Dir. 1989:19

Utrednings- och forskningsprogram om produktivitetsutvecklingen i näringslivet

Innehåll

Mitt förslag

Bakgrund

Faktorer som påverkar produktiviteten

Produktivitetsutvecklingen i näringslivet

Politik för att främja produktivitetstillväxten

Utrednings- och forskningsprogram

Näringslivets internationalisering

Skatter och regleringar

Marknadernas funktionssätt

Statistik

Arbetets inriktning och tidsplan

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1989:19

Beslut vid regeringssammanträde 1989-09-28.

Chefen för industridepartementet, statsrådet Nordberg, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en delegation tillkallas med uppgift att analysera

utvecklingen av produktiviteten i svenskt näringsliv. Syftet skall vara

att ge regeringen underlag för åtgärder som främjar

produktivitetstillväxten.

Bakgrund

Den svenska ekonomins styrka och landets välfärd är i betydande

utsträckning avhängig produktivitetens utveckling, dvs. förmågan att

effektivt utnyttja tillgängliga resurser för produktion av varor och

tjänster. Dess betydelse för tillväxten blir särskilt påtaglig då

resursutnyttjandet i ekonomin är högt. I ett land som Sverige med låg

arbetslöshet och hög förvärvsintensitet bestämmer produktivitetens

tillväxt i hög grad utvecklingen av bruttonationalprodukten och utrymmet

för reallöneökningar.

Produktiviteten i den offentliga sektorn har studerats av bl.a.

expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO). Däremot saknas en samlad

analys av utvecklingen av produktiviteten i näringslivet under senare

år. Underlaget är särskilt bräckligt när det gäller tjänstesektorn.

Faktorer som påverkar produktiviteten

På kort sikt sker stora förändringar i arbetskraftens produktivitet på

grund av variationer i kapacitetsutnyttjandet, eftersom företagen i

regel inte säger upp respektive anställer arbetskraft i samband med

kortsiktiga svängningar i produktionen. En långsiktig förändring av

produktionsvolymen leder dock till en anpassning av sysselsättningen.

En ökning av produktiviteten på lång sikt kan dels förklaras av ökad

mekanisering, dvs. att arbetskraft ersätts med kapital, dels av en

ökning av den s.k. totala faktorproduktiviteten. När arbetskraft ersätts

med kapital ökar i regel arbetsproduktiviteten. Om produktiviteten ökar

i snabbare takt än vad som kan förklaras med ökad kapitalintensitet sägs

den totala faktorproduktiviteten ha ökat.

En orsak till ökning av den totala faktorproduktiviteten är s.k.

överflyttningsvinster, dvs. att resurser fortlöpande omfördelas från

sektorer med lägre till sektorer med högre produktivitet.

Strukturomvandlingens betydelse för den ekonomiska tillväxten har tidigt

betonats av den svenska fackföreningsrörelsen. Detta har bl.a. kommit

till uttryck i den s.k. Rehn-Meidner modellen, som syftade till att

främja en snabb omvandling mot högproduktiva verksamheter i

näringslivet.

Ett grundläggande villkor för en omvandling som leder till en höjd

genomsnittlig produktivitet är ett fritt internationellt handelsutbyte

samt goda förutsättningar för en effektiv resursfördelning i den

inhemska ekonomin. Därvid spelar såväl varu- som kapital- och

arbetsmarknadernas funktionssätt en viktig roll.

Ökningen av den totala faktorproduktiviteten förklaras emellertid till

övervägande del av teknisk och organisatorisk förnyelse samt utbildning

av arbetskraften. En föryngring av det totala kapitalbeståndet genom

nyinvesteringar och utrangering av ekonomiskt förslitna maskiner och

anläggningar leder till ökad produktivitet. Förnyelsetakten beror i hög

grad på satsningar på forskning och utveckling såväl i de enskilda

företagen som i offentlig regi. Den är också beroende av möjligheterna

att sprida och införa nya tekniska och organisatoriska lösningar samt av

förutsättningarna för produktutveckling och nyföretagande. Utbildning av

arbetskraft spelar också en viktig roll och är en förutsättning för

utvecklingen mot mer kunskapsintensiv och kundanpassad produktion i

näringslivet liksom för introduktionen av nya produktionsmetoder och nya

organisationsformer.

Den totala faktorproduktiviteten påverkas emellertid också av s.k.

vardagsrationaliseringar på arbetsplatserna samt av attityderna till

arbete och kvalitetsmedvetandet.

