Dir. 1989:52

Det allmännas skadeståndsansvar

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-02

Mitt förslag

Bakgrund

Behovet av en utredning

Utredningsuppdraget

Ansvaret på särskilda rättsområden

Ansvaret för ideell skada

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:52

Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-02

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

En kommitté tillkallas för att se över reglerna om det allmännas

skadeståndsansvar. Kommitténs huvuduppgift blir att göra en

förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det

allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med

myndighetsutövning. Kommittén bör därvid undersöka bl.a.

- om det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen för fel eller

försummelser vid myndighetsutövning bör vidgas så att det inte krävs ett

lika nära samband med myndighetsutövningen som för närvarande,

- om det på vissa särskilda rättsområden bör införas ett strikt

skadeståndsansvar för det allmänna i samband med myndighetsutövning,

- om ersättning som det allmänna skall betala till enskilda på grund av

skador som uppkommit i samband med myndighetsutövning bör bestämmas

under hänsynstagande till andra omständigheter än sådana som har rent

ekonomisk betydelse.

Kommittén skall vidare utförligt belysa de ekonomiska konsekvenserna för

staten och kommunerna av de förändringar i det allmännas

skadeståndsansvar som kan bli aktuella.

Bakgrund

Statens och kommunernas skadeståndsansvar utanför avtalsförhållanden

regleras dels i skadeståndslagen (1972:207), dels i ett antal lagar som

innehåller bestämmelser om skadestånd på speciella områden. Reglerna har

under de senaste åren utsatts för kritik. Det har ansetts att de

skadelidande många gånger har ett alltför dåligt skydd.

I riksdagen har vid flera tillfällen -- bl.a. under hösten 1988 (se

1988/89:LU2) -- behandlats motioner om en skärpning av

skadeståndsansvaret för det allmänna. Därvid framfördes vissa

invändningar mot en del av de begränsningar som i dag gäller i fråga om

den enskildes rätt att få skadestånd när denne har tillfogats skada på

grund av att fel eller försummelser har förekommit hos myndigheterna.

Vidare har vissa otillfredsställande resultat av den nuvarande

regleringen beträffande det allmännas skadeståndsansvar visat sig i

några domstolsavgöranden. I januari detta år uppdrog jag därför åt en

särskild utredare (justitierådet Bertil Bengtsson) att se över

skadeståndslagens regler om statens och kommunernas skadeståndsansvar.

Utredaren lämnade i februari promemorian (Ds 1989:12) Det allmännas

ansvar enligt skadeståndslagen. Sedan promemorian remissbehandlats har

regeringen -- på grundval av förslagen i promemorian och vad som

framkommit vid remissbehandlingen -- i en proposition som avlämnats till

riksdagen den 25 oktober 1989 (prop. 1989/90:42) föreslagit vissa

förbättringar i den skadelidandes rätt till ersättning av det allmänna

för skador till följd av fel och försummelser vid myndighetsutövning.

Behovet av en utredning

Riksdagen behandlade även under våren 1989 flera motioner som rörde det

allmännas skadeståndsansvar (se 1988/89:LU31, rskr. 247). I sitt av

riksdagen godkända betänkande över motionerna anförde lagutskottet bl.a.

att, även om ett genomförande av de i promemorian (Ds 1989:12) framlagda

förslagen kommer att innebära betydande förbättringar, det finns skäl

att överväga vad som i ett längre tidsperspektiv ytterligare kan göras

för att ge den enskilde möjligheter att få ersättning för skador som

orsakas av fel och försummelser i samband med myndighetsutövning.

Utskottet ansåg således att det borde göras en mera genomgripande

översyn av bestämmelserna om det allmännas skadeståndsansvar i samband

med myndighetsutövning. Enligt utskottet torde en sådan översyn kräva en

förutsättningslös och allsidig analys av i vilken utsträckning det

allmänna bör svara för skador som uppkommer för enskilda i samband med

myndighetsutövning. Utskottet ansåg därför att översynen borde

genomföras under parlamentarisk medverkan.

Som jag inledningsvis har anfört har det bl.a. genom en del

domstolsavgöranden visat sig att den nuvarande regleringen av det

allmännas skadeståndsansvar ibland medför otillfredsställande resultat.

