Dir. 1989:43

Översyn av instansordningen i utlänningsärenden m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-09-07

Mitt förslag

Aktuella förhållanden

Tidigare behandling av frågan om instansordningen

Det allmänna behovet av en begränsning av antalet ärenden hos regeringen

En ny utredning av instansordningen i utlänningsärenden m.m.

Utredningsarbetet

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:43

Beslut vid regeringssammanträde 1989-09-07

Statsrådet Maj-Lis Lööw anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda

instansordningen i utlänningsärenden m.m.

Aktuella förhållanden

På invandrings- och flyktingpolitikens område har under senare år pågått

ett omfattande reformarbete. Nyligen har beslutats om dels en ny

utlänningslag (1989:529, prop. 1988/89:86, SfU 19 och 22, rskr. 325)

dels en ny organisation för statens invandrarverk (SIV), (prop.

1988/89:105, SfU 17, rskr. 225). Numera är SIV första instans i samtliga

asylärenden. Regeringen är andra och sista instans. Motsvarande gäller

för medborgarskapsärenden.

Ett huvudsyfte med reformarbetet har varit att handläggningen av

asylärenden skall bli snabbare och säkrare. För att nå detta mål har SIV

regionaliserats. Vid fyra utredningsslussar i landet skall utredningar

göras och flertalet av SIV:s beslut i asylärenden fattas. Beslut i klara

ärenden avses kunna fattas inom cirka två veckor. I ärenden som inte är

så klara att det är möjligt att omedelbart ge tillstånd eller avvisa

skall beslut kunna fattas inom sex veckor från det att utredningen

slutförts.

I överklagade ärenden skall frågan om s.k. omprövning enligt

utlänningslagen handläggas av SIV centralt även när det överklagade

beslutet meddelats vid en utredningssluss. Den sammanlagda tiden från en

ansökan om asyl till ett slutligt beslut hos regeringen skall vanligtvis

inte överstiga sex månader.

Hos regeringen prövas således överklagade asyl- och

medborgarskapsärenden. Härutöver handläggs ett antal ytterligare ärenden

enligt den berörda lagstiftningen. Av intresse i detta sammanhang är --

utöver ärenden angående flyktingförklaring och resedokument -- sådana

ärenden som överlämnas av SIV direkt till regeringens avgörande. Även

ärenden om verkställighet eller upphävande av utvisningbeslut som har

meddelats av domstol på grund av brott, i vilka sistnämnda ärenden

regeringen är första och enda instans, hör till dessa.

Flertalet av de ärenden som handläggs hos regeringen är

avlägsnandeärenden vilka huvudsakligen avser fall där SIV funnit att

skäl för asyl inte förelegat och beslutat om utvisning eller avvisning.

Så gott som samtliga beslut av detta slag överklagas. Vidare prövar

regeringen som nämnts överklaganden i fråga om flyktingförklaring och

resedokument -- även utan samband med ett avlägsnandeärende. I dessa

fall har utlänningen fått upphållstillstånd på annan grund än att han

eller hon bedömts som flykting. Överklagandet gäller då sakligt sett

enbart statusfrågan.

Under år 1988 avgjorde regeringen 2 632 ärenden av det slag det här

gäller varav 1 586 avlägsnandeärenden, 167 angående utvisning på grund

av brott, 424 angående enbart flyktingförklaring och/eller resedokument

samt 455 medborgarskapsärenden. Motsvarande siffror för första halvåret

1989 är 2 063, 1 221, 78, 540 och 224. Av besluten i de ärenden som nu

har berörts har endast ett mindre antal varit avsedda att vägleda SIV

vid dess avgörande av liknande fall. Övriga beslut har endast haft

intresse för det enskilda fallet. Utöver de ärendetyper som nu berörts

avgör regeringen ytterligare cirka 500 ärenden årligen med anknytning

till den berörda lagstiftningen.

Antalet beslut i regeringen (ett ärende kan föranleda flera beslut)

uppgick under år 1988 till 3 011 och under första halvåret 1989 till

2 235.

Även antalet nya ärenden ökar starkt. År 1987 kom det in 2 446 ärenden,

år 1988 3 397 ärenden och redan under första halvåret 1989 närmare 2 000

ärenden.