Förändringar i produktionsprocessen kompletteras dessutom av

förbättringar av produkternas kvalitet. Tekniska framsteg som leder till

ökad produktivitet består således både av process- och

produktutveckling.

En uppdelning av produktivitetstillväxten på bidrag från

kapitalintensitet, överflyttningsvinster samt teknisk och organisatorisk

förnyelse har pedagogiska förtjänster. I praktiken är det emellertid

svårt att entydigt hänföra en viss förändring till den ena eller andra

kategorin. En viss förändring, exempelvis en liberalisering av

världshandeln, leder till en omfördelning av resurser i ekonomin som

ökar den genomsnittliga produktiviteten och skärper samtidigt

konkurrensen vilket framtvingar effektiviseringar av produktionen. Här

pågår således ett ständigt samspel mellan olika faktorer.

Produktivitetsutvecklingen i näringslivet

Produktiviteten i den svenska industrin ökade under 1960-talet med i

genomsnitt 7 procent per år. Produktivitetstillväxten var endast

obetydligt lägre under 1970-talets första hälft, men avstannade nästan

helt under decenniets senare del. Därefter har produktiviteten åter ökat

men tillväxttakten har under 1980-talet varit ojämn och inte i nivå med

genomsnittet för 1960-talet.

I byggbranschen ökade produktiviteten enligt tillgänglig statistik med i

genomsnitt 3 procent per år under perioden 1970-1987, vilket är i nivå

med den genomsnittliga ökningstakten inom industrin. I den privata

tjänstesektorn ökade produktiviteten med i genomsnitt 3 procent per år

under 1970-talet. Under 1980-talet har dock tillväxttakten sjunkit till

omkring 1 procent. Denna nedgång är särskilt allvarlig mot bakgrund av

att tjänstesektorn svarar för drygt hälften av sysselsättningen i

näringslivet.

Nedgången i produktivitetstillväxten under 1970- och 1980-talen är ett

internationellt fenomen. Nedgången under åren närmast efter 1975 var

emellertid kraftigare i Sverige än i andra industriländer, vilket

medförde att produktiviteten i den svenska industrin sjönk i förhållande

till omvärlden. Under 1980-talet har produktivitetstillväxten i Sverige

varit något långsammare än i OECD-länderna i genomsnitt. Jämförelsen

påverkas emellertid starkt av den kraftiga produktivitetstillväxten i

Japan. Vid en jämförelse som exkluderar Japan visar det sig att

utvecklingen i Sverige under 1980-talet i stort sett överensstämmer med

genomsnittet i OECD.

Politik för att främja produktivitetstillväxten

Om produktiviteten fortsätter att öka i relativt långsam takt kan det i

framtiden bli allt svårare att tillgodose kraven på ökad materiell

välfärd i samhället. Det är därför angeläget att med olika medel

förbättra förutsättningarna för en god produktivitetsutveckling i

industrin och tjänstesektorn. Detta har påpekats i en rad olika

sammanhang och ägnas betydande uppmärksamhet i 1987 års

långtidsutredning (SOU 1987:3). Utvecklingen av produktiviteten påverkar

även förutsättningarna för stabiliseringspolitiken. En god och stabil

tillväxt i produktiviteten förbättrar förutsättningarna för en rimlig

pris- och kostnadsutveckling i förhållande till omvärlden.

Näringspolitiken syftar till att främja en snabb ekonomisk tillväxt

genom att underlätta strukturomvandlingen och stärka näringslivets

internationella konkurrenskraft. Ett viktigt inslag i politiken är

därför att främja en god tillväxt i produktiviteten. Regeringen har

också, liksom bl.a. arbetsmarknadens parter, i olika sammanhang betonat

att dessa frågor blir särskilt viktiga i framtiden.

Kunskaperna om orsaken till nedgången i produktivitetens tillväxttakt

under 1970- och 1980-talen är emellertid otillräckliga -- inte minst när

det gäller tjänstesektorn. För att statsmakterna vid utformningen av

näringspolitiken under 1990-talet rätt skall kunna bedöma behovet av

ytterligare insatser för att främja produktiviteten, är det därför

nödvändigt att göra en samlad och grundlig analys av utvecklingen.

Utrednings- och forskningsprogram

Mot denna bakgrund föreslår jag att regeringen bemyndigar mig att

tillkalla en särskild delegation med uppgift att analysera

produktivitetsutvecklingen i industrin och den privata tjänstesektorn.

