Dir. 1989:18

Översyn av formerna för postverkets och televerkets kundvillkor

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-04-20

Mitt förslag

Nuvarande förhållanden

Betydelsen av rättsförhållandets art

Nackdelar med nuvarande förhållanden

Utredningsuppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir 1989:18

Beslut vid regeringssammanträde 1989-04-20

Chefen för kommunikationsdepartementet, statsrådet G. Andersson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas som får i uppdrag att

se över formerna för postverkets och televerkets reglering av sina

rättsförhållanden med enskilda. I de fall rättsförhållandena kan anses

vara av privaträttslig art bör de om möjligt regleras på annat sätt än

genom föreskrifter.

Nuvarande förhållanden

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda regleras för

närvarande i stor utsträckning genom offentligrättsliga föreskrifter av

olika slag. Föreskrifter som är betungande för den enskilde kräver i

allmänhet lagform, men riksdagen kan i viss utsträckning delegera sin

rätt att meddela föreskrifter (normgivningskompetens) till regeringen, 8

kap. 3 och 7 §§ regeringsformen. I samband med en sådan delegering kan

riksdagen också medge att regeringen i sin tur överlåter

normgivningskompetensen till en förvaltningsmyndighet, 8 kap. 11 §

regeringsformen.

Genom lagen (1975:88) med bemyndigande att meddela föreskrifter om

trafik, transporter och kommunikationer har regeringen bemyndigats att

meddela föreskrifter som avses i 8 kap. 3 § regeringsformen och som

gäller bl.a. postbefordran och telekommunikationer. Enligt lagen får

regeringen i sin tur överlåta åt en förvaltningsmyndighet att meddela

föreskrifter inom ramen för regeringens bemyndigande.

Utöver vad som följer av riksdagens beslut om delegering får regeringen

enligt 8 kap. 13 § regeringsformen meddela dels föreskrifter om

verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag skall

meddelas av riksdagen (den s.k. restkompetensen). I båda fallen kan

regeringen överlåta sin normgivningskompetens till en underordnad

myndighet. Som exempel på föreskrifter som faller under restkompetensen

kan nämnas föreskrifter som är gynnande för den enskilde eller neutrala

i förhållande till denne. Till restkompetensen hör också föreskrifter om

en myndighets organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhet. Genom

bestämmelser i myndighetens instruktion har myndigheten i regel fått

behörighet att meddela föreskrifter om arbetet inom myndigheten och

formerna för verksamheten.

Rättsförhållandet mellan myndigheter och enskilda kan också vara av

privaträttslig karaktär. En myndighet kan ingå ett civilrättsligt avtal

med en enskild person om t.ex. en leverans eller en entreprenad.

Rättsförhållandet blir då att bedöma på samma sätt som ett avtal mellan

enskilda.

Betydelsen av rättsförhållandets art

Frågan huruvida rättsförhållandet mellan en myndighet och en enskild

skall anses vara av privaträttslig eller offentligrättslig art har

betydelse för vilken lagstiftning som är tillämplig när det uppstår en

tvist mellan en enskild och myndigheten såsom näringsidkare i

yrkesmässig verksamhet.

Om rättsförhållandet är av privaträttslig natur är konsumentköplagen

(1973:877), konsumenttjänstlagen (1985:716), allmänna köplagen (1905:38

s. 1) och avtalslagen (1915:218) tillämpliga. Att avtalslagen är

tillämplig innebär t.ex. att en allmän domstol med stöd av 36 § i den

lagen kan jämka eller åsidosätta ett avtalsvillkor som är oskäligt med

hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst,

senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Har

villkoret sådan betydelse för avtalet att det inte skäligen kan krävas

att avtalet i övrigt skall gälla med oförändrat innehåll, får avtalet

jämkas även i annat hänseende eller i sin helhet lämnas utan avseende.

Vid skälighetsprövningen skall domstolen ta särskild hänsyn till behovet

av skydd för den som i egenskap av konsument eller eljest intar en

underlägsen ställning i ett avtalsförhållande.

Rättsförhållandets art har också betydelse för tillämpningen av viss

näringsrättslig lagstiftning. Om rättsförhållandet är av privaträttslig

natur är lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden och

lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare utan vidare

tillämpliga. Detta innebär bl.a. att marknadsdomstolen kan förbjuda

användningen av ett avtalsvillkor som bedöms som oskäligt mot konsument

eller näringsidkare.

