Dir. 1989:56

Översyn av domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-30

Mitt förslag

Bakgrund

En kommitté bör tillkallas

Närmare om kommitténs uppdrag

Processrättsliga frågor

Organisatoriska frågor

Kommitténs arbetsformer m.m.

Hemställan

Beslut

Dir. 1989:56

Beslut vid regeringssammanträde 1989-11-30

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för

att se över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation.

Bakgrund

Som en grundpelare inom rättsväsendet intar domstolarna en central plats

i samhället. De har att döma i brottmål och att lösa tvister såväl

mellan det allmänna och den enskilde som de enskilda emellan.

Domstolarnas avgöranden har betydelse inte bara i de särskilda målen

utan de är också en viktig förutsättning för att de materiella reglerna

skall få genomslagskraft i samhällslivet. Lagstiftningen varken kan

eller bör utformas så att den i detalj löser alla uppkommande frågor.

Denna uppgift måste i mycket överlåtas åt rättskipningen på grundval av

mer allmänt hållna regler. Sant eller osant, rätt eller orätt - det blir

i allmänhet domstolarna som ytterst har att ge svaret.

Domstolarnas betydelse markeras av att de har omgärdats med särskilda

garantier i regeringsformen. Där finns också bestämmelser som ger

medborgarna rätt till domstolsprövning i viktiga frågor. Ytterligare

garantier i detta hänseende ges genom att Sverige har anslutit sig till

Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande

friheterna. Under inflytande bl.a. av dessa regelverk har området för

domstolsprövning i olika frågor utvidgats under senare tid.

I likhet med flera andra länder i Europa har vi i vårt land två

parallellt uppbyggda organisationer av domstolar, nämligen de allmänna

domstolarna för brottmål och tvistemål samt de allmänna

förvaltningsdomstolarna för förvaltningsrättskipningen. Av ålder har de

allmänna domstolarna också anförtrotts en omfattande s.k. frivillig

rättsvård. Vid sidan av de stora domstolsorganisationerna finns ett

antal specialdomstolar - försäkringsdomstolarna, bostadsdomstolen,

arbetsdomstolen, marknadsdomstolen och patentbesvärsrätten - för

särskilda frågor.

Under de senaste åren har domstolarna fått en allt besvärligare

arbetssituation. Liksom andra delar av den offentliga sektorn har

domstolsväsendet ställts inför den svårlösta uppgiften att hantera en

växande arbetsmängd med knappa resurser och tilltagande svårigheter att

rekrytera och behålla personal.

Det var mot denna bakgrund som justitiedepartementet under år 1988

inledde en bred och framtidsinriktad diskussion om domstolsväsendet. Ett

seminarium med rubriken "Kan vi lita på domstolarna?" genomfördes under

våren det året. Som ett led i diskussionen utarbetades vidare

promemorian (Ds 1989:2) Domstolarna i framtiden - en idéskiss, som i

januari 1989 gick ut på en bred remiss.

I ett särskilt förord till promemorian underströks dess karaktär av

idéskiss. Författarna gjorde inte anspråk på att komma med några färdiga

lösningar; en rad frågor fordrade mer ingående överväganden och en

fördjupad analys. Men för inriktningen av det fortsatta arbetet var det

nödvändigt att redan på detta tidiga stadium hämta in ytterligare

synpunkter och uppslag.

Idéskissen utgick från att domstolarnas svårigheter inte kunde mötas

enbart genom personalförstärkningar. Det behövdes djupare och djärvare

grepp; mera grundläggande frågor om domstolarnas framtida

arbetsuppgifter och organisation måste övervägas. Målet var att bevara

ett kvalitativt högtstående domstolsväsende med fortsatt starkt

lekmannainflytande och god lokal förankring.

Detta skulle framför allt uppnås genom en renodling av

domstolsverksamheten i olika avseenden. För det första gällde det

arbetsfördelningen mellan domstolarna och förvaltningsmyndigheterna;

domstolarna borde i princip befrias från sådana uppgifter som inte

direkt kan hänföras till begreppet rättskipning i traditionell mening.

För det andra borde en renodling ske inom domstolsväsendet; varje

domstolsinstans borde koncentrera sina insatser till det som den

instansen var avsedd för. Instanskedjan borde inte heller vara längre än

nödvändigt, bl.a. med hänsyn till de principer för omprövning av beslut

som numera gäller enligt förvaltningslagen (1986:223). Man borde därför

se över instanskedjan för olika måltyper. För det tredje borde även

själva domarrollen renodlas. Arbetsuppgifter som inte fordrar att en

domare tar sig an dem borde anförtros annan personal inom

domstolsväsendet.

Från de nu angivna utgångspunkterna ifrågasattes i idéskissen till att

börja med om inte de s.k. sidofunktionerna borde föras bort från

tingsrätterna och i stället ankomma på förvaltningsmyndigheter. Som

exempel nämndes inregistrering av bouppteckningar och bestämmande av

arvsskatt, inskrivningsärenden, förmynderskapsärenden, vissa enkla

familjemål samt den summariska processen (mål om lagsökning,

betalningsföreläggande och handräckning). När det gällde instanskedjan

diskuterades bl.a. en försiktig utvidgning av systemet med

prövningstillstånd i hovrätt och en minskning av antalet

domstolsinstanser i skattemål. Det sistnämnda hade som utgångspunkt

principbeslutet om ett nytt taxeringsförfarande med dess starka inslag

av omprövning och den minskning av antalet skattemål i domstol som detta

kunde komma att leda till. Man borde därför kunna avstå från

länsrättsprövningen i skattemål; skattemyndighetens beslut skulle kunna

överklagas direkt till kammarrätt. Länsrätternas övriga mål skulle med

en sådan lösning kunna fördelas mellan tingsrätterna och kammarrätterna.

