Dir. 1989:13

En reformering av budgetpropositionen

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Redovisningen inför år 2 och 3

Kompletterande underlag vid riksmötets öppnande

Utredningsarbetet

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1989:13

Beslut vid regeringssammanträde 1989-02-23

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en kommitté tillkallas för att göra en översyn av

budgetpropositionens innehåll och utformning, m.m.

Bakgrund

Nuvarande regler för budgetpropositionen

I 9 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att regeringen skall avge

förslag till statsbudget till riksdagen. Av 3 kap. 2 § riksdagsordningen

framgår att budgetåret börjar den 1 juli och att regeringen normalt

senast den 10 januari skall avlämna en budgetproposition.

Budgetpropositionen utgör regeringens viktigaste handlingsprogram för

det kommande budgetåret och bildar därmed ett väsentligt underlag för

riksdagens arbete. Den innehåller bl.a. förslag till vilka anslag som

bör medges och en beräkning av statsbudgetens inkomster, främst skatter.

Denna bedömning grundar sig bl.a. på prognoser av den allmänna

ekonomiska utvecklingen i landet.

Budgetpropositionen innehåller bl.a. en finansplan med

inkomstberäkningar och nationalbudget, en bilaga för flera huvudtitlar

gemensamma frågor samt sektorsbilagor. Under varje huvudtitel (I-XIV)

redovisas anslag till olika statliga verksamheter.

1988 års budgetproposition

I 1988 års budgetproposition (prop. 1987/88:100 bil. 15) framhålls att

det krävs förändringar i riksdagens och regeringens styrning av de

statliga myndigheterna för att en högre effektivitet och produktivitet

skall kunna uppnås i den statliga förvaltningen. Styrningen skall

således, enligt propositionen, vara mer mål- och resultatorienterad och

mindre detaljreglerad. Det är också väsentligt, heter det, att öka

långsiktigheten i planering och resurstilldelning samt öka

handlingsfriheten för myndigheterna vad gäller medelsanvändning, beslut

i organisations- och personalfrågor, m.m.

Finansutskottet delade uppfattningen att ett styrsystem för ökad

målstyrning bör utvecklas och införas i den statliga förvaltningen (FiU

1987/88:12, rskr. 69). En avgörande förutsättning för en sådan

utveckling är emellertid, enligt utskottet, att resultatuppföljningen av

de statliga myndigheternas verksamhet effektiviseras.

1988 års kompletteringsproposition

I 1988 års kompletteringsproposition (prop. 1987/88:150 bil. 1)

redovisades att budgetprocessen skall läggas om för i princip hela

statsförvaltningen, utom för försvaret som redan tillämpar en särskild

flerårig budgetmodell.

Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen, heter det, är att

hela verksamhetsområdet för en myndighet skall underkastas en fördjupad

redovisning och prövning vart tredje år. Prövningen skall således

omfatta inte bara myndighetens förvaltning utan också sådana

transfereringar, regelsystem, tillsynsfrågor, m.m. som ankommer på

myndigheten.

Som ett led i detta utvecklingsarbete avses vidare, enligt

propositionen, en utredning tillkallas med uppgift att se över

budgetpropositionens innehåll och utformning. Utredningen skall bl.a.

lämna förslag till riktlinjer för och exempel på hur målen för olika

verksamheter skall redovisas i budgetpropositionen. Utredningen skall

också överväga vilken resultatinformation som skall lämnas till

riksdagen.

Finansutskottet (FiU 1987/88:30, rskr. 394) hade inte något att erinra

mot redogörelsen i 1988 års kompletteringsproposition. Syftet med den

nya budgetprocessen är att få till stånd en bättre och effektivare

styrning och kontroll av förvaltningen. Eftersom riksdagens möjligheter

i detta avseende inte får eftersättas, framhöll utskottet, måste stor

vikt läggas vid utformningen av den information som lämnas i

budgetpropositionen och andra anslagspropositioner.

Folkstyrelsekommitténs förslag om budgetarbetet i riksdagen, m.m.

