Dir. 1989:10

Översyn av kärntekniklagstiftningen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Mitt förslag

Bakgrund

Frågeställningar och förslag till åtgärder

Vissa frågor om kärnavfall

Lagring av utländskt kärnavfall i Sverige

Teknologiöverföring

Åtalsanmälan

Kärnteknikförordningen

Anpassningen till internationella överenskommelser

Sammanfattning

Riktlinjer för en översyn

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:10

Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) och

förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet

(kärnteknikförordningen).

Översynen skall främst syfta till en kartläggning och till förslag i

fråga om

-- hur villkor och föreskrifter för kärnteknisk verksamhet meddelas,

-- kärntekniklagens regler om hur kärnämne och kärnavfall definieras,

-- lagring, hantering, bearbetning och slutförvaring av utländskt

kärnavfall i Sverige,

-- kärntekniklagens regler om teknologiöverföring till utlandet,

-- utformningen av kärntekniklagens regler om tillståndshavarens ansvar

för säkerheten,

-- behovet av särskild åtalsprövning på kärnteknikområdet,

-- vissa regler i kärnteknikförordningen, bl.a. de som berör tillstånd

och tillsyn och samordningen med strålskyddslagstiftningen,

-- bilagan till kärnteknikförordningen med förteckning över utrustning

eller material m.m. som inte får föras ut ur riket utan tillstånd av

regeringen,

-- anpassningen av den svenska kärntekniklagstiftningen till de

internationella överenskommelser som Sverige har ingått på

kärnenergiområdet.

Utredaren skall även kunna ta upp andra frågor om

kärntekniklagstiftningen inom ramen för denna allmänna översyn.

Bakgrund

Kärntekniklagen och kärnteknikförordningen trädde i kraft den 1 februari

1984. Lagen innehåller bestämmelser om innehav m.m. av kärntekniska

anläggningar, olika former av befattning med kärnämnen och kärnavfall,

införsel av sådana ämnen samt utförsel av kärnämnen, viss utrustning och

material m.m. på kärnenergiområdet. Lagen är speciellt inriktad på att

tillgodose kraven på säkerhet vid verksamhet på kärnenergiområdet.

Skyddet mot joniserande strålning vid kärnteknisk verksamhet regleras

genom strålskyddslagen (1988:220), som från och med den 1 juli 1988 har

ersatt 1958 års strålskyddslag.

Under den tid som 1984 års kärntekniklagstiftning har varit i kraft har

flera frågor aktualiserats som rör viktiga inslag i lagstiftningen. Min

avsikt är att i de följande redovisa aktuella frågor och komma med

förslag till åtgärder.

Jag vill redan nu säga att jag gör den bedömningen att en särskild

utredare bör tillsättas för att göra en översyn av kärntekniklagen och

kärnteknikförordningen.

Frågeställningar och förslag till åtgärder

Villkor och föreskrifter för kärnteknisk verksamhet

Enligt 5 § kärntekniklagen skall frågor om tillstånd för kärnteknisk

verksamhet prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen

bestämmer. I 8 § föreskrivs att villkor som behövs med hänsyn till

säkerheten får ställas upp när ett tillstånd meddelas eller under ett

tillstånds giltighetstid.

Gällande tillstånd att uppföra och driva kärnkraftverk meddelades av

regeringen enligt atomenergilagen (1956:306), som gällde före

kärntekniklagen. I tillstånden har regeringen dels föreskrivit att de

villkor som statens kärnkraftinspektion föreslagit i sitt yttrande över

ansökningen om tillstånd skall gälla, dels bemyndigat inspektionen att

ställa upp de ytterligare villkor som behövs av säkerhetsskäl eller

annars från allmän synpunkt. Under årens lopp har statens

kärnkraftinspektion meddelat åtskilliga ytterligare villkor med stöd av

regeringens bemyndiganden. Bestämmelserna är ofta allmänt hållna och

likartade för flera anläggningar.