Utslagsgivande för hur en sådan fördelning skulle genomföras borde vara

inslaget av muntlig handläggning och behovet av lokal förankring i

dömandet.

Under remissbehandlingen har idéskissen blivit föremål för en livlig

diskussion, inte bara bland remissinstanserna utan också i den allmänna

debatten. En del av uppslagen i idéskissen har mött stark kritik medan

andra har vunnit en god anslutning. Många konstruktiva synpunkter och

förslag har kommit fram. Att domstolsväsendet - som antyds i idéskissen

- står inför en hotande kris vitsordas av de allra flesta

remissinstanser. Många menar till och med att krisen redan är ett

faktum. De flesta remissinstanserna menar också att det på kort sikt är

nödvändigt med ökade anslag och högre löner inom verksamhetsområdet. En

bred majoritet vitsordar samtidigt behovet av mera långsiktiga och

förutsättningslösa överväganden. De flesta remissinstanser instämmer i

idéskissens synpunkter om renodling, kvalitet och lekmannamedverkan.

Många vitsordar också värdet av lokal förankring. Tanken att slopa en

domstolsinstans i skattemål och låta skattemyndigheternas beslut

överklagas direkt till kammarrätt har däremot mött starka gensagor.

En kommitté bör tillkallas

Den kortfattade redogörelse jag nu har lämnat för idéskissen och

remissutfallet visar klart att en mera beständig lösning av

domstolsväsendets problem fordrar att man åtminstone på en del punkter

överväger ganska genomgripande ändringar. Som förutsattes redan i

skissen står det också klart att en fördjupad analys och mer ingående

överväganden behövs. Inte bara behovet av fortsatt utredning utan också

intresset av att frågor om rättsväsendet i görligaste mån kan lösas i

enighet leder mig till slutsatsen att det fortsatta arbetet bör bedrivas

i en parlamentarisk kommitté och i nära kontakt med dem som arbetar i

domstolsväsendet.

Mål, utgångspunkter och avgränsningar för kommitténs arbete

Det svenska domstolsväsendet och den svenska rättegångsordningen

förtjänar sitt goda anseende. En välutbildad, skicklig och hängiven

personal fullgör sina uppgifter på ett sätt som svarar mot högt ställda

anspråk. Detta gäller även vid en internationell jämförelse.

Framför allt under senare år har emellertid domstolarna utsatts för

stora påfrestningar. Ett väsentligt skäl är den allt större

arbetsbelastningen. Målen och ärendena har blivit fler och mera

komplicerade. Från en situation där man i allmänhet haft goda

möjligheter att lägga ned erforderlig tid och omsorg på varje

arbetsuppgift har man, trots ett fortlöpande rationaliseringsarbete, på

sina håll hamnat i en situation som med fog kan beskrivas som besvärlig.

Samtidigt har uppmärksamheten från massmedia och kraven från allmänheten

ökat.

Det står av flera skäl klart att svårigheterna inte kan undanröjas

enbart eller ens huvudsakligen genom tillskott av resurser. Det krävs en

djupare analys och ett bredare grepp. Jag skall strax gå över till att

mera i detalj redovisa mina synpunkter på kommitténs arbetsuppgifter.

Låt mig emellertid först i all korthet beröra vilka mera långsiktiga

ambitioner som bör vägleda kommittén.

En fortsatt hög kvalitet i rättskipningen är det allt överskuggande

kravet på vårt domstolsväsende. För att uppfylla detta är det nödvändigt

att bättre än nu skilja mellan svårt och lätt, viktigt och mindre

viktigt.

En av kommitténs huvuduppgifter blir att se till att domstolarna i

princip tilldelas enbart sådana frågor som verkligen kräver

domstolsprövning. Om en uppgift på ett godtagbart sätt kan handläggas av

en förvaltningsmyndighet, bör den flyttas över dit. Domstolarna bör

förbehållas de uppgifter som är hänförliga till det som man brukar kalla

rättskipning i egentlig mening. Endast om det finns ett klart samband

mellan domstolarnas rättskipningsuppgifter och annan myndighetsutövning

eller om det i övrigt finns starka skäl som från effektivitetssynpunkt

talar för det, bör det komma i fråga att låta domstolarna behålla eller

överta uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet.

En annan uppgift för kommittén bör vara att se till att måltyperna är så

ändamålsenligt fördelade mellan domstolsorganisationerna och domstolarna

som möjligt, allt i syfte att främja en rationell och i övrigt god

rättskipning.

Kommittén bör också se över instansordningen i olika hänseenden.

Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Kommittén

bör därför utreda om vissa måltyper, där den första domstolsprövningen

nu sker i hovrätt eller kammarrätt, i stället kan handläggas av

tingsrätt eller länsrätt som första domstolsinstans. Kommittén bör också

få till uppgift att utreda möjligheterna att utvidga det system med

prövningstillstånd som nu finns i hovrätterna till flera måltyper, både

i hovrätterna och kammarrätterna. Utgångspunkten bör vara att målen inte

skall underkastas fullständig domstolsprövning i fler instanser än vad

som är motiverat.

En god rättskipning förutsätter att förfarandereglerna och

domstolsorganisationen är ändamålsenligt utformade. Kommittén bör därför

slutligen - mot bakgrund av vad man kommit fram till i de hänseenden som

jag nyss har berört - ta ställning till behovet av ändringar i

förfarandereglerna och lämna förslag på hur vårt domstolsväsende skall

vara organiserat i framtiden.

De grundläggande principer som lades fast i idéskissen bör vara

utgångspunkten för kommitténs arbete. Förslagen i idéskissen och i

remissyttrandena över den ger också kommittén ett brett och uppslagsrikt

underlag.

De frågor som bör utredas spänner över ett stort område. Det är

emellertid - med hänsyn till den anknytning som de olika frågorna har

till varandra och till svårigheterna att finna naturliga avgränsningar -

en fördel om även det fortsatta reformarbetet kan bedrivas i former som

främjar en helhetssyn av det slag som man sökt uppnå i idéskissen. Men

det jag nu sagt hindrar inte att man inom ramen för en sammanhållen

utredning bör kunna dela upp arbetsuppgifterna på ett rationellt sätt.

Det finns emellertid frågor med anknytning till utredningsuppdraget där

underlag för ett slutligt ställningstagande redan finns eller kan tas

fram i andra former. Det gäller för det första de frågor om

domarutbildning och meritvärdering som har behandlats av 1987 års

domarutredning; jag räknar med att före årets utgång anmäla frågan om en

proposition i detta ämne. I anslutning därtill räknar jag med att i min

anmälan till 1990 års budgetproposition redovisa mina överväganden i

fråga om notariemeriteringen. Vidare avser jag att inom kort anmäla

frågan om en lagrådsremiss om en ny summarisk process, där

handläggningen av målen om betalningsföreläggande, lagsökning och

handräckning föreslås överflyttad från tingsrätterna till

kronofogdemyndigheterna. Beträffande beslutsformerna i fråga om den

psykiatriska tvångsvården är en lagrådsremiss nära förestående. Även

frågan om socialförsäkringsmålen bör i princip kunna hållas utanför det

nu aktuella utredningsuppdraget; jag avser att återkomma till detta i

min anmälan till 1990 års budgetproposition. Och till frågan om

fastighetsdomstolarnas uppgifter räknar jag med att återkomma under

våren 1990 (jfr Ds 1989:40).

Närmare om kommitténs uppdrag

Arbetsfördelning mellan domstolar och förvaltning

Enligt 1 kap. 8 § regeringsformen (RF) finns domstolar för rättskipning

samt statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter för den offentliga

förvaltningen. Vad som avses med rättskipning är inte närmare beskrivet

vare sig i regeringsformen eller i annan lag. Traditionella

rättskipningsuppgifter som ankommer på de allmänna domstolarna är att

avgöra rättstvister mellan enskilda (jfr 11 kap. 3 § RF) och frågor om

ansvar för brott, enligt rättegångsbalkens (RB) terminologi tvistemål

och brottmål. En annan viktig del av rättskipningen, som under

1900-talet ökat allt mer i betydelse och som berör ett stort antal

medborgare, utgörs av den domstolsprövning av förvaltningsbeslut som i

allt väsentligt ankommer på de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är

också dessa domstolar som prövar framställningar från företrädare för

det allmänna om åtgärder enligt körkortslagstiftningen och om

tvångsingripanden mot enskilda enligt t.ex. lagstiftningen om vård av

unga, och om vård av missbrukare.

Samtidigt som domstolsprövning sålunda har införts på nya områden, har

en annan linje i reformarbetet varit att avlasta domstolarna uppgifter

av förhållandevis mindre vikt. Detta gäller särskilt lagföringen för

olika mindre förseelser, som ofta sker genom ordningsbot eller

strafföreläggande. Som anges i idéskissen finns det dessutom - framför

allt i de allmänna domstolarna - sedan gammalt ett antal arbetsuppgifter

som inte faller inom området för rättskipning. Tanken på att renodla

domstolarnas verksamhet genom att föra över sådana sidofunktioner till

andra myndigheter har vunnit många remissinstansers gillande. Även jag

anser att domstolarnas verksamhet bör renodlas efter de riktlinjer som

anges i idéskissen. Endast om starka skäl talar för det, bör domstolarna

i framtiden handha annat än rena rättskipningsuppgifter.

Kommittén bör belysa för- och nackdelar med en överflyttning av de

uppgifter utanför det egentliga rättskipningsområdet som i dag handhas

av domstolarna och lämna förslag i fråga om den framtida hemvisten för

sådana uppgifter. Vissa exempel på arbetsuppgifter som kan tänkas bli

överflyttade finns i idéskissen, men kommittén bör systematiskt gå

igenom också andra ärendetyper för att få underlag för sina

ställningstaganden. Värdefull ledning torde därvid kunna hämtas i

remissyttrandena.