Om rättsförhållandet saknar avtalskaraktär torde det inte vara möjligt

att tillämpa vare sig civilrättslig eller näringsrättslig lagstiftning i

en tvist mellan myndigheten och en enskild i frågor som regleras i

föreskrifter. Departementschefen anförde i proposition med förslag till

generalklausul på förmögenhetsrättens område (prop. 1975/76:81 s. 113)

att 36 § avtalslagen bör vara tillämplig på bestämmelser som rör

förhållandet mellan offentliga myndigheter och enskilda, i den mån

bestämmelserna har avtalskaraktär, men inte på bestämmelser som ingår i

författningar utan att ha karaktär av avtal. Först om en

myndighetsföreskrift står i strid mot grundlagen eller en annan

överordnad författning kan en domstol med stöd av 11 kap. 14 §

regeringsformen underlåta att tillämpa föreskriften (se H. Strömberg,

Normprövning i nyare rättspraxis, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 1988

s. 132).

Svårigheterna att karaktärisera rättsförhållanden mellan affärsverken

och enskilda

Det är inte alltid så lätt att avgöra om rättsförhållandet mellan en

myndighet och en enskild skall anses vara av offentligrättslig eller

privaträttslig natur. Detta gäller inte minst förhållandet mellan

affärsverken och dess kunder (s.k. kundvillkor). Otvivelaktigt

innehåller de villkor som t.ex. postverket och televerket tillämpar vid

sin affärsmässiga verksamhet i förhållande till sina kunder starka

avtalsmässiga inslag. Samtidigt grundar sig dessa villkor ofta på en

författning, meddelad av regeringen eller av myndigheten själv, något

som ger förhållandet en viss offentligrättslig prägel, se t.ex. 6 §

förordningen (1981:193) om vissa postavgifter och 4 § teleförordningen

(1985:765).

Det bör emellertid framhållas att enbart den omständigheten att

affärsverkens kundvillkor har meddelats i föreskriftsform inte

nödvändigtvis medför att rättsförhållandet skall anses vara av

offentligrättslig karaktär. Avgörande torde i stället vara arten av

myndighetens verksamhet och föreskriftens närmare innebörd. Om

verksamheten inte skiljer sig från sådan som bedrivs även av enskilda

näringsidkare, t.ex. försäljningsverksamhet, torde förhållandet till

kunderna vara underkastat allmänna privaträttsliga regler och de villkor

som myndigheten ställt upp för sina prestationer vara att betrakta som

avtalsvillkor (se H. Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års

regeringsform, Lund 1983, s. 140). Om däremot verksamheten får bedrivas

endast av myndigheten, finns det skäl som talar för att frågan bör

bedömas på annat sätt. Detta gäller särskilt om föreskrifterna är

utformade så att de är bindande för både myndigheten och den enskilde.

Se kungörelsen (1947:175) angående postverkets ensamrätt till

brevbefordran m.m. Ett offentligrättsligt betraktelsesätt kan då te sig

mer naturligt.

I sammanhanget bör också erinras om att villkor som gäller generellt

mellan affärsverket och dess kunder och som verket på ett eller annat

sätt har fastställt är att betrakta som föreskrifter, om de är bindande

för verkets egna tjänstemän.

Nackdelar med nuvarande förhållanden

Nackdelarna med de nuvarande formerna för affärsverkens reglering av

rättsförhållandet mellan verk och enskilda har uppmärksammats i

regeringens proposition om ledning av den statliga förvaltningen (prop.

1986/87:99 s. 124). I propositionen framhålls bl.a. att förhållandet

regleras på ett oenhetligt sätt och att verken slumpmässigt i vissa fall

använder avtalsvillkor och i andra fall författningsbestämmelser. Enligt

föredraganden vore det önskvärt att en bättre ordning kommer till stånd

i detta avseende. I den mån rättsförhållandet kan anses vara av

privaträttslig art borde det om möjligt regleras i avtal mellan kunden

och affärsverket.

Vid riksdagsbehandlingen uttalade lagutskottet i sitt yttrande till

konstitutionsutskottet bl.a. följande (KU 1986/87:29 s. 73).