I kärntekniklagen infördes en bestämmelse som innebär att regeringen

eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

provning, kontroll eller besiktning. Genom att tillsynsmyndighetens

normer och anvisningar gavs som rättsligt bindande föreskrifter skulle

ansvaret för provningsverksamheten på det kärntekniska området

automatiskt vila på riksprovplatsen i den ordning som gällde för

officiell provning (prop. 1983/84:60 s. 89).

Statens kärnkraftinspektion har i 21 § andra stycket

kärnteknikförordningen bemyndigats att meddela föreskrifter om provning,

kontroll eller besiktning.

Numera har ändrade bestämmelser införts genom den nya lagen (1985:1105)

om obligatorisk kontroll genom teknisk provning m.m.

Möjligheten att meddela regler för kärnteknisk verksamhet bygger alltså

på 8 § kärntekniklagen, på regeringens bemyndiganden i

tillståndsbesluten att uppställa ytterligare villkor och på

bemyndigandet i kärntekniklagen att meddela normer om provning, kontroll

eller besiktning.

Enligt min mening är systemet oklart. Det gäller t.ex. frågan om

bestämmelser för kärnteknisk verksamhet skall betraktas som

tillståndsvillkor eller normföreskrifter. På sikt kan

tillämpningsproblem förutses. Det kan ifrågasättas om en sådan ordning

är ändamålsenlig. En möjlig lösning är att utvidga bemyndigandet i

kärntekniklagen till att även omfatta regler om bl.a. driften av

kärntekniska anläggningar. Det bör övervägas om kärntekniklagen behöver

ändras eller kompletteras i nu berörda hänseenden.

Vissa frågor om kärnavfall

I detta avsnitt tar jag upp vissa frågor som rör begreppen ''kärnämne''

och ''kärnavfall''.

Med kärnteknisk verksamhet avses bl.a. uppförande, innehav eller drift

av kärnteknisk anläggning och befattning med kärnämne eller kärnavfall.

En kärnteknisk anläggning kan utgöras av en anläggning för hantering,

bearbetning, lagring eller slutlig förvaring av kärnavfall. I lagen

avses med kärnavfall

1. använt kärnbränsle som har placerats i slutförvar,

2. radioaktivt ämne som har bildats i en kärnteknisk anläggning eller

material eller annat som blivit radioaktivt förorenat i en kärnteknisk

anläggning,

3. radioaktiva delar av en kärnteknisk anläggning som avvecklas.

Det kärnavfall som omfattas av lagen är framför allt sådana produkter

från en kärnteknisk anläggning som normalt inte skall användas på nytt.

Emellertid finns vissa radioaktiva ämnen i kärnavfallet som används

eller kan användas för industriellt, kommersiellt, jordbrukstekniskt,

medicinskt eller vetenskapligt ändamål och som omfattas av tillstånd

enligt strålskyddslagen. I fråga om hanteringen m.m. av sådana ämnen har

regeringen med stöd av ett bemyndigande i 5 § andra stycket

kärntekniklagen lämnat generella tillstånd i 7 § kärnteknikförordningen.

Kärntekniklagen är tillämplig på all slags kärnteknisk verksamhet. Någon

möjlighet att medge undantag från lagens tillämpning finns inte. Som

nämnts finns dock en möjlighet att anpassa tillämpningsområdet genom att

i vissa fall meddela tillstånd genom normgivning. Konstruktionen har i

praktiken medfört vissa tillämpningsproblem vad gäller kärnavfall.

Enligt lagen måste avfallet nämligen behandlas som kärnavfall trots att

avfallets radioaktivitet har avklingat till en ofarlig nivå. I

strålskyddslagen - som ju också tillämpas på kärnavfall - har en annan

konstruktion valts. Enligt den lagen kan regeringen eller den myndighet

som regeringen bestäm mer föreskriva undantag från lagens tillämpning.