Till viss del undanröjs dessa otillfredsställande verkningar om de

förslag genomförs som lagts fram i två av de propositioner som

regeringen under hösten 1989 avlämnat till riksdagen, nämligen prop.

1989/90:3 om ändringar i betalningssäkringslagen och prop. 1989/90:42 om

det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen. Det finns emellertid

enligt min mening skäl att undersöka om de skadelidandes rätt till

ersättning av det allmänna kan förbättras ytterligare.

Till vad jag nu har anfört kommer att det nuvarande regelsystemet kan

behöva övervägas utifrån andra utgångspunkter. Bl.a. kan det finnas

särskilda rättsområden som företer sådana särdrag att ansvaret på dessa

områden bör särregleras. Det kan också finnas anledning att analysera

sambandet mellan en ökad kriminalisering av fel och försummelser vid

myndighetsutövning och de regler som gäller rätt till skadestånd av det

allmänna för skador som orsakats av sådana fel och försummelser.

Arbetet med att göra en allmän översyn av reglerna om det allmännas

skadeståndsansvar i samband med myndighetsutövning bör uppdras åt en

kommitté.

I detta sammanhang bör också nämnas att riksdagens justitieutskott (se

1988/89:JuU24 s. 14f) i anslutning till behandlingen av frågor om det

straffrättsliga ansvaret för tjänstefel har gjort vissa uttalanden som

har betydelse också för frågan om det allmännas skadeståndsansvar.

Utskottet konstaterar att fyra olika utredningar berörs av frågor som

har anknytning till det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Därvid

avses kommunalansvarsutredningen (C 1986:02), kommunallagskommittén (C

1988:03), den särskilda utredning som regeringen har beslutat att

tillkalla med uppgift att göra en översyn av lagen om offentlig

anställning (dir. 1989:50) och den nu föreslagna utredningen om det

allmännas skadeståndsansvar. Utskottet behandlar i ärendet motioner med

begäran om en samlad översyn av frågor om ett utvidgat straffrättsligt

tjänsteansvar för offentligt anställda, om det straffrättsliga ansvaret

för ledamöter i kommunala nämnder, om enskildas rätt till ersättning för

skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternas sida samt

om det disciplinära ansvarssystemet. Utskottet uttalar att de olika

delfrågorna endast med svårighet låter sig brytas ut ur sitt sammanhang

och förordar därför att de tas upp till särskild samlad belysning först

efter det att respektive utredning har avslutat sitt arbete i aktuell

del.

Riksdagen (rskr. 312) beslöt på denna punkt att som sin mening delge

regeringen vad utskottet hade anfört.

Kommunalansvarsutredningen har helt nyligen lagt fram betänkandet (SOU

1989:64) Kommunalbot. Betänkandet skall remissbehandlas i sedvanlig

ordning.

I övrigt avvaktas nu inom regeringskansliet resultatet av pågående och

aviserat utredningsarbete, innan ställning tas till formerna för hur den

begärda framtida samordningen bör åstadkommas.

Utredningsuppdraget

Utvidgning av ansvaret enligt skadeståndslagen

Huvuduppgiften för kommittén bör vara att göra en förutsättningslös och

allsidig analys av i vilken utsträckning det allmänna bör svara för

skador som uppkommer för enskilda i samband med myndighetsutövning.

Enligt allmänna skadeståndsrättsliga regler är staten och kommuner

liksom privata arbetsgivare för närvarande skyldiga att ersätta person-

och sakskador som deras arbetstagare vållar genom fel eller försummelser

i tjänsten. Om arbetstagaren i tjänsten har vållat ren förmögenhetsskada

genom brott, skall även den skadan ersättas (se 3 kap. 1 §

skadeståndslagen). För skador som vållas genom fel eller försummelser

vid myndighetsutövning gäller dock särskilda regler. Enligt dessa skall

stat och kommuner ersätta personskada, sakskada och ren

förmögenhetsskada (se 3 kap. 2 § samma lag). För närvarande gäller dock

vissa begränsningar av ansvaret i det sistnämnda fallet (se 3 kap.

3--5 §§). I prop. 1989/90:42 har föreslagits att dessa begränsningar

skall tas bort.