Utskottet erinrar om att frågor som rör rättsförhållandet mellan

affärsverk och enskilda tidigare aktualiserats i riksdagen med anledning

av motioner om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet (se

senast LU 1986/87:16). Utskottet har därvid konstaterat att

konsumentverkets möjligheter att påverka innehållet i

ansvarighetsvillkor är begränsade när villkoren regleras i en

författning. Utskottet, som hänvisat till verksledningskommitténs

förslag, har påpekat att ett genomförande av förslaget skulle innebära

en påtaglig förbättring av konsumenternas ställning genom att bl.a. de

villkor som tillämpas av statens affärsdrivande veksamhet i ökad

omfattning kan bli föremål för granskning av konsumentverket och

konsumentombudsmannen samt prövas av marknadsdomstolen. Mot denna

bakgrund noterar utskottet med tillfredsställelse att departementschefen

har för avsikt att verka för att rättsförhållanden av privaträttslig art

mellan affärsverk och enskilda regleras i avtal. Utskottet vill

understryka att en utveckling mot en ökad avtalsreglering inte bara är

motiverad med hänsyn till att affärsverkens kundvillkor bör kunna prövas

enligt den näringsrättsliga lagstiftningen. Också konsumenters och

näringsidkares intresse av att kunna få villkoren prövade vid allmän

domstol med stöd av civilrättsliga regler talar för en sådan utveckling.

Riksdagen delade propositionens och lagutskottets uppfattning (KU

1986/87:29 s. 39, rskr. 226).

Utredningsuppdraget

Mot bakgrund av vad som sålunda redovisats anser jag att formerna för

affärsverkens reglering av sina rättsförhållanden med enskilda bör ses

över. Översynsarbetet bör nu lämpligen avgränsas till att gälla

postverket och televerket. Utredningsresultatet kan sedan läggas till

grund för en motsvarande översyn för de övriga affärsverken.

Det inledande översynsarbetet för postverkets och televerkets del bör

göras av en särskild utredare. Först och främst bör utredaren analysera

vilken författningsreglering som med hänsyn till regeringsformens

bestämmelser behövs för verkens olika verksamheter. Därvid bör särskilt

uppmärksammas att det kan finnas föreskrifter som tillkommit före

regeringsformen och som meddelats av regeringen eller verket men som

numera kräver lagform eller bemyndigande av riksdagen.

När det gäller föreskrifter som grundas på regeringens restkompetens

enligt 8 kap. 13 § regeringsformen bör utredaren med ledning av de

riktlinjer jag angett i det föregående undersöka om den verksamhet som

regleras i författning kan anses vara av privaträttslig eller

offentligrättslig karaktär. Om utredaren därvid kommer fram till att

verksamheten helt eller till övervägande del kan anses vara av

privaträttslig art, bör det övervägas om föreskriften kan avvaras eller

ersättas av någon annan typ av styrmedel. Omotiverade skillnader mellan

de berörda affärsverken skall självfallet undvikas. Utgångspunkten för

övervägandena skall vara att föreskrifter i så stor utsträckning som

möjligt skall undvikas.

De internationella överenskommelserna på post- och teleområdet kan

emellertid påverka bedömningarna, liksom den omständigheten att post-

och televerken är en del av ''det allmänna'' enligt 2 kap.

regeringsformen.

Det kan inte uteslutas att föreskriftsformen i vissa fall behövs även i

fortsättningen. Utredaren bör undersöka om inte den privaträttsliga

karaktären i så fall skulle komma till tydligt uttryck i de aktuella

författningarna. Att det rör sig om ett privaträttsligt förhållande

skulle t.ex. kunna uttryckas genom att det i föreskriften anges att den

gäller om inte annat har avtalats mellan verket och kunden.

När det gäller själva utredningsarbetet bör detta ske i nära samarbete

med berörda affärsverk. Jag förutsätter att verken lämnar utredaren den

hjälp som behövs.

Utredaren skall beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) angående

utredningsförslagens inriktning. Utredningsuppdraget bör bedrivas

skyndsamt och vara slutfört senast den 1 maj 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att se över formerna för postverkets och

televerkets kundvillkor,

att besluta om experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)