Tidigare behandling av frågan om instansordningen

Frågan om vilken instans som i sista hand bör pröva och avgöra

utlänningsärenden har diskuterats tidigare i olika sammanhang.

Den allmänna rätten att överklaga invandrarverkets beslut om avlägsnande

och verkställighet infördes år 1976. Dessförinnan var besvärsrätten

beroende av en nämnds prövning -- utlänningsnämnden.

Utlänningslagkommittén behandlade i betänkandet (SOU 1977:28) Kortare

väntetider i utlänningsärenden frågan om att inrätta en särskild

besvärsnämnd där flertalet av de ärenden som nu går till regeringen

skulle avgöras slutligt. Kommittén ansåg att några rättsliga hinder inte

förelåg mot att ett besvärsorgan inrättades. Majoriteten menade

emellertid att lämplighetsskäl talade för att dittillsvarande ordning

borde bibehållas, även om antalet besvärsärenden skulle bli dubbelt

eller tre gånger så stort som då (626 ärenden, se betänkandet s. 64).

Ordföranden och en ledamot reserverade sig och förordade inrättande av

en nämnd. I propositionen (prop. 1977/78:90) framhölls att det inte var

uteslutet att välja den lösning som reservanterna hade föreslagit. Mot

bakgrund av att den generella möjligheten att överklaga till regeringen

hade införts så sent som år 1976 och då man först borde avvakta

erfarenheterna av de nya bestämmelserna om att avlägsnande skulle

beslutas i direkt samband med att uppehållstillstånd vägrades, beslöt

regeringen och riksdagen (AU 1977/78:30, rskr. 1977/78:202) emellertid

att denna möjlighet skulle kvarstå.

Den år 1980 tillsatta invandrarpolitiska kommittén (IPOK) fick år 1981

tilläggsdirektiv med uppdrag att pröva frågan om instansordningen i

utlänningsärenden. IPOK:s förslag redovisades i betänkandet (SOU

1983:29) Invandrarpolitiken och i en särskild skrivelse (Ds A 1982:4) Om

besvärsnämnd för utlänningsärenden.

IPOK ansåg att regeringen även i fortsättningen borde vara

besvärsinstans i utlänningsärenden. Kommittén framhöll att frågan var av

stor principiell vikt och att det därför inte var tillfyllest att enbart

analysera praktiska konsekvenser. Ett ställningstagande borde innefatta

överväganden rörande de problem som kan uppkomma beträffande sambandet

mellan makt och ansvar. IPOK anförde vidare:

I denna fråga står det genom kommitténs ställningstagande i tidigare

kapitel om praxisbildningens viktiga roll klart, att samspelet mellan

SIV och regeringen är ett av de viktigaste instrumenten när det gäller

att ge invandringspolitiken ett konkret innehåll. Detta samspel bör

visserligen till en stor del ske genom att SIV överlämnar ärenden som är

prejudicerande eller eljest av stor vikt till regeringen för prövning.

Att regeringen prövar besvär kan likväl antas komma att utgöra ett

viktigt medel för praxisutvecklingen även i fortsättningen. Bara om det

på grund av en mycket stor tillströmning av ärenden inte skulle vara

praktiskt möjligt för regeringen att inom rimlig tid pröva alla

besvärsärenden, bör man överväga en annan instansordning. I en sådan

ordning måste emellertid ingå möjligheter att få ärenden prövade av

regeringen när behov av ledning föreligger.

IPOK:s förslag behandlades i propositionen (prop. 1983/84:144)

Invandrings- och flyktingpolitiken. Där uttalar föredragande statsrådet

att hon i likhet med kommittén inte ansåg tillströmningen av ärenden

till regeringskansliet sådan att den gett anledning till att överväga en

ändring samt vidare att frågan kunde komma att prövas i anslutning till

övriga frågor av mer långsiktig karaktär som rör delegering av ärenden

från regeringskansliet (prop. s. 109). Antalet beslut som fattades i

utlänningsärenden år 1983 uppgick till 1 717.