I promemorian (Ds 1989:12) Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen

föreslogs -- utöver att de nämnda begränsningarna skulle tas bort --

bl.a. att det för rätt till ersättning enligt 3 kap. 2 §

skadeståndslagen inte skulle behövas ett så nära samband med

myndighetsutövning som för närvarande. I stället för att kräva att

skadan uppstått genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning

föreslogs det räcka med att den uppstått genom fel eller försummelser i

samband med myndighetsutövning. Vid remissbehandlingen framhölls dock

att effekterna av en sådan ändring borde analyseras ytterligare. Bl.a.

uttrycktes farhågor för att det föreslagna uttrycket var för lösligt och

skulle skapa tillämpningsproblem. Vidare framhölls att de ekonomiska

effekterna av ändringen inte hade belysts tillräckligt. Det uttrycktes

också farhågor för att ett utsträckt skadeståndsansvar för felaktiga råd

och upplysningar skulle kunna leda till ökad försiktighet hos

tjänstemännen samt därmed till längre handläggningstider och sänkt

servicenivå i förvaltningen. Något förslag i denna del har inte

förelagts riksdagen.

Även jag menar att en utvidgning av skadeståndsansvaret i det hänseende

som nu diskuteras skulle innebära en principiellt viktig reform. Den kan

också få relativt stor betydelse i praktiken. Det är angeläget att en

sådan reform föregås av en grundlig analys. Särskilt värdefullt vore att

få till stånd en noggrann genomgång av olika tillämpningsfrågor och av

reformens effekter i skilda situationer. Om man ersätter uttrycket ''vid

myndighetsutövning'' med någon annan avgränsning, uppstår oundvikligen

nya tillämpningssvårigheter. Dessa problem bör analyseras ingående av

kommittén. En lagändring på denna punkt bör åtföljas av förhållandevis

utförliga motivuttalanden till ledning för rättstillämpningen.

Kommittén skall ingående analysera vilka ekonomiska konsekvenser som en

sådan utvidgning av ansvaret kan få, särskilt på det kommunala området.

Olika metoder för att förhindra att förändringar i ansvaret leder till

kraftiga kostnadsökningar för den kommunala sektorn som helhet och för

enskilda kommuner i synnerhet bör analyseras.

Den ifrågasatta lagändringen -- liksom för övrigt viss rättspraxis, se

bl.a. NJA 1987 s. 692 -- aktualiserar vidare frågan hur det allmänna

utomobligatoriska ansvaret för ren förmögenhetsskada bör vara utformat.

Det är möjligt att det i ett längre perspektiv över huvud taget inte är

motiverat att ha särregler för statens och kommunernas

skadeståndsansvar. I den mån det även i framtiden bör finnas särskilda

regler om det skadeståndsansvar för ren förmögenhetsskada som gäller för

staten och kommunerna, bör dock kravet på någon form av samband med

myndighetsutövning behållas.

I det sammanhanget kan det finnas anledning att framhålla att betydande

delar av den offentliga verksamheten faller utanför

myndighetsutövningens område. Som exempel kan nämnas näringsverksamhet i

offentlig regi samt -- i allt väsentligt -- verksamhet inom vård och

utbildning. Gränsen är dock inte alltid lätt att dra.

Det bör enligt min mening bli en uppgift för kommittén att överväga den

närmare utformningen av regeln i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.

Sedan skadeståndslagens tillkomst har datateknik blivit ett allt

viktigare hjälpmedel i offentlig verksamhet. På många områden är

myndighetsutövning numera i hög grad beroende av den datorisering som

skett. Om en enskild person lider skada på grund av att ett ADB-baserat

personregister innehåller en oriktig eller vilseledande uppgift om honom

och uppgiften t.ex. läggs till grund för en myndighets beslut, innebär

datalagen (1973:289) ett långtgående strikt ansvar för den

registeransvarige. Även om det övergripande syftet med datalagen är att

skydda den enskildes personliga integritet, har integritetsaspekten inte

någon självständig betydelse för det skadeståndsansvar som följer av

datalagen. Ersättning lämnas i princip oavsett om det inträffade har

inneburit någon integritetskränkning eller inte. Även rent ekonomiska

förluster är således ersättningsgilla.