Därigenom är det möjligt att bestämma en nedre gräns för

strålskyddslagens tillämplighet och att t.ex. besluta om s.k.

friklassning av lågaktivt kärnavfall.

Enligt min mening finns det skäl att överväga att införa en

undantagsbestämmelse i kärntekniklagen efter mönster i strålskyddslagen.

Genom att komplettera kärntekniklagen med en sådan undantagsbestämmelse

tillgodoses vidare behovet av samordning mellan strålskyddslagen och

kärntekniklagen. Jag vill i detta sammanhang nämna att det i motiven

till den nya strålskyddslagen (prop. 1987/88:88 s. 46, JoU 19, rskr.

234) just framhålls att det finns behov att samordna säkerhets- och

strålskyddsintresset i nästan samtliga led inom kärnbränslehanteringen,

eftersom de båda lagarna ofta tillämpas parallellt i fråga om en och

samma verksamhet.

I detta sammanhang vill jag ta upp en fråga som också har med kärnavfall

att göra. Vad jag syftar på är den typ av kärnavfall som avsiktligt

framställs i en kärnreaktor för bl.a. medicinskt ändamål. Det kan

ifrågasättas om sådana radioaktiva ämnen som inte utgörs av egentliga

restprodukter från anläggningen skall behandlas som kärnavfall enligt

kärntekniklagen.

Det är också motiverat att i detta sammanhang se över vad

kärnteknikförordningen säger om tillstånd och tillsyn så att

tillämpningen blir klar och ändamålsenlig med hänsyn till det verkliga

behovet från säkerhets- och strålskyddssynpunkt. Särskild uppmärksamhet

bör ägnas reglerna om generella tillstånd i 7 § som enligt uppgift har

vållat tillämpningssvårigheter. Frågor om tillstånd för

serviceindustrier som hanterar radioaktiva delar från en reaktor och för

utförsel av kärnavfall bör vidare diskuteras och klarläggas.

Lagring av utländskt kärnavfall i Sverige

I ett beslut den 4 december 1986 tog regeringen ställning till frågan om

lagring av utländskt kärnavfall i Sverige. Beslutet rörde en ansökan av

Studsvik AB i fråga om behandling och tidsbegränsad lagring av utländskt

kärnavfall. Regeringen angav att en grundläggande princip för Sveriges

vidkommande när det gäller använt kärnbränsle och kärnavfall är att

varje land självt tar ansvar i alla led för det material som uppkommer

inom det egna landet. Enligt regeringsbeslutet innebär detta bl.a. att

någon lagring av utländskt, använt kärnbränsle eller kärnavfall inte

skall förekomma i Sverige.

Enligt min mening bör regeringens ställningstagande återspeglas i

kärntekniklagen. Frågan bör också belysas och diskuteras mot bakgrund av

de krav på lagstiftningen som kan ställas från säkerhets- och

strålskyddssynpunkt. Tillämpningen av principen om utländskt kärnavfall

bör diskuteras för att belysa praktiska problem och optimala lösningar.

Teknologiöverföring

I 1 § punkt 5 kärntekniklagen finns bestämmelser om s.k.

teknologiöverföring. Bestämmelsen har sin förebild i lagen (1982:513) om

förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. som fr.o.m. den 1 juli 1988

har ersatts av lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel,

m.m. (prop. 1987/88:154, UU 30, rskr. 331). Regleringen innebär att

upplåtelse eller överlåtelse av rätt att utom riket tillverka viss i

paragrafen närmare angiven utrustning eller materiel skall anses utgöra

kärnteknisk verksamhet i den utsträckning regeringen föreskriver.

Bestämmelsen omfattar endast sådan utrustning eller materiel som

tillverkas i Sverige.

I den nya lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel, m.m. har

bestämmelserna om kunskapsöverföring skärpts. Förbudet för sådana

myndigheter och andra som avses i 4-5 §§ den lagen att utan regeringens

tillstånd upplåta eller överlåta rätt att utom riket tillverka

krigsmateriel är inte längre begränsat till den som tillverkar

krigsmateriel i landet.