Vissa frågor i denna del bör emellertid åtminstone tills vidare hållas

utanför utredningens uppdrag. Det gäller för det första frågan om den

summariska processen, där jag som jag nyss nämnde inom kort avser att

återkomma med förslag om en överflyttning till kronofogdemyndigheterna.

Vidare talar mycket för att vissa frågor som gäller

inskrivningsväsendet, i första hand rörande inteckning i fastighet, kan

komma upp i annan ordning. Kommittén bör följa dessa frågor och överväga

vilka konsekvenser som uppstår för domstolsorganisationen om

inskrivningsväsendet helt eller delvis förlorar sin anknytning till

domstolarna. Detta gäller även de delar av inskrivningsväsendet som inte

avser fastigheter. Slutligen bör frågor om strafföreläggande och

ordningsbot, som i första hand berör polisens och åklagarnas arbete,

ligga utanför kommitténs mandat (jfr dock körkortsfrågan som jag strax

återkommer till).

Jag har här talat om en överflyttning av arbetsuppgifter från domstolar

till förvaltningsmyndigheter. Det bör självfallet inte vara uteslutet

med en rörelse i motsatt riktning av uppgifter som ligger nära

rättskipningen. Ett sådant område, där förslag redan föreligger, är den

psykiatriska tvångsvården. Ett annat kan vara de uppgifter som för

närvarande ankommer på övervakningsnämnderna.

Arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna

förvaltningsdomstolarna

Som jag redan nämnt har vi numera två parallellt uppbyggda

domstolsorganisationer. Den nuvarande fördelningen av mål mellan dessa

organisationer bygger ytterst på en hävdvunnen uppdelning mellan

rättskipning och förvaltning. Under 1900-talet har överprövningen

förvaltningsvägen i växande utsträckning ersatts eller byggts ut med

prövning i förvaltningsdomstol. Målfördelningen framstår mot den

bakgrunden som i de flesta hänseenden logisk och överskådlig.

Fördelningen kommer också till uttryck på så sätt att den processuella

regleringen för de olika domstolsorganisationerna är olika.

Det finns knappast anledning att göra en förutsättningslös översyn av

arbetsfördelningen mellan de allmänna domstolarna och de allmänna

förvaltningsdomstolarna. Kommittén bör emellertid få till uppgift att se

över målfördelningen när det gäller främst två måltyper. Bakgrunden är

det gamla önskemålet om att vissa frågor, som har ett nära samband men

som i dag handläggs inom olika domstolsorganisationer, skall kunna

handläggas av samma slags domstol och om möjligt vid samma tillfälle.

En av dessa måltyper är mål om körkortsingripanden. Frågan om var dessa

mål bör handläggas har varit föremål för ingående utredningar, men

kommittén bör ta upp saken på nytt. En tänkbar lösning kan vara att alla

sådana mål - även de som inte har samband med trafikbrottmål - förs över

till tingsrätterna. Kommittén bör därvid även undersöka om det går att

åstadkomma en ordning enligt vilken ett körkortsingripande kan ske inom

ramen för systemet med ordningsbot eller strafföreläggande på grund av

trafikbrott. Kommittén bör härvid vara oförhindrad att föreslå ändringar

även av de materiella reglerna i körkortslagstiftningen.

Jag vill i sammanhanget erinra om att regeringen den 2 november 1989

bemyndigade chefen för kommunikationsdepartementet att tillkalla en

kommitté med uppdrag att bl.a. se över körkortsförfattningarna (dir

1989:55). Den kommittén har bl.a till uppgift att överväga om de

nuvarande reaktionsmöjligheterna när det gäller körkortsingripanden är

lämpliga eller om det finns anledning att ändra på dem. De båda

kommittéerna bör utarbeta sina förslag i dessa delar efter samråd med

varandra.

Det andra området som jag tänker på är mål om vårdnad och umgänge. Där

sker den grundläggande prövningen i allmän domstol, men likartade frågor

kan efter denna prövning komma upp inom ramen för ett

verkställighetsförfarande i allmän förvaltningsdomstol. Kommittén bör

undersöka om det är möjligt och lämpligt att låta prövningen av dessa

frågor helt eller delvis koncentreras till i första hand allmän domstol

(jfr SOU 1987:7 s. 198 ff).

Det jag nu har sagt innebär att kommittén skall överväga en viss

omfördelning av mål från de allmänna förvaltningsdomstolarna till de

allmänna domstolarna. Men kommittén är naturligtvis oförhindrad att ta

upp frågor om en överföring också i motsatt riktning. Jag tänker framför

allt på mål om arvsskatt och gåvoskatt, där en samordning med

skatteprocessen i övrigt kan framstå som naturlig, särskilt om de

grundläggande besluten om arvsskatt flyttas till skatteförvaltningen.

Kommittén bör i sitt översynsarbete beakta att en målöverflyttning

åtminstone under ett övergångsskede kan medföra nackdelar. Det kan

exempelvis ta tid och kosta pengar att på nytt bygga upp en kompetens

att handlägga de mål som överflyttas. En på sikt lämplig lösning bör

emellertid inte hindras av sådana övergångsproblem; däremot bör

kommittén givetvis undersöka möjligheterna att begränsa problemen.

