Dir. 1989:28

Den statliga redovisningsrevisionen i framtiden

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-25

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Redovisningsrevisionens inriktning

Prioriterade insatser

Rådgivningsinsatser

Redovisnings- och förvaltningsrevision

Sambandet mellan årsbokslut och årlig resultatredovisning

Revisionsberättelsens innehåll

Revisorspåteckning

Särskilda kompetenskrav för statliga redovisningsrevisorer

Utredningsarbetet

Beslut

Dir. 1989:28

Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-25

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn

av den statliga redovisningsrevisionen.

Bakgrund

I årets budgetproposition (prop. 1988/89:100 bil. 15, s. 8-9) uttalar

jag bl.a. följande.

''Inom ramen för den förändrade budgetprocessen skall samtliga

myndigheter -- förutom ett årsbokslut med den ekonomiska redovisningen

-- också lämna en årlig resultatredovisning till regeringen med

uppgifter om verksamhetsutvecklingen och verksamhetsresultaten.

Mot denna bakgrund kan vissa grundläggande förutsättningar för den

statliga redovisningsrevisionen komma att förändras under de närmaste

åren. Det gäller t.ex. en tidigareläggning av årsbokslutsgranskningen.

Vidare bör redovisningsrevisionens arbetsuppgifter kunna vidgas till mer

förvaltningsinriktad revision genom att den även bör kunna omfatta en

granskning av sådan information som lämnas i bl.a. myndigheternas årliga

resultatredovisningar.

Redovisningsrevisionens insatser och resurser bör också kunna

prioriteras mot den tredjedel av de statliga myndigheter vars verksamhet

ett visst år skall genomgå en fördjupad prövning inför ett beslut om en

treårig budgetram.

Inom ramen för den nya budgetprocessen kommer sannolikt också

myndigheternas efterfrågan på rådgivning i redovisnings- och

internkontrollfrågor att öka väsentligt.

Enligt min mening bör således en översyn ske av den statliga

redovisningsrevisionens roll, uppgifter, kompetens, m.m.''

Utredningsuppdraget

Allmänna utgångspunkter

Den översyn som aviserades i årets budgetproposition bör nu påbörjas.

En viktig utgångspunkt för utredarens arbete är den nya budgetprocess

som håller på att införas i den statliga förvaltningen enligt

budgetförordningen (1989:400).

Denna nya budgetprocess syftar bl.a. till att få till stånd en bättre

resultatredovisning i och resultatuppföljning av förvaltningen.

Redovisningsrevisionen är, enligt min mening, ett av de viktigaste

instrumenten för att säkerställa att regering och riksdag får en korrekt

och adekvat redovisning att grunda sina beslut på samt för att en

effektiv uppföljning skall kunna genomföras.

Mot denna bakgrund är det väsentligt att åtgärder vidtas för att

utveckla redovisningsrevisionen, bl.a. inom ramen för den nya

budgetprocessen.

Redovisningsrevisionens inriktning

Revision av årliga resultatredovisningar

Redovisningsrevisionen omfattar för närvarande en årlig granskning av

årsredovisning och underliggande löpande redovisning för statliga

förvaltningsmyndigheter, affärsverk och vissa statliga stiftelser.

Revisionsberättelser skall avges över granskningarna. Syftet med

revisionen är att bedöma om årsredovisningarna är rättvisande och om de

utgör ett tillförlitligt underlag för att styra verksamheten.

Denna grundläggande inriktning för redovisningsrevisionen bör, enligt

min mening, ligga fast.

Enligt den nya budgetförordningen skall samtliga förvaltningsmyndigheter

också lämna en årlig resultatredovisning till regeringen. Denna

redovisning skall på ett kortfattat och i övrigt lättillgängligt sätt ge

information om hur verksamheten ekonomiskt och verksamhetsmässigt

utvecklats under föregående budgetår.

Redovisningsrevisionen har genom sina löpande kontakter med

myndigheterna en unik kunskap om deras verksamheter.

Jag ser det därför som naturligt att redovisningsrevisionen också bör

omfatta någon form av granskning av sådan information om

verksamhetsutveckling och verksamhetsresultat som skall redovisas i de

årliga resultatredovisningarna.

Utredaren bör överväga bl.a. innehåll och form för en sådan vidgad

granskning.

Jag återkommer till denna fråga i det följande (Revisionsberättelsens

innehåll).

Prioriterade insatser

Det viktigaste inslaget i den nya budgetprocessen är en fördjupad

redovisning och prövning vart tredje år av hela den verksamhet, dvs.

förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn, m.m., som en

myndighet bedriver och svarar för.

Under de mellanliggande åren skall myndigheterna lämna en förenklad

anslagsframställning, som för många myndigheter bör kunna begränsas till

tekniska beräkningar under förutsättning att inte något hänt som

motiverar en ändring av den beslutade inriktningen av verksamheten för

den pågående treårsperioden.

