Dir. 1989:50

En översyn av lagstiftningen om offentlig anställning

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-10-12

Mitt förslag

Uppdragets syfte

Uppdragets bakgrund

Uppdragets inriktning

Uppdragets genomförande

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Bilaga

INNEHÅLL

Bilaga

Dir. 1989:50

Beslut vid regeringssammanträde 1989-10-12

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över

lagstiftningen om offentlig anställning.

Uppdragets syfte

Översynen skall ha tre huvudsyften.

För det första skall lagstiftningen utformas så, att den skapar bättre

förutsättningar för förnyelsen av den offentliga sektorn i linje med den

förändrade synen på offentlig anställning och offentlig personalpolitik.

Lagstiftningen skall -- så långt som det är möjligt med hänsyn främst

till demokratisk styrning, insyn och rättssäkerhet - stämma överens med

vad som tillämpas inom arbetsmarknaden i stort.

För det andra skall sådana regler som inte kan anses grundläggande för

arbetstagarnas rättsställning utmönstras ur lagstiftningen.

För det tredje skall lagstiftningen göras enklare att förstå, överblicka

och tillämpa för dem som i olika egenskaper har att syssla med frågor om

offentliga anställningar.

Uppdragets bakgrund

Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning skall

enligt 11 kap. 10 § regeringsformen meddelas i lag. Sådana bestämmelser

återfinns främst i lagen (1976:600) om offentlig anställning (LOA,

omtryckt 1987:1000, ändrad senast 1989:665).

LOA trädde i kraft den 1 januari 1977 som ett betydelsefullt led i

arbetsrättsreformen (prop. 1975/76:105 bil. 2, InU 45, rskr.404). Den

innebar både en modernisering av äldre lagar på området och en

samordning med den nya allmänna arbetsrättsliga lagstiftningen, i första

hand lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (ändrad senast

1984:817).

I förarbetena till LOA behandlas närmare bland annat frågan om hänsynen

till den politiska demokratins krav och till den offentliga

verksamhetens särart.

LOA reglerar, förutom en del procedurfrågor, sådana anställnings- och

arbetsfrågor som tjänstetillsättning, tjänstgöringsskyldighet,

bisysslor, anställnings upphörande, turordning vid uppsägning på grund

av arbetsbrist, företrädesrätt till återanställning, disciplinansvar,

avskedande, åtalsanmälan, avstängning och läkarundersökning. Dessa

regler gäller statligt reglerade anställningar. Det betyder att LOA

sålunda omfattar inte bara de statsanställda utan också kommunanställda

lärare, försäkringskasseanställda och vissa andra arbetstagargrupper --

i dag sammanlagt inemot 600 000 personer.

Dessutom innehåller LOA föreskrifter om arbetskonflikter och skadestånd.

De är tillämpliga för landets alla närmare 1,6 miljoner

offentliganställda, däribland tjänstemän och -- som en nyhet i LOA --

även arbetare i kommuner och landsting.

Till LOA och vad som uttalas i dess förarbeten ansluter i sak det

statliga huvudavtalet (HA) och det särskilda huvudavtalet för den

offentliga sektorn (SHA).

Sedan några år tillbaka präglas den offentliga förvaltningen i Sverige

av en genomgripande omdaning. Den skall ses mot bakgrund främst av

regeringens skrivelse om den offentliga sektorns förnyelse (skr.

1984/85:202, FiU 35, rskr. 407). Omdaningen är enligt skrivelsen

inriktad på en ökad långsiktighet, en aktivare styrning och en minskad

detaljreglering. Målet är en effektiv offentlig sektor som erbjuder hög

kvalitet och god service på medborgarnas villkor.

De närmare riktlinjerna för den löne- och personalpolitiska utvecklingen

på det statliga området under senare år framgår av 1985 års

personalpolitiska proposition (prop. 1984/85:219, UbU 1985/86:5, rskr.

50, AU 1985/86:6, rskr. 48).

I den propositionen (s. 4) slår föredraganden fast två utgångspunkter

för statlig personalpolitik:

''Den ena är att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara ett

instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn.

---------------------------------------------------------------------

Den andra utgångspunkten är decentralisering och strävan att bättre

anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda

miljöer i vilka de verkar. Det leder till att vi måste ompröva

möjligheterna att i alla olika detaljer utforma personalpolitiken som en

politik, gemensam för hela statsförvaltningen.''