Om kommittén kommer fram till en omfördelning av vissa måltyper, bör

kommittén också överväga om de processregler som gäller är lämpligt

utformade för tillkommande måltyper. Jag skall gå närmare in på detta i

det följande.

Omprövning, överklagande och instansordning

Hur väl man än anordnar förfarandet i första instans, finns det fall som

av olika skäl behöver prövas på nytt; antingen genom omprövning av

beslutsinstansen själv eller - efter överklagande - av högre instans.

Möjligheten till omprövning och överklagande syftar naturligtvis i

första hand till att felaktiga avgöranden skall kunna rättas. Genom

överklagande kan man också få till stånd avgöranden som är vägledande

för rättstillämpningen, s.k. prejudikat. Samtidigt måste rättskipningen

tillgodose rimliga krav på att ett slutligt avgörande kommer snabbt. Det

är vidare önskvärt från kostnadssynpunkt att målen inte prövas i fler

instanser eller i tyngre sammansättning än som är sakligt motiverat.

I idéskissen dras en skiljelinje mellan sådant som i första instans har

handlagts av en förvaltningsmyndighet och sådant som i första instans

har handlagts av en domstol. När det gäller mål som överklagas från

förvaltningsmyndighet bör man enligt idéskissen ta hänsyn till de

principer för omprövning av beslut som numera gäller enligt bl.a.

förvaltningslagen (1986:223). Genom myndigheternas skyldighet att

ompröva sina egna avgöranden kan många felaktiga beslut rättas till

snabbt och enkelt. Resonemanget utmynnar i slutsatsen att man, om

omprövningen sker i kvalificerade former, behöver erbjuda bara en enda

fullständig domstolsprövning. För skattemålens del innebar detta enligt

idéskissen att man i det planerade nya taxeringsförfarandet med de

särskilda skattenämnderna skulle kunna avstå från länsrättsprövningen

och i stället låta målen överklagas direkt till kammarrätt. Till grund

för denna slutsats låg också antagandet att antalet överklagade

skattemål kommer att minska kraftigt efter taxeringsreformen. - Det kan

nämnas att det nya taxeringsförfarandet enligt förslag i en nyligen

beslutad lagrådsremiss skall träda i kraft den 1 januari 1991 och

tillämpas första gången vid 1991 års taxering.

De principer för omprövning och överklagande som jag nu redogjort för

har i flera hänseenden godtagits under remissbehandlingen, medan

resonemangen på andra punkter fått ett blandat eller negativt

mottagande. Framför allt har idéskissens slutsatser när det gäller

behovet av länsrättsprövning av skattemålen kritiserats. Den kritiken

har haft tre huvudlinjer. För det första har man menat att

skattenämnderna - på grund av skattemyndigheternas fiskala uppgifter -

inte kan bli de opartiska och kvalificerade omprövningsorgan som

idéskissens lösning förutsätter. För det andra har man ifrågasatt om den

minskning av antalet skattemål som förväntas efter taxeringsreformen

verkligen leder till någon större lindring i domstolarnas arbetsbörda.

För det tredje har man påpekat att idéskissens lösning är

resurskrävande; om den första domstolsprövningen sker i kammarrätt,

skall tre lagfarna domare delta till skillnad från vad som gäller i

länsrätt, där den normala sammansättningen är en lagfaren domare och tre

nämndemän.

Jag har tagit fasta på den kritik som har riktats mot idéskissen på den

här punkten. Jag bedömer det sålunda som klart att länsrättsprövningen i

skattemål bör bevaras och att kammarrätten bör förbli andra

domstolsinstans i dessa mål. I stället bör prövas om instanskedjan i

skattemålen kan förkortas på annat sätt och om man kan finna andra vägar

för att snabba upp skatteprocessen.

Flera remissinstanser har påpekat att förvaltningsbeslut för närvarande

i många fall överklagas direkt från förvaltningsmyndighet till

kammarrätt och har föreslagit att överklagande i stället skall ske till

länsrätt. Även jag kan se fördelar i en ordning där förvaltningsmålen

har undergått prövning i en domstolsinstans innan de når kammarrätten.

Med min nyss angivna ståndpunkt när det gäller skattemålen är det

naturligt att kommittén får ta upp den frågan (jfr

länsdomstolskommitténs slutbetänkande SOU 1981:75). Jag tänker bl.a. på

en del beslut som överklagas till länsstyrelse från ett kommunalt organ

eller från en statlig myndighet på lokal nivå och där länsstyrelsens

beslut enligt gällande ordning överklagas till kammarrätt. Andra exempel

är sådana mål där det överklagade beslutet har fattats av en central

förvaltningsmyndighet. Att i dessa fall låta kammarrätt komma in direkt

kan sägas stämma mindre väl överens med önskemålet att tyngdpunkten i

rättskipningen skall ligga i den lägsta domstolsinstansen. Målen kan

sannolikt ofta utredas och avgöras enklare, snabbare och billigare, om

den första domstolsprövningen inte sker så högt upp i domstolshierarkin

som i kammarrätt. Kommittén bör närmare analysera dessa frågor. Som jag

skall beröra senare bör man emellertid söka undvika att instanskedjorna

generellt sett blir längre än nu.