I det utredningsarbete som föregick den nyligen antagna utlänningslagen

behandlades inte frågan om instansordningen. Utredningen för översyn av

utlänningslagen (SOU 1988:1) konstaterade att det inte varit möjligt att

undersöka förutsättningarna för att införa ett helt nytt system för

handläggning av utlänningsärenden (s. 114). Med hänsyn till detta

uttalades i propositionen (prop. 1988/89:86) Ny utlänningslag m.m. (s.

106) att det inte fanns anledning att då ta upp frågan om alternativa

lösningar.

I motioner i samband med riksdagens behandling av propositionen yrkades

förändringar i instansordningen bl.a. genom införande av s.k.

asylnämnder och vidare prövning i domstol. Utskottet uttalade att

förslaget om asylnämnder kan vara en tänkbar lösning i ett längre

perspektiv men att de nyheter som föreslogs i propositionen först måste

prövas i praktiken.

Det allmänna behovet av en begränsning av antalet ärenden hos regeringen

Det har länge varit en strävan att befria regeringen från löpande

ärenden så att statsråden och departementen får bättre tid för större

och övergripande frågor.

Redan i propositionen (prop. 1965:65) om statsdepartementens

organisation m.m. uttalade föredraganden att det var angeläget att

befria departementen från en stor mängd ärenden av löpande natur.

Departementens uppgift var att värdera och bedöma utredningsmaterial,

samordna och planera regeringens politik och utforma de viktigaste

riktlinjerna. Även riksdagen underströk vikten av delegering och

decentralisering (SU 1965:105, rskr. 295).

Enligt riktlinjerna i propositionen (1983/84:120) om regeringens

befattning med besvärsärenden, vilka fastställdes av riksdagen (KU

1983/84:23, rskr. 250), skall reglerna om rätt att överklaga ärenden

till regeringen ses över systematiskt. Regeringen skall i möjligaste mån

befrias från ärenden som inte kräver ett ställningstagande från

regeringen som politiskt organ. De frågor som man enligt riktlinjerna

regelmässigt bör ställa sig och de synpunkter som i allmänhet bör vara

vägledande har sammanfattats i propositionen (s. 29). Utgångspunkten är

att regeringen i allmänhet inte bör vara prövningsinstans annat än när

det behövs en politisk styrning av praxis.

Riktlinjerna anvisar flera olika metoder för att nå detta mål. I ärenden

som regeringen i dag prövar som andra instans och som av hänsyn till

rättssäkerheten behöver kunna överklagas också i fortsättningen bör man

om möjligt införa en rätt till överprövning under regeringsnivån och

samtidigt skära av möjligheten att överklaga ärendet vidare till

regeringen. På vissa områden kan det vara ändamålsenligt att regeringen

som politiskt organ styr andra myndigheters praxis genom att pröva

enskilda ärenden. I sådana fall bör föreskrifter om överlämnande av

vissa ärenden till regeringens prövning kunna ersätta rätten att

överklaga till regeringen. En förutsättning bör då normalt vara att man

i de ärenden som stannar under regeringsnivån har möjlighet att få sin

sak prövad i två instanser.

En ny utredning av instansordningen i utlänningsärenden m.m.

Som jag tidigare framhållit fortsätter ökningen av antalet utlännings-

och medborgarskapsärenden som regeringen har att pröva efter

överklagande. Inget tyder heller på att någon minskning i

ärendetillströmningen är att vänta. I dag sysselsätts sammanlagt cirka

50 personer på heltid i arbetsmarknadsdepartementet med enbart denna typ

av ärenden. Regeringen fattar numera under normala arbetsförhållanden

100-150 beslut i sådana ärenden varje vecka. Endast en liten andel av

dessa är av betydelse för utvecklingen av praxis på området.

Mot denna bakgrund måste man allvarligt ifrågasätta om inte en betydande

del av de utlänningsärenden som regeringen nu avgör bör flyttas bort

från regeringen. Härtill kommer det allmänna intresset av att minska

antalet förvaltningsärenden hos regeringen, så att statsråden och

departementen får bättre tid för större och övergripande frågor.