Vad gäller den statliga lönepolitiken anförs vidare i samma proposition

(s. 13):

''-- att statens positioner i löneförhandlingarna tydligare skall

bestämmas av verksamhetsintresset och av strävan att åstadkomma en

ändamålsenlig personalförsörjning,

-- att lönesystemet skall främja flexibilitet, decentralisering och

delegering -- -- --.''

Sedan år 1985 har också de centrala statliga kollektivavtalen av

parterna målmedvetet utvecklats mot en decentralisering och en

anpassning till olika sektorers och verksamheters skilda krav och

förutsättningar.

Den utvecklingen kan väntas fortsätta.

Omdaningen av den offentliga förvaltningen har från riksdagens sida

främst tagit sig uttryck i beslutet om den nya förvaltningslagen

(1986:223, ändrad senast 1988:449), i tillkomsten av det s.k.

verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226) och i

behandlingen av senare års budget- och kompletteringspropositioner.

Huvuduppgiften för regering och riksdag har därvid angetts vara att

säkerställa att verksamhetens inriktning stämmer överens med politiskt

uttalade riktlinjer och prioriteringar och att kontrollera att

tillfredsställande effekter uppnås med givna ekonomiska ramar för

verksamheten (prop. 1986/87:99 s. 11).

Det generella förnyelsearbetet på statens område har när det gäller

regeringsförfattningar följts upp genom verksförordningen (1987:1100)

och genom alla de anslutande förordningarna med nya instruktioner för

statsmyndigheterna. I sammanhanget kan också nämnas den nya

personalföreträdarförordningen (1987:1101, omtryckt 1989:399).

Ett viktigt inslag i detta arbete är vidare budgetförordningen

(1989:400), som utgör grundvalen för den i väsentliga delar helt nya

budgetprocess som nu införs i statsförvaltningen.

Ett annat aktuellt inslag i förnyelsen är det pågående arbetet med

regelförenkling. Det avser både lagar, förordningar och

myndighetsföreskrifter (se närmare prop. 1988/89:100 bil. 2 p. 1 och

motsvarande avsnitt i närmast föregående års budgetpropositioner).

Slutligen vill jag här erinra om att också i årets

kompletteringsproposition betonas betydelsen av att de

offentliganställda genom decentralisering och delegering ges ökat

utrymme och ökad stimulans för att förbättra verksamhetens resultat

(prop. 1988/89:150 bil. 1 s. 28, FiU30 s. 89, rskr. 327).

Enligt min uppfattning har LOA i allt väsentligt fungerat väl under de

år som den gällt.

Men den omdaning som den offentliga förvaltningen genomgår kräver att

man parallellt med alla andra förändringar nu ser över den lagstiftning

som reglerar de offentliganställdas anställnings- och arbetsvillkor.

Uppdragets inriktning

I ljuset av de syften som jag inledningsvis har angett bör utredaren

pröva hur en grundläggande rättslig reglering av offentlig anställning

samtidigt kan

dels tillgodose kraven på decentralisering, verksamhetsanpassning samt

anpassning till den reglering som gäller för arbetsmarknaden i stort,

dels slå vakt om medborgerliga krav på demokratisk styrning, insyn och

rättssäkerhet och på att offentliga uppgifter fullgörs på ett riktigt

sätt.

Översynen bör sålunda leda till förslag som skapar bättre

förutsättningar att genom personalpolitiska åtgärder förnya den

offentliga sektorn. Översynen bör vidare leda till en reglering som är

så utformad, att den svarar mot skilda verksamheters olika krav eller

konkurrenssituation. Detta kan leda till olika reglering för till

exempel affärsverk och andra förvaltningsmyndigheter. Det innebär vidare

exempelvis att instituten tjänst och vikariat så långt möjligt bör

avskaffas.

Förhandlingar pågår mellan statens arbetsgivarverk och de statligt

anställdas huvudorganisationer om ett särskilt kollektivavtal om löne-

och anställningsvillkor för arbetstagare vid de statliga affärsverken.

Ett sådant kollektivavtal kan föranleda behov av förändringar också i

den offentligrättsliga regleringen.

Utredaren bör beakta behovet av att i samverkan åstadkomma större

rörlighet bland statliga chefer, bland annat på nivån närmast under

verkschefen. Detta bör göras med utgångspunkt i de pågående allmänna

strävandena i denna riktning.

Utredaren bör också anpassa sina överväganden till den pågående

prövningen inom regeringskansliet av möjligheten att inom ramen för 2

kap. tryckfrihetsförordningen tillgodose behovet av minskad offentlighet

i vissa rekryteringsärenden.

