Dir. 1989:1

Begravningskostnader

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Den allmänna försäkringen

Den kyrkokommunala kompetensen

Senare behandling av frågan

Behovet av en utredning

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:1

Beslut vid regeringssammanträde 1989-01-26.

Statsrådet Wallström, civildepartementet, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att

kartlägga de kostnader som uppkommer i samband med begravning och

undersöka om det föreligger ett behov av stöd för sådana kostnader genom

ett ökat samhällsansvar.

Bakgrund

I samband med dödsfall uppstår kostnader för dödsboet för begravning av

den avlidne. Begravningskostnaderna uppgår ofta till betydande belopp.

Om dödsboets tillgångar inte räcker till för att betala dessa kostnader

åsamkas den dödes anhöriga ofta en betungande utgift.

Frågan om att begränsa de efterlevandes begravningskostnader genom att

låta samhället i någon form ta på sig ett ökat ansvar har sedan lång tid

övervägts i olika sammanhang. Riksdagen har vid upprepade tillfällen

behandlat frågan. Den har också övervägts av olika utredningar.

De åtgärder för att begränsa begravningskostnaderna för enskilda som

främst har diskuterats är av två slag. Den ena åtgärden är att utvidga

den allmänna försäkringen till att omfatta även begravningshjälp. Den

andra är att utvidga den kyrkokommunala kompetensen till att också

omfatta begravningstjänster för församlingsmedlemmar.

Den allmänna försäkringen

När det gäller den tidigare behandlingen av frågan om en utvidgning av

den allmänna försäkringen till att omfatta även begravningshjälp, finns

redogörelser i socialförsäkringsutskottets betänkanden SfU 1975:2 och

SfU 1987/88:3.

Riksdagen behandlade frågan senast vid 1987/88 års riksmöte med

anledning av två motioner från den allmänna motionstiden 1986/87 (Sf 267

och Sf 291). Socialförsäkringsutskottet (SfU 1987/88:3) anförde att det

inte hade kommit fram några skäl för utskottet att gå ifrån sitt

tidigare ställningstagande i frågan. Utskottet anslöt sig således

alltjämt till bedömningen att en obligatorisk begravningsförsäkring med

tanke på den nödvändiga prioriteringen inom den allmänna försäkringen

inte motiverar den kostnad en sådan försäkring kan väntas föranleda.

Utskottet framhöll vidare att problemet är av begränsad betydelse med

hänsyn bl.a. till den utveckling verksamheten med

tjänstegrupplivförsäkringar och frivilliga grupplivförsäkringar har

haft. Riksdagen följde utskottet.

Den kyrkokommunala kompetensen

Krav på vidgning av den kyrkokommunala kompetensen avvisades av

riksdagen åren 1974 och 1976 på förslag av konstitutionsutskottet (KU 19

74:38 och 1975/76:38). Frågan behandlades på nytt av riksdagen i samband

med behandlingen av regeringens proposition 1982/83:19 om den nya lagen

om församlingar och kyrkliga samfälligheter. Konstitutionsutskottet (KU

1982/83:8) anförde bl.a. följande:

''Utskottet har stor förståelse för det krav på vidgad kompetens på

begravningsområdet som framförs i motion 1982/83:22. Trots de olika

former av ekonomisk hjälp som finns är begravningskostnaderna ofta en

betungande utgift för de anhöriga. Församlingarnas förmåga att bära de

ökade kostnader som en vidgning av kompetensen skulle medföra är

emellertid högst varierande. Enligt utskottets mening måste därför de

ekonomiska förutsättningarna för en vidgning av kompetensen först

utredas. I denna utredning bör svenska kyrkans strukturfrågor på

lokalplanet få en framträdande plats. Även den i motion 1980/81:1056

berörda frågan om en utjämning mellan församlingarna av kostnaderna för

deras nuvarande befattning med begravningsverksamheten bör kunna ses

över i detta sammanhang. Formerna för detta utredningsarbete får ankomma

på regeringen att besluta om. Vad utskottet nu anfört bör med bifall

till motionerna 1980/81:1506 och 1982/83:22 riksdagen ge regeringen till

känna.''

Riksdagen (rskr. 30) följde utskottet.

Senare behandling av frågan

1982 års kyrkokommitté (Kn 1982:05) fick härefter i uppdrag (dir.