Till delegationen bör knytas en referensgrupp med representanter för de

berörda myndigheterna, de fackliga organisationerna och näringslivet.

I ett första steg skall delegationen redovisa och kommentera aktuell

statistik och forskning inom området och göra en preliminär analys av

orsakerna till nedgången i produktivitetens tillväxttakt. I samband

därmed bör utvecklingen i Sverige och andra länder jämföras. Med

utgångspunkt i detta arbete bör delegationen formulera frågor främst

inom de områden som anges nedan samt svara för att utredningsuppdrag

läggs ut på myndigheter, forskningsinstitut, universitet och högskolor.

Möjligheter för olika myndigheter och institut att samverka när

uppdragen genomförs bör tas till vara.

Investeringar, teknikspridning och utbildning

De materiella investeringarnas betydelse för produktiviteten och

förnyelsen i näringslivet har betonats i tidigare undersökningar. En

intressant fråga i detta sammanhang är teknikspridningens betydelse.

Elektronik och informationsteknik har på något decennium skapat helt nya

möjligheter till effektivare styrning av produktion och materialflöden

samt underlättat administrativ rationalisering. Ett område som bör

undersökas är hur kunskap om och införande av nya produktionssystem,

datorstyrd tillverkning etc. sprids, men också vilka eventuella problem

som uppstår vid tillämpningen av denna teknik.

Mot bakgrund av industrins förskjutning mot mer kunskapsintensiv

produktion samt tjänstesektorernas ökade betydelse är det av särskilt

intresse att analysera vilken betydelse utbildning av arbetskraft har

för utvecklingen av produktiviteten.

Arbetsorganisation, arbetsmiljö och medinflytande

Även om tekniken erbjuder stora möjligheter att effektivisera

produktionen, är de anställdas kunskaper och attityder av stor betydelse

för den takt varmed förändringar kan genomföras. Behovet av och formerna

för utbildning, medinflytande och information till anställda i samband

med t.ex. verksamhetsförändringar är därför ett område som bör studeras.

Förändringar i arbetsorganisationen är en viktig förutsättning för att

ny teknik skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Utformningen av

arbetsorganisationen påverkar också direkt produktiviteten, t.ex. genom

att påverka de anställdas motivation, möjligheter att utnyttja sin

kreativitet samt deras välbefinnande. Arbetsorganisationens betydelse

för ökad produktivitet bör sålunda särskilt beaktas av delegationen. En

viktig fråga är hur arbetsorganisationen kan utformas för att öka

flexibiliteten på de interna arbetsmarknader som varje arbetsplats

utgör.

Dålig arbetsmiljö leder till såväl fysisk som psykisk förslitning av

människor och är en dålig hushållning med arbetskraften. Ett viktigt

område att utreda är därför på vilket sätt arbetsmiljön kan förbättras

för att främja produktivitetstillväxten. Delegationen bör därvid beakta

det arbete som bedrivs i arbetsmiljökommissionen.

En omfattande forskning om arbetsorganisation, arbetsmiljö och

medinflytande bedrivs med stöd från arbetsmiljöfonden. Delegationen bör

beakta resultaten från denna forskning.

Näringslivets internationalisering

Liberaliseringen av handeln med varor har under efterkrigstiden spelat

en viktig roll för strukturomvandlingen och produktivitetstillväxten,

främst inom industrin. Effekterna torde ha varit särskilt stora under

1960-talet och början av 1970-talet.

Näringslivets ökade internationalisering innebär att företagens

anpassning till förändringar av de internationella

konkurrensbetingelserna även framgent kommer att vara den dominerande

orsaken till strukturomvandlingen i Sverige. Under 1990-talet kommer

bl.a. EG:s inre marknad och liberaliseringen av handeln med tjänster att

inverka på strukturomvandlingen i Sverige. För tjänstesektorn torde en

ökad internationell konkurrens få betydelse för

produktivitetsutvecklingen i framtiden.

Mot denna bakgrund är det viktigt att utreda hur en vidareutveckling av

den internationella arbetsfördelningen påverkar

produktivitetsutvecklingen, inte minst i tjänstesektorn. Det är särskilt

viktigt att belysa vad ett närmare samarbete med EG, när det gäller

bl.a. handel, standardisering och samarbete inom forskning, kan få för

betydelse.