Det bör stå utredaren fritt att utöver vad som direkt anges här ta upp

de förslag till ändringar i LOA som utredaren anser lämpliga och

påkallade.

I en bilaga till dessa direktiv tar jag upp fem speciella frågor där

ändringar i LOA bör övervägas särskilt, nämligen

1. förhållandet till brottsbalken m.m.,

2. uppsägning av arbetstagare i verksledande ställning m.m.,

3. partiell tjänstebefrielse m.m.,

4. fullmakter,

5. periodiska hälsoundersökningar.

Till LOA och senare ändringar i LOA finns övergångsbestämmelser. En del

av dessa kan behöva vara kvar. Andra torde kunna slopas.

Vidare ansluter till LOA en del regeringsförfattningar. Den mest

betydelsefulla av dessa är anställningsförordningen (1965:601, omtryckt

1989:733). Den bör under utredningen ses över på ett mer systematiskt

sätt än hittills kunnat ske.

Till detta kommer på vanligt sätt de följdändringar i andra lagar och

regeringsförfattningar som kan bli aktuella.

Uppdragets genomförande

Utredaren bör

-- samråda med såväl riksdagens myndigheter som myndigheter under

regeringen, däribland särskilt arbetsdomstolen, statens arbetsgivarverk

och statens ansvarsnämnd.

-- samråda med den utredning om det allmännas skadeståndsansvar i

samband med myndighetsutövning som riksdagen har begärt att regeringen

skall tillsätta (1988/89:LU31, rskr. 247),

- samråda med Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet och

Försäkringskasseförbundet,

-- informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem tillfälle

att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter i

frågor som rör lagstiftningen om offentlig anställning,

-- beakta kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda

utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir. 1984:05) och

angå ende beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir.

1988:43).

Arbetet bör i sin helhet vara slutfört före utgången av år 1991.

Om utredaren anser att vissa delfrågor behöver lösas dessförinnan, bör

det stå denne fritt att lägga fram särskilda förslag i sådana delar.

En fråga som bör behandlas med förtur är frågan om periodiska

hälsoundersökningar (punkt 5 i bilagan).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för civildepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att se över lagstiftningen om offentlig

anställning,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

den särskilde utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)

Bilaga

Fem speciella frågor

1 Förhållandet till brottsbalken m.m.

1.1 Den allmänna samordningen med 20 kap. brottsbalken

Vissa ändringar (SFS 1989:608) i 20 kap. 1 § brottsbalken (BrB) har

trätt i kraft den 1 oktober 1989. De innebär att det straffrättsliga

tjänsteansvaret för offentligt anställda har utvidgats. Dessutom har de

tidigare brottsrubriceringarna ändrats till tjänstefel respektive grovt

tjänstefel.

I motiven (prop. 1988/89:113 s. 9) uttalar justitieministern efter

samråd med mig följande.

''Flera remissinstanser efterlyser en översyn av bestämmelserna i LOA

för statsanställda m.fl. om disciplinansvar. Det sätts i fråga, om dessa

bestämmelser är tillräckligt effektiva. Bl.a. JK anför att reglerna i

LOA är oklara och inte på ett tillfredsställande sätt anpassade till det

straffrättsliga ansvarssystemet.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Beträffande det statliga disciplinära ansvarssystemet kan det finnas

skäl att undersöka i vad mån reglerna kan behöva ändras så att

sanktionsregleringen sedd som helhet får en lämpligare utformning. Det

kan ske exempelvis i samband med en mera allmän översyn av LOA.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Det finns sålunda anledning att räkna med att de frågor vid sidan av

reglerna i BrB som remissinstanserna har tagit upp i allt väsentligt

blir behandlade i andra sammanhang och att hänsyn då kommer att tas till

de förändringar i fråga om de straffrättsliga bestämmelserna som jag nu

föreslår.''

Även under utskottsbehandlingen av lagstiftningsärendet har betydelsen

av en samordning mellan de olika ansvarsreglerna framhållits.