Jag har hittills i detta avsnitt uppehållit mig vid frågor som rör de

allmänna förvaltningsdomstolarna. Motsvarande problem finns emellertid

också i de allmänna domstolarna. Jag tänker då i första hand på de mål

som överklagas från kronofogdemyndigheterna direkt till hovrätterna

enligt utsökningsbalken och lönegarantilagen (1970:741). Kommittén bör

överväga instansordningen också på detta område.

En invändning som för både de allmänna domstolarnas och de allmänna

förvaltningsdomstolarnas del kan riktas mot lösningar av det nu

skisserade slaget är att instanskedjan inte avkortas utan i vissa fall

t.o.m. förlängs. Mot detta kan visserligen sägas att det bara är i de

mål som överklagas som dessa nackdelar uppstår och att de allra flesta

mål faktiskt avgörs slutligt av den första domstolsinstansen. I det

stora flertalet fall kommer man till ett snabbare och billigare

avgörande, om man börjar i tingsrätt eller länsrätt. Men antalet

avgöranden som ändå kan komma att överklagas därifrån är icke

försumbart. Av det skälet, men också för att hovrätterna och

kammarrätterna skall kunna koncentrera sitt överprövningsarbete på de

mera svårbedömda fallen, bör kommittén överväga om inte en förlängning

av instanskedjan eller ett bevarande av en lång instanskedja bör

kombineras med ett system med prövningstillstånd till hovrätt och

kammarrätt. Vad jag närmast har i åtanke är ett system som tillåter s.k.

ändringsdispens. En sådan ordning tillämpas sedan år 1974 i hovrätt i

tvistemål om mindre värden (jfr 49 kap. 12 och 13 §§ RB). För en

fullständig prövning av målet krävs då att den högre rätten vid en

första granskning finner anledning till ändring i den lägre rättens

avgörande.

Inom brottmålsprocessen aktualiserades frågan om ändringsdispens i

rättegångsutredningens slutbetänkande (SOU 1987:46), där en stark

minoritet inom utredningen föreslog att ett system med ändringsdispens

skulle införas i hovrätt i mål om brott med endast böter i straffskalan

(jfr också idéskissen s. 21 ff). Sådana system är internationellt sett

ingalunda unika. Även i brottmål finns naturligtvis ett starkt intresse

av att hovrätternas insatser kan inriktas på de mera svårbedömda och

kvalificerade målen. Härtill kommer att bötesbrottmålen under senare år

blivit mer arbetskrävande genom att det har blivit vanligare med muntlig

förhandling i sådana mål (jfr NJA 1988 s. 572). Kommittén bör mot denna

bakgrund överväga frågan om prövningstillstånd med ändringsdispens i

hovrätt även för brottmål. En naturlig utgångspunkt för dessa

överväganden bör vara rättegångsutredningens betänkande och remissvaren

i denna del. I reservationen till betänkandet avgränsades området till

mål om brott med endast böter i straffskalan, men andra avgränsningar är

naturligtvis tänkbara, allt under förutsättning att ett system med

ändringsdispens reserveras för mål om typiskt sett lindrigare brott.

Kommittén bör överväga frågan om ändringsdispens också beträffande andra

typer av mål och ärenden än som jag nämnt nu. Ett exempel är skattemål

som är av enkel beskaffenhet eller rör små belopp. Flera exempel torde

stå att finna inom skatte- och avgiftsprocessen. Kommittén bör inte

heller vara främmande för att i fråga om mål om bagatellartade värden

överväga om det inte skulle räcka med domstolsprövning i endast en

instans. När det gäller frågan hur en sådan lösning skulle konstrueras

finns en tänkbar förebild i regler som nyligen har börjat gälla på de

allmänna domstolarnas område (se prop. 1988/89:78 s. 32 ff.). Kommittén

bör tillgodogöra sig erfarenheterna av dessa regler.

En viktig utgångspunkt för kommitténs överväganden rörande

instansordningen i förvaltningsdomstolarna bör vara de regler om

omprövning som finns i förvaltningslagen m.fl. lagar. Ett effektivt

omprövningsförfarande är ägnat att enkelt och snabbt rätta felaktiga

beslut, att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att

underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas. Kommittén

bör skaffa sig en bild av hur de hittillsvarande omprövningsreglerna

tillämpas och, i den mån den finner brister i reglerna eller deras

tillämpning, föreslå de ändringar som kan anses påkallade. Jag vill i

det här sammanhanget också nämna att det i en nyligen beslutad

lagrådsremiss föreslås regler om omprövning i vissa s.k. domstolsärenden

vid tingsrätt.

Processrättsliga frågor

Verksamheten vid de allmänna domstolarna regleras i första hand av RB,

medan förvaltningsdomstolarna tillämpar förvaltningsprocesslagen

(1971:291, FPL). Förfarandereglerna skiljer sig åt på framför allt det

sättet att ett mål som handläggs enligt RB i regel skall avgöras på

grundval av vad som kommer fram vid en muntlig, koncentrerad

huvudförhandling, medan FPL har skriftlig handläggning som huvudregel.