Redovisningsrevisionen skall ske enligt god revisionssed, dvs. i

tillräcklig omfattning och efter god yrkesmässig praxis. Enligt

riksrevisionsverket (RRV) är denna ambitionsnivå för närvarande inte

möjlig att upprätthålla över hela statsförvaltningen. Vissa

revisionsinsatser måste därför prioriteras.

Mot bakgrund av bl.a. den nya budgetprocessen -- med en fördjupad

redovisning och prövning vart tredje år samt normalt ett förenklat

förfarande mellanliggande år -- bör utredaren överväga förutsättningarna

för en prioritering av redovisningsrevisionen mot en granskning av de

myndigheter som ett visst år avses bli föremål för en fördjupad

budgetprövning och vilka konsekvenser för den årliga revisionens

kvalitet som en sådan prioritering kan få.

Rådgivningsinsatser

Ökade och delvis nya krav på redovisningsrevisionen kommer att göra sig

gällande i framtiden. Detta är bl.a. en följd av den utveckling och det

förändringsarbete som sker inom statsförvaltningen.

Förändringsarbetet sker i en miljö där den ekonomiadministrativa

kompetensen kan behöva utvecklas på myndigheterna. Efterfrågan på

rådgivning från redovisningsrevisionen i redovisnings- och

interkontrollfrågor bedöms också vara stor och beräknas öka.

Utredaren bör därför överväga hur denna ökade efterfrågan från

myndigheterna skall kunna tillgodoses och vilka konsekvenser detta får

för redovisningsrevisionen.

Vad som sägs här bör också kunna omfatta regeringskansliet.

Redovisnings- och förvaltningsrevision

Redovisningsrevisionens delvis förändrade inriktning innebär i vissa

avseenden ett närmande till de uppgifter som sedan tidigare ingår i

förvaltningsrevisionen. Detta öppnar nya möjligheter till en närmare

koppling mellan redovisnings- och förvaltningsrevisionen. Utredaren

skall mot denna bakgrund därför översiktligt redovisa hur ett fortsatt

utvecklingsarbete i detta avseende bör kunna genomföras.

Årsbokslut, årlig resultatredovisning och revisionsberättelse

Sambandet mellan årsbokslut och årlig resultatredovisning

Årsbokslutet syftar till att ge såväl myndigheterna som regering och

riksdag en redovisning av resursanvändningen i olika verksamheter och av

att medlen använts i enlighet med gällande regler.

Den årliga resultatredovisningen syftar, som jag redan anfört (Revision

av årliga resultatredovisningar), bl.a. till att ge information om hur

verksamheten utvecklats från verksamhetsmässiga och ekonomiska

utgångspunkter.

Föreskrifter om årsbokslut finns i bokföringsförordningen (1979:1212).

Dessa föreskrifter behöver anpassas till budgetförordningen så att

dubbla krav inte ställs på redovisningen i årsbokslut och årlig

resultatredovisning. Ett sådant arbete pågår inom RRV och statskontoret.

Utredningen bör överväga hur den samlade informationen i årsbokslut och

årlig resultatredovisning bör utformas för att den bl.a. skall kunna

vara överskådlig och lättillgänglig för olika beslutsfattare och hur

redovisningsrevisionen bör ske i anslutning härtill.

Utredaren bör utnyttja det underlag som kommit fram i RRVs och

statskontorets utvecklingsarbete.

Tidpunkter för avlämnande av årsbokslut, m.m.

För närvarande är det en oreglerad fråga när det upprättade årsbokslutet

skall lämnas över till redovisningsrevisionen.

Enligt 17 § budgetförordningen skall den årliga resultatredovisningen

avlämnas senast den 15 september.

I instruktionen (1988:80) för RRV föreskrivs att RRV skall granska

myndigheternas redovisning i syfte att bedöma om den är rättvisande och

varje år avge en revisionsberättelse över granskningen.

Revisionsberättelsen skall lämnas till den granskade myndigheten senast

fem månader efter utgången av det räkenskapsår som berättelsen avser.

Enligt 13 § verksförordningen (1987:1100) skall myndigheternas styrelser

i förekommande fall fastställa årsbokslut och besluta om

revisionsberättelse.

Dessa bestämmelser har bara tillämpats en kort tid. Men de har därvid

uppfattats som irrationella av många myndigheter. Det kan bero på att

styrelsen inte har tillgång till revisionsberättelsen när årsbokslutet

skall fastställas eftersom bokslutet skall vara fastställt innan

revisionsberättelsen skall avges.

Vidare har revisionssynpunkterna hittills inte kunnat användas i

budgetarbetet i regeringskansliet i önskad utsträckning på grund av att

avrapporteringen av iakttagelser och rekommendationer ligger sent i

förhållande till detta arbete.

Mot bakgrund av det sagda bör utredaren överväga en ändring av angivna

tidpunkter, bl.a. för att en samordning skall kunna ske av de olika

dokumenten.

Beslutsordning för årsbokslut, m.m.

Nuvarande förhållanden innebär, som jag nyss redovisat (Tidpunkter för

avlämnande av årsbokslut, m.m.), att myndigheternas styrelser både har

att fastställa årsbokslutet och att själva pröva revisionsberättelsen.