Det bör i detta sammanhang också nämnas att justitieutskottet

(1988/89:JuU24 s. 14, 15) konstaterar att fyra olika utredningar berörs

av frågor som har anknytning till det straffrättsliga ansvaret för

tjänstefel. Därvid avses dels kommunalansvarsutredningen (C 1986:02),

dels kommunallagskommittén (C 1988:03), dels den nu föreslagna översynen

av lagstiftningen om offentlig anställning, dels den utredning om det

allmännas skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning som

riksdagen i ett annat sammanhang (1988/89:LU31, rskr. 247) har bett

regeringen att tillsätta. Utskottet hade i ärendet att behandla motioner

med begäran om en samlad översyn av frågor om ett utvidgat

straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt anställda, om det

straffrättsliga ansvaret för ledamöter i kommunala nämnder, om enskildas

rätt till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från

myndigheternas sida samt om det disciplinära ansvarssystemet. Utskottet

uttalar att de olika delfrågorna endast med svårighet låter sig brytas

ut ur sitt sammanhang och förordar därför att de tas upp till särskild

samlad belysning först efter det att respektive utredning har avslutat

sitt arbete i aktuell del.

Riksdagen (rskr. 312) beslöt på denna punkt att som sin mening delge

regeringen vad utskottet hade anfört.

Kommunalansvarsutredningen har helt nyligen till mig lämnat över

betänkandet (SOU 1989:64) Kommunalbot. Betänkandet skall närmast

remissbehandlas i sedvanlig ordning.

I övrigt avvaktas nu inom regeringskansliet resultatet av pågående och

aviserat utredningsarbetet, innan ställning tas till formerna för hur

den begärda framtida samordningen bör åstadkommas.

1.2 Utformningen av skyddet mot dubbelbestraffning

Av intresse i detta sammanhang är hur regleringen av de straffrättsliga

och de disciplinära förfarandena m.m. förhåller sig till var andra.

Först bör därvid i fråga om uppsägning och avskedande erinras om att

brottsbalkens regler till skydd mot dubbelbestraffning har ändrats sedan

den 1 januari 1989 (SFS 1988:942). Bland annat är föreskrifterna i 29

kap. 5 och 6 §§ samt 30 kap. 4 § nya; i 38 kap. har införts en ny 2 a

§. Dessa ändringar innebär i huvudsak följande. Den domstol som prövar

ett åtal skall ta hänsyn till eventuell uppsägning eller avskedande vid

valet av påföljd och vid straffmätningen. Den får om särskilda skäl

föreligger döma till lindrigare straff än som är föreskrivet för

brottet. I undantagsfall kan domstolen meddela påföljdseftergift. Har

domstolen vid valet av påföljd eller vid straffmätningen särskilt

beaktat huruvida den tilltalade till följd av brottet kan komma att

drabbas av uppsägning eller avskedande och visar sig det antagande som

legat till grund för domen felaktigt, får domstolen efter ansökan av

åklagaren eller den dömde undanröja domen och döma till en ny påföljd

för brottet. Undanröjande bör enligt lagmotiven dock bara ske i sådana

undantagsfall där det skulle framstå som närmast stötande för den

allmänna rättskänslan, om den gamla påföljden fick bestå (prop.

1987/88:120 s. 112).

Genom dessa ändringar har föreskrifterna i brottsbalken passat bättre

samman med LOA:s regler om uppsägning och avskedande på grund av brott.

Bland dessa regler märks 14 kap. 6 § LOA. Av det lagrummet framgår att

om någon åtgärd har vidtagits för att anställa åtal mot en arbetstagare

med statligt reglerad anställning, får ett ärende om uppsägning eller

avskedande på grund av gärningen i fråga avgöras först sedan

ansvarsfrågan har prövats slutligt.

I LOA finns också regler till skydd mot dubbelbestraffning. De syftar

till att förhindra att en arbetstagare drabbas av både en straffrättslig

och en disciplinär påföljd för en och samma förseelse.

Enligt 10 kap. 1 § LOA får disciplinpåföljd åläggas arbetstagare för

tjänsteförseelse, om han eller hon uppsåtligen eller av oaktsamhet

sätter åsido vad som åligger honom eller henne i anställningen och felet

inte är ringa. Disciplinpåföljd är varning eller löneavdrag (10 kap.

2 §). Bestämmelserna omfattar i enlighet med sin ordalydelse såväl

sådana förfaranden som faller inom straffstadgandet i 20 kap. 1 §

brottsbalken som andra förseelser i tjänsten.

En arbetstagare, som misstänks för brott som avses i 20 kap. 1--3 §§

brottsbalken eller för något annat brott, varigenom han eller hon har

satt ett åliggande i tjänsteutövningen åsido, skall emellertid enligt 12

kap. 1 § LOA anmälas till åtal. Disciplinförfarande får då enligt 14

kap. 3 § inte inledas eller fortsättas mot honom eller henne.