När det gäller de mål som handläggs i de allmänna domstolarna -

tvistemålen och brottmålen - kan jag konstatera att RB nyligen har varit

föremål för en omfattande översyn och modernisering och att

handläggningsreglerna för tvistemål och brottmål i och med detta får

anses för överskådlig tid ha i allt väsentligt funnit sin form.

Överväganden rörande RB:s regelsystem bör därför - med undantag för de

frågor som direkt föranleds av kommitténs uppdrag i övrigt - falla

utanför uppdraget.

När det däremot gäller FPL kan konstateras att den lagen har tillämpats

i snart två decennier utan att någon mera heltäckande eller systematisk

utvärdering skett och utan att några större förändringar ägt rum. Av

allt att döma har regelverket i allt väsentligt fungerat bra. Detta

hindrar inte att det nu bör vara dags för en översyn, och det är

lämpligt att den görs av kommittén.

Till de mera centrala punkterna för en sådan översyn hör sådana frågor

som förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet i olika måltyper,

tvåpartsprocessen, förhandlingsprincipens tillämpning inom

förvaltningsprocessen samt domstolens formella processledning (jfr de

regler som numera finns i 42 kap. 6 § andra stycket RB). Vidare bör

uppmärksammas hur processen i mål med skriftlig handläggning skall kunna

påskyndas och effektiviseras. Även effekterna av de år 1987 reviderade

reglerna om s.k. kommunikation med part bör undersökas. Andra regler i

FPL som kan behöva ses över är reglerna om ersättning för

rättegångskostnader (jfr JuU 1988/89:19 med hänvisningar) och

omröstningsreglerna (jfr JuU 1984/85:15 och RÅ 1989 ref. 41). Också

reglerna om rätt för part att få till stånd muntlig förhandling torde

behöva ses över, särskilt i ljuset av den utveckling som skett när det

gäller tolkningen av artikel 6 i Europa-konventionen rörande de

mänskliga rättigheterna.

Även för de allmänna domstolarnas del är det vissa förfarndergler som

kräver ytterligare överväganden. Jag tänker då på de områden som ligger

utanför det traditionella tvistemåls- och brottmålsområdet, nämligen

handläggningen i tingsrätt enligt lagen (1946:807) om handläggning av

domstolsärenden (ärendelagen) och handläggningen i överrätt enligt

reglerna om besvär (52 och 56 kap. RB). Det är en inte sällan framförd

uppfattning att dessa regler inte i alla delar svarar mot dagens krav.

Frågan om en översyn av de nu nämnda regelkomplexen har tagits upp i

olika sammanhang, senast i betänkandet (Ds 1988:66) Några

processrättsliga frågor (s. 168 ff med hänvisningar). Det gäller både

frågor av mera formell karaktär, såsom överklagandeinstitutens

beteckningar, och frågor med mera materiellt innehåll, t.ex. avseende

rätten till muntlig förhandling. Det bör ankomma på kommittén att nu se

över dessa frågor. Kommittén bör sträva efter att den samlade

regelmängden inte blir onödigt omfattande; bedöms det som möjligt att

inordna handläggningen av domstolsärendena under något befintligt

regelsystem eller anknyta den till ett sådant, bör en sådan lösning noga

prövas (jfr i den delen även prop. 1986/87:89 s. 88 f).

Jag har tidigare föreslagit att kommittén skall få till uppgift att

överväga en omfördelning av måltyper mellan domstolsorganisationerna. Om

kommittén kommer fram till att vissa måltyper bör flyttas över, bör den

också undersöka vilka processuella regler som är de mest lämpliga för de

överflyttade målen med hänsyn till bl.a. behovet av muntlig

handläggning. Som anges i idéskissen måste utgångspunkten vara att man

inte minskar möjligheterna till snabb och smidig handläggning av målen

och att förutsättningarna för den enskilde att själv föra sin talan inte

försämras.

Kommittén bör också överväga om en eventuell omfördelning av måltyper

mellan eller inom domstolsorganisationerna - eller eventuellt andra

omständigheter - bör föranleda ändringar i domförhetsreglerna.

Organisatoriska frågor

I organisatoriskt hänseende kan pekas på de konsekvenser som måste

uppkomma, särskilt för tingsrätterna, om den summariska processen och

merparten av den frivilliga rättsvården flyttas bort från de allmänna

domstolarna. Den förestående reformen av taxeringsförfarandet och

skatteprocessen liksom väntade reformer av de materiella skattereglerna

kan förväntas minska tillströmningen av skattemål till de allmänna

förvaltningsdomstolarna, i första hand länsrätterna. Kommittén bör

överväga de organisatoriska följderna av sådana reformer som har antytts

här och av sådana reformer som kommittén själv kan komma att föreslå.

Jag är självfallet medveten om att beräkningar i fråga om den framtida

måltillströmningen måste bli osäkra. Detta gäller framför allt

beträffande de allmänna förvaltningsdomstolarna. Denna osäkerhet kan

knappast skingras under den tid som kommittén skall arbeta och medför

att det inte är meningsfullt att kommittén lämnar något slutligt förslag

till lösning av de organisatoriska frågorna rörande dessa domstolar. I

stället bör kommittén redovisa modeller för lösningar för olika tänkbara

alternativ i fråga om måltillströmning, målfördelning m.m.