Folkstyrelsekommittén lade i sitt betänkande (SOU 1987:6) Folkstyrelsens

villkor fram vissa förslag som avsåg att bl.a. åstadkomma ett

effektivare budgetarbete i riksdagen. Syftet med förslagen var att

stärka riksdagens möjligheter att skaffa sig ett samlat grepp om

budgetfrågorna, att få till stånd en jämnare arbetsbelastning i

riksdagen och att åstadkomma en fördjupning av budgetarbetet med jämna

mellanrum.

I den proposition (1987/88:22) om vissa grundlagsfrågor, m.m. som

regeringen lade fram på grundval av kommitténs betänkande föreslogs

bl.a. att propositioner som rör ur budgetpropositionen utbrutna punkter

skulle läggas fram senast den 25 februari, i stället för som tidigare

den 10 mars. Härigenom skulle behandlingen av budgetpropositionen och

senare framlagda anslagspropositioner kunna tidigareläggas så att

behandlingen i huvudsak är avslutad senast den 30 april.

Riksdagen anslöt sig till förslaget (KU 1987/88:43, rskr. 405). I

sammanhanget uttalades också att en utvärdering av politiska beslut

framstår som en alltmer angelägen uppgift, samtidigt som det med visst

fog kan hävdas att det är en av de mest försummade. Riksdagen ansåg

således att den och särskilt dess utskott bör ägna mer uppmärksamhet åt

att utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Utvärderingen på ett

visst myndighets- eller ämnesområde bör, enligt riksdagen, kunna äga rum

i anslutning till att en fördjupad behandling av detta område sker i

budgetsammanhang. En lämplig ordning, heter det, kan vara att en sådan

djupgående behandling sker en gång per valperiod.

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

Den utredning som aviserades i 1988 års kompletteringsproposition bör nu

tillkallas.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete bör vara de riktlinjer

för utvecklingen av styrningen av den offentliga sektorn som redovisades

i kompletteringspropositionen.

Den nya budgetprocess som skall genomföras, som ett led i denna

utveckling, syftar till att få till stånd en bättre och effektivare

styrning och uppföljning av förvaltningen. Stor vikt måste därför, som

finansutskottet framhållit (FiU 1987/88:30, s. 63), läggas vid

utformningen av den information som lämnas i bl.a. budgetpropositionen.

Varje budget är av stort allmänt intresse. Det är därför viktigt att

informationen i budgetpropositionen kan presenteras på ett för olika

intressenter lättillgängligt sätt. Även en väsentlig minskning av den

stora textvolymen bör kunna vara av betydelse i detta sammanhang.

Utredningen bör därför också överväga om informationen i

budgetpropositonen kan göras mer lättillgänglig och mindre omfattande än

för närvarande.

Redovisningen av verksamhetens innehåll, inriktning och resultat

Ett mål- och resultatorienterat styrsystem förutsätter att de politiska

besluten om innehåll och inriktning görs tydligare och att former

utvecklas för uppföljning och utvärdering av de fattade besluten.

En huvuduppgift för utredningen bör därför också vara att utreda och

lämna förslag om hur informationen i regeringens förslag om olika

verksamheters innehåll, inriktning, resurser och resultat, baserat på en

fördjupad verksamhetsanalys, bör utformas i budgetpropositionen i

anslutning till beslut för en kommande treårsperiod.

Utgångspunkterna för denna uppgift redovisades närmare i

kompletteringspropositionen (bil. 1, s. 73), där följande uttalades.

''Ekonomisk ramstyrning samt ökade befogenheter och ansvar för

myndigheterna måste kopplas till krav på förbättrad uppföljning.

Statsmakterna bör vidare i betydligt större utsträckning än hittills ge

uttryck för vilka resultat som förväntas. Former för att styra de olika

verksamheternas inriktning och innehåll måste därför utvecklas. Dessa

bör anpassas till förutsättningarna inom varje verksamhetsområde.

Utvecklingsarbetet måste därför i stor utsträckning komma att utgöra ett

naturligt inslag i det reguljära arbetet i regeringskansliet, på

myndigheterna och i samspelet mellan regeringskansliet och

myndigheterna. Förändringen kan förväntas ske successivt och med olika

takt inom olika områden.