Sistnämnda regler i LOA ger alltså uttryck för principen att en gärning

som har prövats på straffrättslig väg inte därefter också skall kunna

föranleda en disciplinär påföljd. Undantag från denna princip är enligt

förarbetena (prop. 1975:78 s. 195) situationer där det visserligen står

klart att arbetstagaren har begått gärningen men där ärendet avskrivits

eller frikännande dom meddelats på grund av att gärningen inte är

brottslig, till exempel av den anledningen att ett krav på uppsåt inte

är uppfyllt. Regeln i 14 kap. 3 § hindrar däremot disciplinärt

förfarande i andra fall där förundersökningen eller åtalet lagts ned

eller arbetstagaren frikänts, till exempel på grund av att det inte

finns tillräcklig bevisning om att arbetstagaren begått gärningen.

Det kan nämnas att arbetsdomstolen i fallet AD 1986 nr 15 har prövat

innebörden av 14 kap. 3 §. Domstolen kom därvid fram till att det i

lagparagrafen uppställda hindret mot disciplinpåföljd bortfaller, om

arbetstagarens handlande vid prövning i straffrättslig ordning befunnits

inte innefatta brott.

Justitieombudsmannen (JO) Hans Ragnemalm har i ett inspektionsprotokoll

den 18 mars 1988 också gjort vissa uttalanden om utformningen och

tolkningen av 14 kap. 3 §. Han har gett in protokollet till

arbetsmarknadsdepartementet, som lämnat över det till civildepartementet

(dnr RS 585/88).

JO anser enligt protokollet att det finns risk för att den anförda

reglen i LOA tolkas så, att hinder mot framtida disciplinärt förfarande

undantagslöst skulle föreligga, så snart någon åtgärd vidtagits för att

anställa åtal i anledning av förseelsen. En sådan tolkning synes JO

orimlig. JO pekar i sammanhanget på att rekvisiten för disciplinpåföljd

enligt LOA är annorlunda utformade än rekvisit en för påföljd för

oriktig myndighetsutövning enligt 20 kap. brottsbalken (jfr även de

tidigare anförda ändringarna, SFS 1989:608).

Det saknas enligt min mening anledning att gå ifrån den gällande regeln

att en gärning som har prövats i straffrättslig ordning inte därefter

bör kunna föranleda också disciplinärt förfarande annat än om prövningen

visar att gärningen inte innefattar brott.

Men utredaren bör överväga om någon ändring av reglernas utformning är

påkallad mot bakgrund av JO:s protokoll.

En av de frågor som det i sammanhanget kan finnas anledning att behandla

är huruvida någon form av åtalsprövningsregel bör införas, till exempel

av innehåll att allmänt åtal bör väckas bara om det är påkallat från

allmän synpunkt. En sådan regel skulle bland annat kunna påskynda

handläggningen och därigenom minska risken för att preskription enligt

LOA:s regler hinner inträda innan åtalsfrågan har prövats.

I anslutning till vad jag nyss anfört vill jag påpeka att den

omständigheten att åtal har underlåtits på grund av en sådan regel

naturligtvis inte får förhindra att förseelsen i stället beivras på

disciplinär väg. Detta är också något som bör beaktas vid utformningen

av 14 kap. 3 §.

1.3 Handläggningen av avskedandefrågor i fråga om polismän m.fl.

Någon omplaceringsskyldighet åvilar i princip inte arbetsgivaren i

samband med ett avskedande enligt LOA. I praxis har det förekommit att

polismän har blivit avskedade med stöd av 11 kap. 1 § LOA i fall där en

så ingripande åtgärd kanske inte skulle ha vidtagits, om det hade gällt

en statsanställd inom något annat yrke (jfr AD 1981 nr 168, 1989 nr 69).

Avskedandet torde med andra ord främst ha grundats på de särskilda krav

som måste ställas på polismän. En annan omständighet som kan ha haft

betydelse i sammanhanget är att myndighetsstrukturen inom polisen -- 118

polismyndigheter, varav de flesta är små -- gör det många gånger

praktiskt omöjligt att åstadkomma en omplacering inom myndigheten.

Liknande fall har förekommit i fråga om domare (jfr AD 1989 nr 52).

Utredaren bör överväga om det finns skäl att göra ändringar i syfte att

öka möjligheterna för till exempel en felande polisman att under ändrade

villkor behålla en anställning hos myndigheten.