Detta avviker från den i andra sammanhang tillämpade ordningen att den

för verksamheten ansvarige upprättar årsredovisning och att en stämma

eller motsvarande fastställer bokslut och tar ställning till

anvarsfrihet efter att ha tagit del av revisionsberättelsen.

Mot denna bakgrund bör utredaren överväga vilken beslutsordning som bör

tillämpas vad gäller redovisningsdokumenten och revisionsberättelsen.

Revisionsberättelsens innehåll

Uttalandet i revisionsberättelsen omfattar för närvarande endast

''redovisningen''.

Mot bakgrund av utredningens överväganden vad gäller granskningen av de

årliga resultatredovisningarna kan redovisningsrevisionens innehåll

komma att utvidgas.

Utredaren bör därför överväga om uttalandet i revisionsberättelsen också

bör gälla myndighetens prestationsredovisning.

Revisorspåteckning

Det är enbart som en kontrollåtgärd som bokslutsdokumenten brukar

signeras av redovisningsrevisorn. Detta signum missuppfattas dock inte

sällan av myndigheten som likställer åtgärden med ett godkännande från

revisorns sida.

Vid redovisningsrevisionen av affärsverken tillämpas däremot s.k.

revisorspåteckning.

Utredaren bör överväga om revisorspåteckning efter slutförd revision

skall gälla även för förvaltningsmyndigheter.

Särskilda kompetenskrav för statliga redovisningsrevisorer

För närvarande tillämpas ett system med auktorisation eller godkännande

endast i fråga om revisorer som är verksamma inom den privata sektorn.

För auktorisation fordras bl.a. att ekonomexamen eller annan likvärdig

examen avlagts vid svenskt universitet eller högskola. Vidare skall

lämplighet för revisorsyrket ha dokumenterats genom minst fem års

praktisk verksamhet i yrket, utövad på ett tillfredsställande sätt.

Vid sidan av auktoriserade revisorer finns s.k. godkända revisorer. För

sådant godkännande ställs vissa krav på teoretisk utbildning, men lägre

än vad som krävs i fråga om auktoriserade revisorer. Vidare ställs krav

på minst fem års praktisk verksamhet som revisor.

Reglerna om auktorisation och godkännande har tillkommit för att

tillgodose kravet på en tillfredsställande kompetens hos revisorerna.

Auktorisation och godkännande meddelas av kommerskollegium.

Som jag redovisat tidigare (Redovisningsrevisionens inriktning) kan nya

och breddade krav komma att ställas på den statliga

redovisningsrevisionen, t.ex. en mer verksamhetsinriktad revision och

ökade krav på rådgivningsverksamhet.

Samtidigt ökar komplexiteten i redovisningsrevisionen. Som exempel kan

nämnas ett ökat antal uppdragsmyndigheter, ett ökat antal fristående

lokala ADB-baserade redovisningssystem och en ökad delegering av

budgetansvar som medför ökade krav på revisionsinsatser för att

möjliggöra en bedömning på totalnivå.

Som ett led i arbetet med att utveckla den statliga

redovisningsrevisionen bör utredningen överväga förutsättningarna för

att tillämpa särskilda kompetenskrav för statliga redovisningsrevisorer,

hur dessa krav bör kunna regleras och var sådana beslut bör kunna

meddelas.

Behovet av övergångsbestämmelser för nuvarande revisorer bör särskilt

uppmärksammas.

Regeländringar, m.m.

Bestämmelser om RRVs revision, m.m. finns för närvarande intagna i flera

olika författningar, främst lagen (1987:519) om riksrevisionsverkets

granskning av statliga aktiebolag och stiftelser, förordningen (1988:80)

med instruktion för riksrevisionsverket, verksförordningen (1987:1100),

budgetförordningen (1989:400), m.fl.

Utredningen skall göra en översyn av de bestämmelser som reglerar

redovisningsrevisionen och vid behov anpassa dessa till de överväganden

som görs i övrigt.

Utredaren bör vidare överväga förutsättningarna för att samla sådana

bestämmelser i en särskild författning på samma sätt som gäller i flera

andra länder, t. ex. England och Norge.

I detta sammanhang bör eftersträvas att harmonisera de revisionsbegrepp

som används i den statliga revisionen med motsvarande begrepp i den

enskilda revisionen.

Utredaren bör därför överväga vilka revisionsbegrepp som bör tillämpas

och i förekommande fall redovisa vilka skillnader som föreligger mellan

statlig och enskild revision.

Utredningsarbetet

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5),

dels beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Utredningsarbetet bör samordnas med det pågående arbetet i

regeringskansliet vad gäller en förändring av budgetprocessen i

anslutning till den nya budgetförordningen.

RRV bör biträda utredningen.

Redovisningsrevisionen av affärsverken omfattas inte av uppdraget.

Utredarens förslag bör avrapporteras före utgången av augusti 1990. Om

det visar sig ändamålsenligt, kan delar av uppdraget redovisas tidigare.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppgift att göra en översyn av den statliga

redovisningsrevisionen,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta trettonde huvudtitelns anslag A 2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)