Det utvecklingsarbete som nu bör inledas för att finna konkreta former

för en mål- och resultatorienterad styrning bör därför ske från en

delvis annan utgångspunkt än vad som vanligen gäller vid s.k.

programbudgetering. En grundtanke i programbudgeteringen är att konkreta

mål som kan följas upp skall kunna härledas från de övergripande

politiska målen för verksamheten. Erfarenheterna visar att detta innebär

stora svårigheter. Till betydande del beror dessa på att de övergripande

målen kan vara flera och delvis motstridiga. För många verksamheter går

det inte att undvika sådana svårigheter. Enligt min mening bör därför

den konkreta styrningen av verksamheten ske med utgångspunkt i en

utvecklad redovisning och analys av verksamhetens resultat.

De övergripande målformuleringar, som normalt kommer till uttryck i

myndigheternas instruktioner, bör kompletteras med en styrning av

verksamheten för den kommande treårsperioden. Baserat på den information

som myndigheterna tar fram och presenterar för regeringen får

statsmakterna successivt sträva efter att klarare uttrycka dels krav på

fortsatt resultatredovisning, dels önskad inriktning av resp. verksamhet

för den kommande treårsperioden. Detta pragmatiska förfaringssätt ger

enligt min uppfattning förutsättningar för att utveckla en

verklighetsförankrad styrning av de statliga verksamheterna.

Den konkreta styrningen för den följande treårsperioden bör uttryckas

som riktlinjer för förändringar av verksamheten. I den mån verksamhetens

karaktär tillåter det bör även konkreta krav på eller mål för förväntat

versamhetsresultat under perioden anges. Dessa bör vara så formulerade

att en uppföljning -- kvantitativt eller kvalitativt -- blir möjlig.''

Det är vidare viktigt, anser jag, att kopplingen mellan verksamhetens

innehåll och inriktning samt tilldelade resurser görs tydligare.

Redovisningen inför år 2 och 3

En självklar utgångspunkt, uttalade finansutskottet (FiU 1987/88:30) i

anslutning till behandlingen av 1988 års kompletteringsproposition, för

det fortsatta utvecklingsarbetet måste också vara att varje ny riksdag

skall vara oförhindrad att ompröva redan fastställda resursramar. En ny

riksdag, heter det, med ändrade majoritetsförhållanden skall således vid

prövningen av en myndighets anslag under planeringsperiodens andra och

tredje år inte vara bunden av de planeringsramar som fastställts av

tidigare riksdagar.

En ny riksdag skall självklart kunna räkna med att en eventuellt ändrad

politisk viljeinriktning snabbt kommer till uttryck i styrningen av

myndigheterna. Det budgettekniska systemet måste därför utformas så att

det inte utgör ett hinder för sådana förändringar.

Mot bakgrund av utskottets uttalanden bör utredningen överväga hur

redovisningen år 2 och 3 skall läggas upp.

Kompletterande underlag vid riksmötets öppnande

Enligt den nuvarande ordningen skall budgetpropositionen, i ett

sammanhang, avlämnas till riksdagen normalt senast den 10 januari varje

år.

De tre senaste åren har regeringen därutöver i oktober överlämnat en

bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen de kommande åren. För

att förbättra riksdagens beslutsunderlag, vad gäller sådana ekonomiska

beslut som meddelas under hösten, kan det finnas skäl att komplettera

denna information i vissa avseenden.

Utredningen bör därför överväga behovet av och förutsättningarna för ett

sådant kompletterande underlag från regeringen i anslutning till

riksmötets öppnande.

Heltäckande redovisning av en myndighets verksamhet, m.m.

Det viktigaste inslaget, enligt kompletteringspropositionen, i den

förändrade budgetprocessen är en fördjupad redovisning och prövning vart

tredje år av hela den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar,

regelsystem, tillsyn, m.m. som en myndighet administrerar eller ansvarar

för.

Riksdagen har uttalat (KU 1987/88:43, s. 15) att det finns anledning att

överväga om det inte skulle vara en lämplig ordning att ett visst

myndighets- eller frågeområde gavs en mer djupgående behandling en gång

per valperiod, vilket t.ex. skulle kunna ske i anslutning till att en

fördjupad behandling av detta område sker vid en sådan budgetprövning.