Det kan exempelvis vara värt att undersöka om det är lämpligt att

komplettera sanktionssystemet med en möjlighet att ta ifrån polismän

eller andra behörigheten att utöva polistjänst etc., det vill säga att

vidta en åtgärd som närmast liknar legitimationsindragning för vissa

andra yrkesgrupper. En sådan åtgärd skulle då i en del fall kunna

användas i stället för avskedande enligt 11 kap. 1 eller 2 §.

Arbetstagaren skulle även efter denna åtgärd fortfarande vara anställd

vid samma myndighet och där kunna sysselsättas med till exempel

utredande uppgifter eller andra arbetsuppgifter än sådana som skulle

kräva behörighet som polisman etc. Man kan givetvis tänka sig ett system

där indragningen av behörigheten görs tidsbegränsad.

I 11 kap. 3 § LOA har arbetsgivaren ålagts en särskild

omplaceringsskyldighet i en del fall där arbetstagaren har begått ett

brott eller en tjänsteförseelse under inflytande av sådan själslig

abnormitet som avses i 30 kap. 6 § brottsbalken.

Omfattningen av denna speciella omplaceringsskyldighet var uppe till

bedömning i rättsfallet AD 1987 nr 73, som gällde avskedande av en

officer på grund av brott. I domen ges en utförlig redogörelse för

tillkomsten av 11 kap. 3 § LOA och dess förhållande till motsvarande

bestämmelse vid uppsägning i 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd

(ändrad senast 1989:428). Arbetsdomstolen påpekar att lagstiftaren inte

har angett hur man skall lösa konkurrensen mellan den kategori

arbetstagare som åsyftas i 11 kap. 3 § LOA och andra arbetstagare hos

myndigheten som riskeraratt sägas upp på grund av övertalighet. Domen

aktualiserar vidare frågan om samordningen mellan regelsystemen för

instituten uppsägning och avskedande på den offentliga sektorn, en fråga

som enligt min mening inte är tillfredsställande löst för närvarande.

Utredaren bör undersöka hur dessa problem kan lösas och lägga fram

förslag som gör lagreglerna tydligare.

I det sammanhanget kan möjligen också övervägas att låta statens

ansvarsnämnd i ärenden om avskedande pröva också frågan om uppsägning

(jfr SAV cirkulär 1989 A 12 s. 19).

Ett beslut om avskedande får inte enbart grundas på omständigheter som

myndigheten har känt till mer än en månad före prövningen. Detta framgår

av 11 kap. 5 § LOA. Av paragrafen framgår vidare att fristen är två

månader, när statens ansvarsnämnd har att pröva en fråga om avskedande.

Utredaren bör, med beaktande av intresset att arbetsgivaren tar

ställning snabbt, undersöka om fristerna är för korta och i så fall

överväga en förlängning av dem.

1.4 Disciplinansvar utanför den aktuella anställningen

De särskilda ansvarsregler för statsanställda m.fl. som kan leda till

straff -- alltså ha verkningar utanför det privaträttsliga

anställningsförhållandet -- finns som tidigare redovisats i 20 kap.

brottsbalken. LOA:s ansvarssystem kan ses som en komplettering till det

i brottsbalken. Det har sin bakgrund i den statliga tjänstens särart,

främst allmänhetens berättigade krav på att offentliga uppgifter skall

fullgöras på ett riktigt sätt. Denna särart har med andra ord -- i linje

med 11 kap. 10 § regeringsformen -- ansetts motivera att lagstiftaren

ingripit med en offentligrättslig reglering av vissa arbets- och

anställningsvillkor.

Påföljden disciplinpåföljd och avskedande har -- liksom

säkerhetsåtgärden avstängning från arbetet -- ansetts bör vara direkt

knutna till anställning hos den myndighet där arbetstagaren har gjort

felet.

En tillämpning av LOA:s ansvarsregler förutsätter därför att

handläggningen sker så snabbt, att arbetstagaren inte hunnit lämna

anställningen hos myndigheten. Det kan annars uppkomma fall där en

arbetstagare genom att sluta sin anställning vid en statlig myndighet

undandrar sig ansvar enligt LOA.

Detta gäller även om arbetstagaren samtidigt eller senare går över till

anställning vid en annan statlig myndighet, kanske inom samma

förvaltningsgren, eftersom varje anställning avser bara en viss

myndighet.

Det har från något håll satts i fråga, om inte en beslutad

disciplinpåföljd i form av en varning eller löneavdrag för en

tjänsteförseelse som har begåtts i en anställning borde -- i motsats

till avskedande eller uppsägning -- kunna verkställas också i en senare

statlig anställning.