Skatter och regleringar

Staten påverkar direkt betingelserna för ekonomisk tillväxt genom att

ange flera av de normer och villkor som är av betydelse för

näringslivets verksamhet. Det gäller t.ex. skattesystemets utformning,

regler som styr kreditgivning, produktlagstiftning, arbetsrätt,

miljölagstiftning etc. Flera av dessa områden, exempelvis

kreditmarknaden, har under senare år reformerats. Vidare är en

genomgripande omläggning av skattesystemet förestående. Delegationen bör

belysa hur samhällets regelsystem på olika sätt kan tänkas inverka på

produktivitetsutvecklingen.

Marknadernas funktionssätt

Marknadernas förmåga att effektivt omfördela reala och finansiella

resurser är av grundläggande betydelse för strukturomvandlingen och en

snabb produktivitets tillväxt. Här har arbetsmarknaden en central

ställning men även kapitalmarknaden och varumarknaden spelar en viktig

roll. Delegationen bör studera hur utvecklingen på dessa marknader under

senare år påverkat produktivitetstillväxten. Delegationen bör beakta att

konkurrenspolitiken utreds av en statlig kommitté (Förstärkt

konkurrenspolitik, dir. nr. 1989:12).

Statistik

Grundläggande för analyser av produktiviteten är givetvis en

tillförlitlig statistik. Dessvärre är emellertid statistiken bräcklig,

särskilt när det gäller tjänstenäringarna. Detaljerad statistik som

omfattar både produktion och sysselsättning finns egentligen bara för

industrin. Även statistiken över industrins produktion har dock blivit

alltmer osäker, bl.a. på grund av svårigheter att värdera förbättringar

av produkternas kvalitet. Det finns således anledning för delegationen

att granska och lämna förslag som kan förbättra statistiken och

metoderna för att mäta produktiviteten i näringslivet.

Arbetets inriktning och tidsplan

Vägledande vid val av frågor skall vara att resultatet av analyserna

skall kunna användas som underlag för att bedöma olika åtgärder för att

främja en snabbare tillväxt av produktiviteten.

På ett övergripande plan handlar det om att skapa goda betingelser för

en effektiv resursfördelning i ekonomin. Därvid spelar

stabiliseringspolitiken och olika marknaders sätt att fungera en viktig

roll.

Som exempel på särskilda näringspolitiska insatser som förekommer kan

nämnas stöd till FoU, introduktion av ny produktionsteknik och

produktförnyelse. Dessutom görs insatser för att främja nyföretagande

och kompetensutveckling. Av stor betydelse är också åtgärder inom

arbetsmarknadspolitiken för att underlätta omställningen på

arbetsmarknaden.

Den privata tjänstesektorn svarar idag för hälften av produktionen och

sysselsättningen i näringslivet. Kunskaperna om och underlagen för att

bedöma utvecklingen av produktiviteten i denna sektor är bristfälliga.

Vid studier inom detta område bör resultaten från den utredning om

produktivitetsutvecklingen i tjänstesektorn som initierats av rådet (I

1984:D) för frågor inom handels- och tjänstesektorn beaktas.

Delegationen bör utnyttja möjligheterna till internationellt samarbete

och uppdrag bör också kunna ges till utländska forsknings- och

utredningsinstitutioner. I detta sammanhang kan nämnas arbetet i OECDs

direktorat för vetenskap, teknik och industri med att analysera teknisk

utveckling och investeringar samt arbetet med att utveckla strukturella

indikatorer.

Delegationen bör vidare aktivt ta del av erfarenheter från olika

produktivitetshöjande insatser i svenska och utländska företag och

myndigheter. Studierna bör läggas upp så att arbetsgivarrepresentanter,

fackliga företrädare och statliga tjänstemän tillsammans inhämtar och

redovisar information om framgångsrika insatser. Delegationen bör, som

komplettering till dessa studier och utredningsprogrammet i övrigt,

initiera företagsnära projekt i syfte att kartlägga och utveckla medel

för att höja produktiviteten genom bl.a. en mer ändamålsenlig

arbetsorganisation.

Delegationens arbete bör bedrivas så att en slutrapport föreligger vid

utgången av år 1992. Forsknings- och utredningsuppdragen liksom annat

material bör redovisas löpande i form av delrapporter och seminarier.

Delegationen skall beakta vad som sägs i direktiven om inriktning av

utredningsförslag (dir. 1984:5) samt vad regeringen föreskrivit om

beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för industridepartementet

att tillkalla en särskild delegation -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med högst 17 ledamöter med uppdrag att analysera

produktivitetsutvecklingen i näringslivet

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

delegationen.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Industridepartementet)