Mot denna bakgrund bör utredningen överväga hur en, så långt som

möjligt, heltäckande redovisning bör utformas av en myndighets hela

verksamhetsområde eller ett särskilt frågeområde så att riksdagens

informationsbehov bättre kan tillgodoses samt vilka konsekvenser som

kraven på en sådan heltäckande områdesredovisning kan få för budgetens

indelning, m.m. En sådan heltäckande områdesredovisning kan i vissa fall

gälla ett frågeområde som berör flera myndigheters verksamhet.

För affärsverk med treårsplaner bör ett system övervägas som innebär att

sådana planer i sin helhet endast behandlas vart tredje år och att

däremellan endast mer betydande förändringar i planerna tas upp med

riksdagen.

Skall ett visst verksamhetsområde kunna prövas allsidigt måste även de

utgifter och inkomster behandlas som redovisas vid sidan av

statsbudgeten. Detta gäller också den verksamhet som i övrigt styrs på

annat sätt än över statsbudgeten.

Den totala överblicken över den statliga verksamheten kan i vissa fall

försvåras av att statsbudgeten inte belyser hela denna verksamhet.

Socialförsäkringssystemet ingår till vissa delar helt

(folkpensioneringen) eller delvis (sjukförsäkringssystemet) eller inte

alls (ATP-systemet). Vissa affärsverk finansieras till viss del eller

inte alls över budgeten. En stor del av den statliga kreditgivningen

kanaliseras vid sidan av statsbudgeten. Viss verksamhet kan antingen

stödjas med bidrag över statsbudgeten eller också erhålla stöd i form av

statliga kreditgarantier.

Även kommunala kostnader bör uppmärksammas i detta sammanhang.

Utredningen bör också överväga hur dessa frågor skall kunna behandlas i

budgetpropositionen.

Utredningsarbetet

Som redovisats tidigare har riksdagen uttalat att en utvärdering av

politiska beslut framstår som en alltmer angelägen uppgift för riksdagen

och dess utskott. En väsentlig förutsättning för att en sådan effektiv

utvärdering skall kunna genomföras är att en information av hög kvalitet

om olika politiska besluts resultat och effekter kan presenteras för

riksdagen, bl.a. i budgetpropositionen.

Ett viktigt underlag för informationen till regeringen och riksdagen är

förvaltningsmyndigheternas egna uppgifter. Riksrevisionsverket (RRV) och

statskontoret har fått i uppdrag att utarbeta riktlinjer, m.m. för

myndigheternas årliga resultatredovisningar. Nuvarande budgethandbok

kommer också att ersättas.

Ett motsvarande arbete har, enligt verksledningsbeslutet (prop.

1986/87:99, KU 29, rskr. 226), aviserats vad gäller de statliga bolagens

och stiftelsernas samt affärsverkskoncernernas årsredovisningar.

I fråga om uppföljningen av regeringens och myndigheternas normgivning

har olika utvecklingsinsatser påbörjats och aviserats. Bl.a. bör, enligt

verksledningsbeslutet, varje regelverk fortlöpande underkastas

omprövningar.

Vad gäller uppföljningen av kommunal verksamhet överväger

stat-kommunberedningen (C 1983:02) sådana frågor. Beredningen har

således tillsammans med kommunförbunden, RRV och statskontoret inlett

ett kartläggningsarbete.

Utredningen bör följa det pågående utvecklingsarbetet för uppföljning

och utvärdering, vad gäller myndigheternas verksamhet, statliga bidrag,

normgivning, m.m.

Utredningen skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.

1988:43).

Utredningsarbetet bör samordnas med det pågående arbetet i

regeringskansliet vad gäller dels en förändring av budget processen,

dels en bättre utformning av propositioner i allmänhet, dels det

budgetutvecklingsarbete som pågår inom försvarsdepartementet.

Statskontoret bör biträda kommittén.

Utredningens förslag bör redovisas senast den 30 juni 1990. Om det visar

sig ändamålsenligt kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst fem ledamöter med uppgift att utreda frågan om en

reformering av budgetpropositionen,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns utredningsanslag.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)