Under den översyn av LOA som jag nu föreslår kan det möjligen vara skäl

att överväga också denna fråga. Synsättet att betrakta varje myndighet

som en arbetsgivare bör i varje fall inte överges. Hänsyn bör också tas

till att det här gäller gärningar som inte utgör brott. Brottsliga

gärningar kan med stöd av brottsbalken beivras också efter

anställningens slut.

Utgångspunkten för övervägandena bör med andra ord vara att i stort

behålla det nuvarande systemet oförändrat.

2 Uppsägning av arbetstagare i verksledande ställning m.m.

I 7 kap. 2 § andra stycket LOA görs anställningsskyddslagen tillämplig i

vissa uppsägningsfrågor också när det gäller arbetstagare i verksledande

eller därmed jämförlig ställning, exempelvis sådana avdelningschefer

eller motsvarande som är förordnande tills vidare.

Mot bakgrund av riksdagens förut nämnda verksledningsbeslut bör

utredaren undersöka, om inte skälen för att privatanställda arbetstagare

i företagsledande eller därmed jämförlig ställning har tagits undan från

anställningsskyddslagens tillämpningsområde också har bärkraft på

statens område.

Men i detta sammanhang bör också beaktas att det ställs åtskilliga krav

på offentlig verksamhet som saknar motsvarighet för den privata sektorns

del. Bland annat måste varje åtgärd från en statlig myndighets sida,

även en uppsägning, vara sakligt grundad (1 kap. 9 § regeringsformen).

Detta krav inrymmer också andra aspekter än kravet på saklig grund i 7 §

anställningsskyddslagen.

Hänsyn måste också tas till den tidigare anförda regeln i

regeringsformen att grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens

rättsställning skall ges i lag.

Vad som nu sagts rör närmast grunden för uppsägning, inte frågor som

förfarandet vid en uppsägning, varsel och överläggning eller tvist om

giltigheten av en uppsägning (jfr 7 kap. 2 § LOA).

3 Partiell tjänstebefrielse m.m.

Av 19 a § anställningsförordningen följer att myndigheterna har vissa

möjligheter att helt eller delvis befria en arbetstagare från

uppgifterna i tjänsten under en viss tid.

De vanliga fallen av sådan s.k. partiell tjänstebefrielse avser

situationer där arbetstagaren bereds en lättnad i sin arbetsbörda i

samband med ett speciellt uppdrag, en omfördelning av arbetsuppgifterna,

en tjänsteresa eller liknande. I sådana fall saknas alltså varje

tvångsmoment i åtgärden.

I andra fall kan den innefatta ett tvångsmoment. Sådana fall nämns

exempelvis i den förut nämnda verksledningspropositionen (prop. 1

986/87:99 s. 140), där följande anförs.

''Det kan till sist för fullständighetens skull också anmärkas att det

sällsynta undantagsfall -- med bakgrund i allvarliga problem -- har

inträffat att regeringen tillfälligt ställt en verkschef åt sidan.

Formellt kan detta ske med stöd av föreskrifterna om s.k. partiell

tjänstebefrielse i 19 a § anställningsförordningen. Enligt dessa

föreskrifter får myndigheten ensidigt besluta att helt eller delvis

befria en tjänsteman från hans ordinarie tjänstegöromål under en viss

tid. Föreskrifterna kan ses i ljuset av uppfattningen att en

arbetsgivare inte är skyldig att hålla en arbetstagare med

arbetsuppgifter.''

Det har hävdats att föreskriften om tjänstebefrielse -- som alltså i sak

inte behöver vara ''partiell'' -- borde ges lagform med hänsyn till att

dess tillämpning sålunda i en del fall kan innefatta tvång (jfr förutom

11 kap. 10 § regeringsformen också 7 kap. 1 § LOA).

Utredaren bör närmare överväga denna fråga samt hur en sådan föreskrift

bör utformas och om den möjligen bör omfatta endast högre chefer.

I samband därmed bör utredaren särskilt överväga behovet och

utformningen av reglerna om skyldigheten att utöva andra statliga

tjänster i 18 § anställningsförordningen.

Utredaren bör vidare analysera hur partiell tjänstebefrielse förhåller

sig till instituten avstängning från arbetet och försättande ur tjänst.

Utredaren bör också särskilt behandla reglerna i 7 kap. 7 § LOA och 19 §

anställningsförordningen om försättande i disponibilitet samt överväga i

vad mån ändringar kan vara befogade.

4 Fullmakter

Anställningsformen fullmakt regleras i 4 kap. 6 § första stycket LOA.