Sammantaget utgör dessa omständigheter starka skäl för att nu ånyo

utreda instansordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden. Jag

föreslår därför att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att utreda

instansanordningen i utlänningsärenden. Uppdraget bör omfatta också

instansordningen i de medborgarskapsärenden som i idag prövas av

regeringen efter överklagande.

Till grund för utredningens överväganden bör ligga riksdagens beslut med

anledning av propositionen (1983/84:120) om regeringens befattning med

besvärsärenden. En utgångspunkt bör därvid vara att om möjligt befria

regeringen från flertalet sådana ärenden.

En annan utgångspunkt för utredningen bör vara att prövningen i

utlänningsärenden som en huvudregel även i fortsättningen skall kunna

ske i två instanser. Detta gäller i vart fall i s.k. avlägsnandeärenden.

Olika sätt kan tänkas för att tillgodose kravet på tillgång till två

instanser i ärenden som inte skall prövas av regeringen.

Ett alternativ som kommittén bör överväga är att överlåta prövningen i

sista instans till en särskild nämnd. Med en sådan ordning skulle SIV på

samma sätt som i dag fatta beslut i första instans medan överklagandena

skulle prövas av nämnden i stället för som i dag av regeringen.

Ett annat tillvägagångssätt kan vara att prövningen i första instans

sker på regional nivå medan SIV centralt prövar överklaganden som andra

och sista instans. Självfallet måste i så fall säkerställas att det --

vid överprövningen lika väl som vid prövningen i första instans -- görs

en självständig bedömning trots det organisatoriska sambandet mellan de

båda instanserna.

Kommittén bör närmare analysera dessa och andra alternativ t.ex.

prövning i domstol för vissa ärenden. Detta bör ske med beaktande av

intresset av snabbhet, rättssäkerhet och effektivitet i handläggningen.

Kommittén bör vara oförhindrad att överväga även andra alternativ som

kan leda till att syftet med översynen tillgodoses. Det kan här vara av

intresse att studera de lösningar som valts i Danmark och Norge.

Kommittén bör också överväga om ändringar behövs i beslutsordningen

beträffande de ärenden som avser upphävande eller verkställighet av

utvisningar som har beslutats av domstol på grund av brott.

En styrning av praxis från regeringens sida har ansetts önskvärd.

Kommittén bör undersöka om en sådan kan åstadkommas på annat sätt än

genom att regeringen prövar överklaganden, t.ex. genom att ärenden som

är viktiga för utvecklingen överlämnas till regeringens prövning. En

precisering av i vilka fall överlämnande får eller skall ske kan då

behöva göras. Kommittén bör undersöka möjligheten att göra sådana

preciseringar i lag- eller förordningstext samt ta ställning till frågan

om vilken myndighet som skall besluta om överlämnandet -- den första

instansen eller överprövningsmyndigheten. Det kan inte uteslutas att

möjligheten till överlämnande bör finnas hos båda myndigheterna. I detta

sammanhang torde finnas anledning att beakta intresset av att

rättsenlighet och likformighet i bedömningen iakttas även i de beslut

som i första instans leder till ett bifall.

Kommitténs förslag bör vara så utformat att det skall kunna genomföras

utan ytterligare utredningsarbete. Det innebär bl.a. att frågor om

organisation, personal, övergångsbestämmelser, beslutsordningar, etc.

bör övervägas av kommittén.

Utredningsarbetet

Kommittén bör under utredningsarbetets gång samråda med berörda

myndigheter inom utlänningsområdet. I frågor som gäller organisation

etc. bör kommittén vid behov samråda med statskontoret. Den bör också

både vid arbetets början och under dess gång informera berörda

huvudorganisationer - och i förekommande fall andra centrala

arbetstagarorganisationer som staten har avtal om löner eller andra

anställningsvillkor med -- och bereda dem tillfälle att föra fram

synpunkter.

För kommittén gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer och

särskilda utredare angående dels utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Arbetet i kommittén bör vara slutfört i sådan tid att förslag till

riksdagen kan behandlas under våren 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt

utlänningslagen

-- att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med högst sju ledamöter med uppdrag att utreda

instansordningen i utlänningsärenden,

-- att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

-- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)