Det bör enligt min mening övervägas om inte kärntekniklagen bör anpassas

till den formulering som används i lagen om förbud mot utförsel av

krigsmateriel, m.m.

Tillämpningen av kärntekniklagens bestämmelser om allmänna skyldigheter

m.m.

I 10 § kärntekniklagen anges bl.a. tillståndshavarens ansvar för

säkerheten. I förarbetena till kärntekniklagen (prop. 1983/84:60 s. 38)

hänvisas till uttalandena i prop. 1979/80:170 om vissa energifrågor (s.

37) där det anges, att målet för säkerhetsarbetet bör vara att så långt

det över huvud taget är möjligt undanröja riskerna för förluster av liv

eller egendom. Vidare påpekas att säkerheten vid verksamhet på

kärnenergiområdet inte bara bestäms av utformningen av tekniska system

utan också av organisatoriska, administrativa och personella faktorer.

I atomlagstiftningskommitténs betänkande (SOU 1983:9) Lagstiftningen på

kärnenergiområdet (s. 113) framhölls följande:

''Innehavarens ansvar avser skyldighet att följa de villkor som är

förknippade med tillståndet och de villkor och föreskrifter som

tillsynsmyndigheterna meddelar. Lagstiftningens innebörd samt uppställda

villkor och föreskrifter anses vidare medföra att en innehavare av en

reaktoranläggning eller annan som fått tillstånd till kärnteknisk

verksamhet också är skyldig att fortlöpande uppfylla de ökade krav som

ställs på verksamheten och att själv vara aktiv för att hålla säkerheten

och strålskyddet vid varje tillfälle på optimal nivå. Det innebär t.ex.

att en reaktorinnehavare har att svara för att erforderliga åtgärder

faktiskt kommer till stånd och att betala kostnaderna härför. Han måste

också svara för att tekniskt kunnande, utrustning, anläggningar m.m.

finns tillgängliga i erforderlig utsträckning och att anläggningen

skyddas (fysiskt skydd). Genom särskild lagstiftning -

atomansvarighetslagen - har innehavaren även ålagts skyldighet att svara

för skador som drabbar tredje man.''

De krav som ställs på tillståndshavaren är alltså långtgående och

motsvaras av stränga ansvarsbestämmelser i 22-27 §§ kärntekniklagen.

Flera av de företag som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet har

överlåtit stora delar eller - i vissa fall - hela driften av den

tillståndsbundna verksamheten till ett annat företag genom ett

entreprenadförfarande. I samtliga fall är entreprenören hel- eller

delägd av det företag som innehar drifttillståndet.

Frågan är om tillståndshavaren i detta och andra liknande fall genom

entreprenadförfarandet formellt lever upp till det ansvar för säkerheten

som kärntekniklagen ställer.

De frågor som jag nu har tagit upp är komplicerade och bör analyseras

ytterligare. Aktuella förhållanden bör kartläggas och det bör övervägas

om kärntekniklagen behöver ändras eller kompletteras i nu berörda

avseenden.

Åtalsanmälan

Enligt 29 § kärntekniklagen får brott mot lagen åtalas av allmän

åklagare endast om det anmäls till åtal av tillsynsmyndigheten. Detsamma

gäller brott mot villkor eller föreskrifter som har meddelats med stöd

av lagen. En motsvarande bestämmelse fanns tidigare i atomenergilagen.

Även den tidigare strålskyddslagstiftningen innehöll en regel om

åtalsanmälan. Bestämmmelsen har ingen motsvarighet i den nya

strålskyddslagen (1988:220).

Det bör övervägas om det är lämpligt att bibehålla en bestämmelse om

åtalsanmälan i kärntekniklagen.