1982:95 och 1984:11) att utifrån två frågor lägga fram förslag som

syftade till att begränsa begravningskostnaderna för enskilda. Frågorna

avsåg en utvidgning av församlingarnas kompetens till att omfatta

ytterligare begravningskostnader resp. utjämning mellan församlingar av

kostnader för gravrätt vid begravning i annan församling än den där den

avlidne var kyrkobokförd. Kommittén uttalade i lägesrapporten (SOU

1985:1) Församlingar i samverkan att ett sätt att lösa frågan var en

utvidgning av den allmänna försäkringen så att försäkringen täckte vissa

minimikostnader. En annan väg skulle kunna vara att vidga kompetensen

för kyrkokommunerna. Kommittén avsåg att återkomma till frågan. I sitt

slutbetänkande (SOU 1986:17 och 18) Framtid i samverkan anmälde

emellertid kommittén att den, med hänsyn till den tidsram inom vilken

utredningsarbetet skulle slutföras, inte hade kunnat lägga fram några

förslag rörande begravningskostnader för enskilda. Enligt kommittén

borde utredningsarbetet beträffande dessa frågor kunna ske i annan

ordning. Därefter uppdrogs åt en sakkunnig i kyrkokommittén

(hovrättsrådet Tom Thyblad) att slutföra utredningsarbetet i denna del.

I en promemoria (dnr KY 111/87) som överlämnades i februari 1987,

Begravningskostnader för enskilda, redovisade utredningsmannen

resultatet av sitt arbete. I promemorian påpekade han att ett ökat

samhällsansvar för begravningskostnader kunde åstadkommas genom att

antingen införa en allmän begravningsförsäkring eller vidga kompetensen

för församlingarna till att med skattemedel svara för

begravningstjänster till församlingens invånare. I fråga om

försäkringslösningen ansåg han läget knappast vara annorlunda än då

pensionsförsäkringskommittén och riksdagen, framför allt av

kostnadsskäl, hade ställt sig avvisande till en sådan lösning och därvid

beaktat att en mycket stor del av befolkningen genom olika

grupplivförsäkringar redan erhöll viss begravningshjälp. I promemorian

anfördes vidare att det inte fanns skäl att tro att en allmän försäkring

skulle påverka prisbilden så att kostnaderna pressades, utan snarast att

den motsatta effekten kunde uppstå. Av dessa skäl avvisade

utredningsmannen en lösning i form av en allmän försäkring. Han föreslog

i stället att församlingarna skulle ges en vidgad möjlighet att med

skattemedel bidra till och stödja verksamheten inom begravningsväsendets

område.

Promemorian remissbehandlades. Flera remissinstanser ansåg att frågan

borde utredas ytterligare. Risken för att stora skillnader

församlingarna emellan skulle uppkomma påpekades bl.a. Några

remissinstanser förordade en kombination av en allmän

begravningsförsäkring och en viss vidgning av församlingarnas kompetens.

Vid 1987 års kyrkomöte behandlades frågan också med anledning av

motionsyrkanden. Kyrkomötet (KL 1987:11) ansåg att hittillsvarande

utredningar inte gav svar på frågan hur problemet borde lösas.

I propositionen 1987/88:31 om ny organisation på lokal- och stiftsplanet

i svenska kyrkan, m.m. uttalade dåvarande civilministern -- med

hänvisning till vad som hade framförts under remissbehandlingen och

kyrkomötets uttalanden -- att han inte var beredd att föreslå en sådan

utvidgning av församlingarnas kompetens som hade anvisats av utredaren.

Vid sin behandling av den nyssnämnda propositionen hänvisade

konstitutionsutskottet (KU 1987/88:30) bl.a. till sina förut redovisade

uttalanden vid 1982/83 års riksmöte.

Utskottet anförde vidare:

''I likhet med vad som uttalats av kyrkomötet och i propositionen anser

utskottet att det ännu inte finns tillräckligt underlag för ett

ställningstagande till hur frågan bör lösas. Mot denna bakgrund förordar

utskottet att frågan blir föremål för förnyade överväganden. Det bör

ankomma på regeringen att bestämma i vilka former en utredning på

området bör bedrivas. Enligt utskottet bör särskild uppmärksamhet ägnas

frågor rörande kostnader för olika typer av tjänster i samband med

begravning, fördelningen av kostnader mellan kyrkliga och borgerliga

kommuner samt statens ansvar i sammanhanget. Utredningen bör inte

begränsas till frågan om utvidning av den kyrkokommunala kompetensen

utan även omfatta vilka möjligheter som står till buds att lösa frågan

inom ramen för den allmänna försäkringen och konsekvenserna av detta. I

sammanhanget bör även beaktas den i motion 1986/87: K608 väckta frågan

om kommunernas möjlighet att inrätta begravningsbyråer. Vad utskottet nu

anfört bör med besvarande av motionerna 1986/87:K608 och 1987/88:K618

ges regeringen till känna.''