Om den skadelidande däremot är någon annan än en enskild person eller om

datorfelet inte beror på en oriktig uppgift i personregister, är läget

annorlunda. I sådana fall skall ersättningsfrågan bedömas enligt

skadeståndslagen. För att skadeståndsskyldighet skall föreligga krävs då

att det kan slås fast att det har förekommit fel eller försummelser vid

myndighetsutövning hos den aktuella myndigheten. Kravet på att skadan

måste kunna hänföras till fel eller försummelser vid

myndighetsutövningen lämpar sig bäst i sådana sammanhang där bedömningen

tar sikte på mänskligt handlande. Däremot kan man ifrågasätta om det är

lämpligt att samma krav skall gälla även när skadan är en följd av att

ett fel har uppstått i myndighetens dataregister eller dataanläggning,

inte minst med tanke på att användningen av datateknik i praktiken ofta

är en förutsättning för att myndigheten skall kunna sköta sina

uppgifter.

På vissa specialområden har ett strikt ansvar för datoriserad

myndighetsutövning antingen redan genomförts eller övervägts. Enligt

lagen (1973:98) om inskrivningsregister är staten skyldig att i fall som

avses i 19 kap. 19 § första stycket jordabalken ersätta inte bara

förlust som beror på fel eller försummelser hos ifrågavarande myndighet

utan också förlust som uppkommer till följd av tekniskt fel i

inskrivningsregister eller anordning som hos myndighet är ansluten till

registret. I samband med datoriseringen av tullens export- och

importrutiner har införandet av ett strikt ansvar för staten nyligen

övervägts. Utredningen om lagstiftningsbehovet vid tulldatoriseringen

(TDL-utredningen) har i april 1989 lagt fram ett delbetänkande (SOU

1989:20) Tullregisterlag m.m. Av betänkandet framgår att utredningen har

funnit frågan om ett skärpt skadeståndsansvar för ADB-fel inom tullens

område så komplicerad att något förslag inte har kunnat presenteras. I

prop. 1989/90:40 om tullregisterlag m.m. har föredragande statsrådet

anfört att det inte finns något omedelbart behov av att lägga fram

förslag till särskilda skadeståndsregler med anledning av införandet av

tulldatasystemet. Sådana frågor bör i stället enligt statsrådet belysas

ytterligare i ett fortsatt utredningsarbete (se prop. s. 31 f).

Skador på grund av datorfel kan emellertid uppkomma även på områden där

någon specialreglering av nu berört slag knappast kommer att bli

aktuell. Enligt min mening finns det därför skäl att även på ett mera

generellt plan överväga på vilket sätt den ökade datoriseringen och

datorberoendet hos myndigheter bör inverka på frågan om det allmännas

ansvar för skador som vållas enskilda i samband med myndighetsutövning.

Detta bör bli en uppgift för kommittén.

Ansvaret på särskilda rättsområden

Vid sidan av de allmänna reglerna i skadeståndslagen finns det på

särskilda rättsområden specialregler som ålägger det allmänna ett längre

gående skadeståndsansvar. Vissa av dessa regler gäller oavsett om en

skada har uppstått vid myndighetsutövning eller ej, t.ex.

skadeståndsreglerna i miljöskadelagen (1986:225) och datalagen. Sådana

regler gäller i så fall även för privatpersoner och företag. Det finns

också regler som ålägger det allmänna ett ansvar för skador som har

uppstått vid myndighetsutövning, t.ex. bestämmelserna i lagen (1974:515)

om ersättning vid frihetsinskränkning. Vidare har det i rättspraxis

utbildats regler om strikt ansvar vid vissa typer av farlig verksamhet,

t.ex. för viss verksamhet vid militära övningar.

I den tidigare nämnda propositionen om ändringar i

betalningssäkringslagen har föreslagits att ersättning på grund av

felaktiga beslut om betalningssäkring bör kunna lämnas i vidare mån än

som följer av skadeståndslagens regler om statens ansvar för skador

genom fel eller försummelser vid myndighetsutövning.

I diskussionerna om det allmännas skadeståndsansvar (se t.ex.

1988/89:LU2 och 31) har gjorts gällande att det kan finnas fler

rättsområden som företer sådana särdrag att en utvidgning av

skadeståndsansvaret kan vara motiverad. Det bör bli en uppgift för

kommittén att göra en inventering av de områden som i dag är

specialreglerade samt undersöka om det finns behov av ändringar i den

specialregleringen och om det finns ytterligare rättsområden som bör bli

föremål för sådan särskild reglering.