Kärnteknikförordningen

Jag har tidigare i anslutning till avsnittet om kärntekniklagens regler

om hur kärnavfall definieras föreslagit att kärnteknikförordningen ses

över i vissa avseenden. Vad jag då syftade på var förordningens

bestämmelser om tillstånd och tillsyn.

Enligt min uppfattning finns det anledning att ta upp även följande

frågor som rör kärnteknikförordningen.

Utredningen om översyn av strålskyddslagstiftningen föreslog i sitt

betänkande (SOU 1985:58) Ny strålskyddslag vissa ändringar i

kärnteknikförordningen som har med samordningen mellan kärntekniklagen

och strålskyddslagen att göra. Utredningen tog bl.a. upp frågan om hur

kontrollen bör ske av det uran som erhålls i samband med torvutvinning.

Enligt min uppfattning är det viktigt att de frågor som utredningen tog

upp angående gränsdragningen mellan strålskyddslagen och kärntekniklagen

får en ändamålsenlig lösning. Med hänsyn till den kritik som

utredningens förslag mötte i denna del bör dock frågeställningen

övervägas ytterligare.

I detta sammanhang vill jag ta upp en annan fråga som rör

kärnteknikförordningen. Jag syftar på bilagan till förordningen med

förteckning över material m.m. som inte får föras ut ur riket utan

tillstånd av regeringen. I samband med tillkomsten av kärntekniklagen

framhöll jag att jag avsåg att noga följa utvecklingen på

utförselområdet och lägga fram de förslag om ändringar i förteckningen

som visar sig behövliga (prop. 1983/84:60 s. 52).

Enligt min mening finns det behov av att nu göra en utvärdering av den

hittillsvarande tillämpningen av förteckningen.

Anpassningen till internationella överenskommelser

Sverige har ingått en rad internationella överenskommelser på

kärnenergiområdet. Jag vill framhålla vikten av att den svenska

kärntekniklagstiftningen utformas i enlighet med Sveriges åtaganden. Det

är viktigt att begreppen ''kärnämne'' och ''kärnavfall'' definieras i

den svenska lagstiftningen på ett sådant sätt att definitionerna ligger

i linje med av Sverige ingångna internationella överenskommelser. Frågan

om anpassning till Sveriges överenskommelser bör enligt min mening

behandlas i anslutning till de frågor som jag har tagit upp i det

föregående.

Sammanfattning

De frågor som jag nu har behandlat rör väsentliga inslag i

kärntekniklagstiftningen. Frågorna sammanhänger med tillämpningen av

lagstiftningen och gäller bl.a. lagens definitioner och

tillämpningsområde. Vidare berörs samordningen med den nya

strålskyddslagen. Det är enligt min mening viktigt att problemen

analyseras och att förslag till lagstiftning - om det behövs -

utarbetas. Min bedömning är därför att det finns behov av att göra en

översyn av lagstiftningen. Arbetet är av den karaktären att det

lämpligen bör utföras av en särskild utredare.

Riktlinjer för en översyn

Den allmänna utgångspunkten för översynen bör vara att analysera de

redovisade frågorna. Om utredaren finner att kärntekniklagstiftningen

behöver ändras eller kompletteras i berörda delar, bör han lägga fram

sådana författningsförslag. Det bör även stå utredaren fritt att inom

ramen för en allmän översyn ta upp andra frågor än dem jag har nämnt i

det föregående.

Utredaren bör beakta regeringens direktiv (Dir. 1984:5) till statliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning. Utredaren bör vidare beakta innehållet i regeringens

direktiv (Dir. 1988:43) angående EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Utredaren bör i den utsträckning som kan anses motiverat beakta

lagstiftningen i andra länder.

Utredaren bör vid utredningsuppdragets fullgörande samråda med berörda

myndigheter, organisationer och företag.

Utredningsarbetet bör bedrivas så att det kan redovisas före den 1

januari 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119 ) - med uppdrag att göra en översyn av

kärntekniklagstiftningen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljö- och energidepartementet)