Riksdagen (rskr. 181) beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Behovet av en utredning

Riksdagen har alltså under våren 1988 begärt en utredning av frågan om

en begränsning av begravningskostnader för enskilda. Enligt vad

riksdagen har uttalat finns det ännu inte ett tillräckligt underlag för

ett ställningstagande till hur frågan bör lösas.

Som framgår av redovisningen i det föregående har olika möjligheter att

lösa frågan tidigare utretts. Någon kartläggning av vilka kostnader som

uppkommer i samband med begravning har emellertid inte gjorts. Behovet

av att begränsa begravningskostnaderna för enskilda genom ett ökat

samhällsstöd har inte heller analyserats.

Innan man utreder frågan om hur begravningskostnaderna för enskilda kan

begränsas, är det enligt min mening nödvändigt att ha ett underlag som

utvisar dels vilka kostnader som det är fråga om, dels vilka behov av

stöd som finns. Först med ett sådant underlag kan man på ett

meningsfullt sätt bestämma den närmare inriktningen av ett fortsatt

utredningsarbete. Jag anser därför att en särskild utredare bör

tillkallas med uppgift att kartlägga de kostnader som uppkommer i

samband med begravning och analysera behovet av ett samhällsstöd för

sådana kostnader.

Uppdraget

Syftet med utredningsuppdraget är att få en samlad bild av de kostnader

som förekommer i samband med begravning och att klarlägga behovet av ett

samhällsstöd till enskilda för sådana kostnader.

Utredaren bör till en början kartlägga vilka olika typer av tjänster som

förekommer i samband med en begravning och kostnaderna för dessa. Det

gäller både tjänster som tillhandahålls av samhället och tjänster som

tillhandahålls på den fria marknaden. När det gäller sistnämnda slag av

tjänster bör utredaren också belysa hur kostnaderna påverkas av

konkurrensförhållandena på marknaden. Kartläggningen bör koncentreras

till sådana tjänster som får anses vara ofrånkomliga i dessa sammanhang.

I enlighet med vad riksdagen har anfört bör utredaren också undersöka

hur kostnaderna fördelar sig mellan borgerliga och kyrkliga kommuner

samt statens ansvar i sammanhanget.

En kartläggning bör också göras av de olika former av stöd som lämnas

till begravningshjälp genom arbetsskadeförsäkringen eller motsvarande

äldre försäkring, begravningskassor och grupplivförsäkringar samt

omfattningen av ett sådant stöd. Utredaren bör dessutom undersöka hur

stor del av befolkningen som inte har något sådant skydd.

När dödsboets tillgångar inte räcker till för att betala kostnaderna för

begravning av den avlidne, får de efterlevande betala kostnaderna. I de

fall de efterlevande saknar medel till dessa kostnader kan bidrag enligt

socialtjänstlagen (1980:620) betalas ut. Utredaren bör undersöka i

vilken utsträckning de efterlevande drabbas av utgifter för

begravningskostnader och i vilken utsträckning det förekommer att bidrag

enligt socialtjänstlagen betalas ut.

Utredaren bör härefter undersöka om det finns ett behov av att begränsa

de enskildas begravningskostnader genom ett samhällsstöd. Om utredaren

finner att ett sådant behov föreligger bör utredaren belysa i vilka

avseenden ett sådant behov gör sig särskilt starkt gällande.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med riksförsäkringsverket,

socialstyrelsen, statens pris- och konkurrensverk, konsumentverket och

understödsföreningsutredningen (Fi 1988:01).

Utredaren bör redovisa sitt uppdrag senast vid utgången av maj 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om

begravningsväsendet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att kartlägga de kostnader som uppkommer i

samband med begravning och undersöka om det föreligger ett behov av stöd

för sådana kostnader genom ett ökat samhällsansvar och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Civildepartementet)