Även om det således bör bli en uppgift för kommittén att göra en

inventering av vilka områden som kan komma i fråga för särskild

reglering, vill jag peka på ett par områden som kan förtjäna särskild

uppmärksamhet under det arbetet.

Myndighetsutövning är inom vissa verksamheter förenad med en rätt för

myndigheten att vidta tvångsåtgärder av olika slag. Skador kan då

uppkomma för enskilda utan att myndigheten gör något fel. På detta

område finns redan viss specialreglering av det ansvar för sådana skador

som det allmänna har (se t.ex. lagen om ersättning vid

frihetsinskränkning). Kommittén bör mera allmänt överväga frågan om det

allmännas ansvar för sådana skador.

Om kommittén finner att frågan om ersättning för skador på grund av

datorfel inte bör få en mera generell lösning, bör kommittén överväga om

det i stället finns anledning att göra några ändringar i den

särreglering som finns i dag på det området och om det bör införas

ytterligare särregleringar beträffande skador på grund av datorfel.

Ansvaret för ideell skada

Det allmännas ansvar enligt skadeståndslagen (se 3 kap.) omfattar

personskador, sakskador samt under vissa förutsättningar rena

förmögenhetsskador. Däremot omfattas i princip inte ideell skada av

ansvaret. Vissa slag av ideella skador kan dock ersättas inom ramen för

ersättningen för personskador (se 5 kap. 1 § skadeståndslagen). Vidare

kan ersättning för ideell skada erhållas vid vissa brott varigenom någon

tillfogats lidande (se 1 kap. 3 § skadeståndslagen). Möjligheterna att

få ersättning av det allmänna för ideella skador är således begränsade.

Sådana skadelidande som har rätt till ersättning enligt reglerna om det

allmännas skadeståndsansvar torde sällan få full ersättning för den

skada som de tillfogats genom fel eller försummelser vid

myndighetsutövning. Det beror på att det vid förmögenhetsskador ofta är

svårt för den enskilde att visa storleken av den skada som tillfogats

honom. Det kan därför finnas anledning att överväga om inte ersättningen

till den enskilde skall kunna bestämmas under hänsynstagande till också

andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. Sådana

skadeståndsregler är inte någon nyhet i svensk rätt utan har sedan länge

funnits inom arbetsrätten och har relativt nyligen införts också i

datalagen och på immaterialrättens område. På dessa rättsområden har det

befunnits motiverat att ersättning kan lämnas för den kränkning som den

skadelidande har utsatts för även om han inte kan styrka att han har

vållats någon direkt ekonomisk skada.

Kommittén bör således överväga om det finns anledning att låta

ersättningen till den enskilde bestämmas under hänsynstagande till även

andra omständigheter än sådana som har rent ekonomisk betydelse. En

sådan ändring av grunderna för beräkning av skadeståndet skulle bättre

än vad nuvarande bestämmelser medger markera intresset av att kompensera

den skadelidande fullt ut för skadan.

Övrigt

Utöver vad jag nu särskilt har pekat på finns det givetvis åtskilliga

andra frågor om det allmännas skadeståndsansvar som behöver prövas.

Utredningen bör vara oförhindrad att ta upp sådana frågor och lägga fram

de förslag som utredningen finner påkallade.

Som jag redan har nämnt bör utredningen bedrivas under parlamentarisk

medverkan. Till utredningen bör också som sakkunniga knytas företrädare

för den kommunala sektorn och för justitiekanslern. Kommittén bör

dessutom få den experthjälp som behövs.

Kommittén bör samråda med den särskilda utredning som regeringen har

beslutat att tillkalla med uppgift att göra en översyn av lagen om

offentlig anställning (dir. 1989:50).

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittér och

särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:05) och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten

(dir. 1988:43). I de förstnämnda anges bl.a. följande: ''Kommittérna

skall visa hur förslag som innebär utgiftsökningar eller

inkomstminskningar skall finansieras. Detta skall ske genom att

kommittérna anger konkreta förslag till rationaliseringar eller

omprövningar som innebär besparingar inom utredningens område eller

närliggande områden. Förslagen skall således kunna genomföras med

oförändrade eller minskade resurser. Dessa krav gäller oavsett om

förslagen avser staten, kommunerna eller socialförsäkringssektorn.''

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1992.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda frågor om det

allmännas skadeståndsansvar,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)