I idéskissen liksom i remissyttrandena har lämnats många synpunkter och

uppslag som kan vara till nytta i kommitténs arbete i denna del. Som

exempel kan nämnas möjligheten av en administrativ samordning av

tingsrätter och länsrätter, mer eller mindre långtgående samverkan

mellan tingsrätterna i ett län samt översyn av domkretsindelningen i

första och andra instans. I flera remissyttranden har man särskilt tagit

upp frågan om de små domstolarnas möjligheter att verka i framtiden. På

sina håll diskuteras även olägenheterna med mycket stora domstolar, i

första hand Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt.

Kommittén bör mot denna bakgrund ta ställning till vilken organisation

som är den från olika synpunkter mest ändamålsenliga för de allmänna

domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Kommittén bör

eftersträva sådana lösningar som främjar rättssäkerheten och

rättskipningens kvalitet, som ger rationella och väl fungerande

arbetsenheter och som bevarar goda förutsättningar för en lokal

förankring av rättskipningen och ett vitalt lekmannainflytande.

Vad gäller problemen med de mycket stora domstolarna bör kommittén

närmast ta upp den frågan för hovrätternas del och i det sammanhanget

vara oförhindrad att föreslå de domkretsförändringar som övervägandena

föranleder. Frågan om Stockholms tingsrätts organisation, som rymmer

spörsmål också utanför domstolsområdet, bör däremot lämpligen utredas i

annan ordning.

Som jag inledningsvis nämnde avser jag att ta upp frågan om

rättskipningen i socialförsäkringsmål i min anmälan till 1990 års

budgetproposition. De domstolsorganisatoriska konsekvenserna av de

förändringar som kan bli aktuella i denna del får jag återkomma till i

anslutning härtill.

I en nyligen beslutad lagrådsremiss har jag avvisat

rättegångsutredningens förslag att avskaffa hyres- och arrendenämnderna

samt bostadsdomstolen. Emellertid är organisationen av nämnderna inte

helt lyckad från effektivitets- och kostnadssynpunkt. Kommittén bör

överväga en ordning med gemensamma kanslier för nämnderna och

tingsrätterna på de orter där nämnderna nu finns, möjligen med undantag

för de tre största nämnderna. Kommittén bör i denna del samråda med

bl.a. företrädare för hyresgästerna och fastighetsägarna.

Det finns självfallet en mängd andra faktorer än de som omfattas av

kommitténs direktiv som har stor betydelse för hur domstolarna fungerar.

Dit hör en god inre organisation och ändamålsenliga arbetsrutiner,

modern kontorsutrustning, ADB-stöd samt frågor om personalrekrytering

och kompetensutveckling. En del av dessa frågor är det naturligt att

återkomma till redan i den proposition som planeras på grundval av

domarutredningens betänkande. Men de flesta frågor av det här slaget är

sådana som får beaktas i det löpande arbetet vid domstolarna, i

domstolsverket och i regeringskansliet. Det är alltså frågor som inte är

någon förstahandsuppgift för utredningen, men självfallet bör

utredningen vara oförhindrad att lämna de synpunkter som kommitténs

erfarenheter ger anledning till.

En kommitté med ett så brett uppdrag kan naturligtvis inte i detalj

belysa alla de konsekvenser som dess förslag kan medföra för dem som

arbetar i domstolarna, för dem som annars mera direkt berörs av

domstolarnas verksamhet och för allmänheten, men kommittén bör söka ge

en bild av dessa konsekvenser. Det är lämpligt att domstolsverket - i

den utsträckning detta efterfrågas - biträder kommittén med analyser av

t.ex. personal- och kostnadseffekter. Men mera ingående

konsekvensanalyser torde i efterhand få ankomma på domstolsverket. Det

är också en naturlig uppgift för verket att belysa vad kommitténs

förslag kan innebära för domstolarnas behov av lokaler m.m.

Kommitténs arbetsformer m.m.

Det är ett ganska omfattande uppdrag som anförtros kommittén. Det är

angeläget att uppdraget kan slutföras snabbt. Det torde därför bli

nödvändigt att organisera kommitténs arbete så att åtskilligt av det

grundläggande arbetet utförs av lämpligt sammansatta undergrupper, innan

förslagen föreläggs kommittén i dess helhet. Det bör genom en sådan

arbetsfördelning vara möjligt att begränsa den tid som kommitténs

ledamöter behöver lägga ned på uppdraget.

De flesta av de frågor som ingår i utredningsuppdraget har så nära

samband med varandra att de lämpligen bör lösas i ett sammanhang. Om det

från praktisk synpunkt framstår som lämpligt, bör kommittén dock vara

oförhindrad att i delbetänkanden lägga fram förslag rörande avgränsade

frågor.

Kommittén bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av

värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst

eller avser att lösa de frågor som kommitténs uppdrag omfattar.

Kommittén bör vidare beakta Sveriges åtaganden enligt de internationella

konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget

bör också erinras om regeringens direktiv (dir 1988:43) till kommittéer

och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

För kommittén gäller vidare regeringens direktiv (dir. 1984:5) till

samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Kommittén bör informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem

tillfälle att vid arbetets början och under dess gång föra fram

synpunkter.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört före utgången av år 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

- att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda

domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation,

- att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)