Av statssekreterarcirkuläret C 1988:11 till samtliga expeditionschefer i

regeringskansliet framgår att den pågående minskningen av användning av

anställningsformen fullmakt till förmån för normalformen förordnande av

olika slag i fortsättningen bör drivas mer målmedvetet. Detta gäller

enligt cirkuläret inte minst sådana tjänster som tillsätts av

myndigheter under regeringen. Frågan om att omvandla fullmaktstjänster

till vanliga förordnandetjänster bör enligt cirkuläret regelmässigt tas

upp i fackdepartementet i samband med att de nuvarande innehavarna

avgår. På sikt torde anledning saknas att behålla fullmaktsinstitutet,

sägs det. Cirkuläret undantar ordinarie domare och sådana professorer

som anställs med fullmakt.

Utredaren bör undersöka möjligheten att i framtiden begränsa användandet

av fullmakt som anställningsform till att bara avse ordinarie

domartjänster (jfr bland annat 11 kap. 5 § regeringsformen) och vissa

professurer (jfr prop. 1987/88:100 bil. 2 p. 9). Möjligen kan det också

vara motiverat att ha kvar fullmaktsinstitutet för vissa åklagartjänster

(jfr prop. 1975/76:105 bil. 2 s. 210).

Om utredaren finner att det är möjligt att begränsa användandet av

fullmakt i enlighet med vad jag nyss har anfört, bör utredaren föreslå

de ändringar som i så fall krävs i lag (jfr även till exempel 7 kap. 5 §

LOA) och förordning (närmast anställningsförordningen, även

övergångsbestämmelserna till SFS 1988:1021). Därvid bör också utformas

de övergångsregler som behövs. Självfallet bör sålunda de personer som

nu är anställda med fullmakt -- bland andra ca 11 200 officerare m.fl.

inom försvaret -- övergångsvis få behålla sina fullmakter fram till dess

att de avgår från sin tjänst (jfr i fråga om den äldre

anställningsformen konstitutorial punkt 8 i övergångsbestämmelserna till

LOA)

5 Periodiska hälsoundersökningar

Frågan om periodiska hälsoundersökningar i vissa tjänster har redan

varit föremål för utredning.

I betänkandet (Ds C 1986:6) Hälsoundersökningar i statlig tjänst m.m.

har statens arbetsmarknadsnämnd sålunda lagt fram förslag om ändringar i

bland annat 13 kap. 2 § LOA. Betänkandet har remissbehandlats och en

sammanställning av remissyttrandena har publicerats (Ds C 1987:1).

Under det fortsatta beredningsarbetet har vidare inom civildepartementet

nyligen upprättats en utförlig departementspromemoria (Ds 1 989:45)

Periodiska hälsoundersökningar i vissa offentliga anställningar. Där

berörs också gällande regler om sekretess och -- och via en hänvisning

till SAV cirkulär 1988 A 5 -- om formerna för socialstyrelsens medverkan

i ärendena.

Promemorian har inte varit föremål för något remissförfarande. Ett par

delfrågor i sammanhanget behöver nämligen enligt min mening ytterligare

undersökas, innan departementets beredning av lagstiftningsärendet

avslutas.

Jag syftar här främst på behovet av lagregler om hälsoundersökningar på

det kommunala området. Men jag avser också vilka kategorier arbetstagare

som skall vara skyldiga att underkasta sig sådana undersökningar,

möjligheterna att i förväg precisera ändamålet med undersökningen och

vad resultatet av en hälsoundersökning i olika fall skall kunna leda

till.

Dessa frågor bör övervägas inom ramen för den nu förordade utredningen.

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

INNEHÅLL

En översyn av lagstiftningen om offentlig anställning 1

Mitt förslag 1

Uppdragets syfte 1

Uppdragets bakgrund 1

Uppdragets inriktning 4

Uppdragets genomförande 5

Hemställan 5

Beslut 6

Bilaga

Fem speciella frågor

1 Förhållandet till brottsbalken m.m.

1.1 Den allmänna samordningen med 20 kap. brottsbalken 7

1.2 Utformningen av skyddet mot dubbelbestraffning 8

1.3 Handläggningen av avskedandefrågor i fråga om

polismän m.fl. 10

1.4 Disciplinansvar utanför den aktuella anställningen 11

2 Uppsägning av arbetstagare i verksledande

ställning m.m. 12

3 Partiell tjänstebefrielse m.m. 13

4 Fullmakter 14

5 Periodiska hälsoundersökningar 14