstödet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta tolfte huvudtitelns anslag för utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Industridepartementet)