Dir. 1989:63

Utredning om kraftföretagens vinster

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1989-12-21

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir 1989:63

Beslut vid regeringssammanträde 1989-12-21

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att utreda frågan om kraftföretagens

vinster.

Bakgrund

I prop. 1987/88:90 om energipolitiken inför 1990-talet har regeringen

redovisat sin syn på den framtida energipolitiken. Huvuduppgiften är att

skapa goda förutsättningar för den omställning av

energiförsörjningssystemet som skall genomföras under de närmaste

decennierna. Kärnkraftsavvecklingen är en viktig del i denna

omställningsprocess. Avvecklingen skall kunna genomföras utan att

landets elförsörjning äventyras och utan att samhällsekonomiska, sociala

eller miljöpolitiska mål riskeras.

Prisbildningen på elområdet styrs av marginalkostnaden för ny kraft.

Denna prisbildningsmodell speglar på ett korrekt sätt den

samhällsekonomiska kostnaden för elproduktion och den bör därför vara

vägledande även i fortsättningen. En följd av att prisbildningen bestäms

av marginalkostnaden är att ett bortfall av elproduktion som måste

ersättas av ny och dyrare kraft kan leda till höjda elpriser.

Under omställningsprocessen kommer ny produktionskapacitet att behöva

tas i drift. Ersättningsinvesteringar som kan bli nödvändiga kommer i

betydande utsträckning att ske i relativt dyra kraftslag. I en sådan

situation -- där nya anläggningar har högre produktionskostnader --

stiger priserna på el och därmed också värdet av äldre kraft med lägre

produktionskostnader, t.ex. vattenkraft. Detta kommer att medföra höga

vinster i delar av den existerande kraftproduktionen. Behovet av

produktionsutbyggnad kan dock begränsas med hjälp av kraftfull

effektivisering och elhushållning. Incitamentet för sådana åtgärder ökar

i takt med att priset på el stiger.

Även av andra skäl kan elpriser och vinster inom kraftindustrin komma

att justeras uppåt. Ett nytt förräntningskrav har fastställts för

statens vattenfallsverk (prop. 1987/88:87, NU 41, rskr 376).

Förräntningskravet har i stort anpassats till annan industri med

motsvarande risk i sin affärsverksamhet. Det nya förräntningskravet

skall i första hand mötas med rationaliseringar inom verket. Det kan

emellertid också förväntas leda till en viss höjning av elpriserna. I

och med att statens vattenfallsverk är prisledande inom elområdet kan

resultatet bli en högre lönsamhetsnivå inom kraftindustrin i stort.

Omställningen av energiförsörjningssystemet kommer att medföra stora

kostnader för folkhushållet. Elkonsumerande hushåll och företag kommer

att få acceptera högre elpriser med därav följande effekter för köpkraft

och vinstnivåer. Det kan i en sådan situation uppfattas som oskäligt om

vissa kraftproducenter -- just till följd av energisystemets omställning

-- gör stora vinster. Därför aktualiseras frågan hur dessa vinster skall

kunna komma hela samhället till del.

Generellt gäller att uttag av skatter är förenat med samhällsekonomiska

kostnader. Detta gäller också skatter som träffar produktionen av kraft.

En beskattning av kraftproduktion i äldre anläggningar bör emellertid ge

begränsade samhällsekonomiska störningar -- under förutsättning att

skatten utformas så att den inte leder till en prisnivå som avviker från

marginalkostnaderna i nyproduktionen. Skatten kan ge positiva effekter i

form av en ökad effektivitetspress på företag med äldre

kraftanläggningar. Beskattning av elproduktion i sådana anläggningar kan

också motverka rabatter och internprissättning under

marginalkostnadsnivån.

Näringsutskottet har vid behandlingen av regeringens energipolitiska

proposition våren 1988 uppmärksammat frågan om beskattning av sådan

vinst som kan komma att uppstå i bl.a. äldre vattenkraftverk vid

stigande elpriser. Utskottet anförde bl.a. följande (NU 1987/88:40

s 59).

Ett särskilt problem, som därvid måste beaktas är att vissa äldre

vattenkraftverks värdestegring delvis redan har tagits ut i samband med

ägarskiften under de senaste åren.

Frågan om kraftföretagens vinster bör nu tas upp till närmare prövning.

En särskild utredare bör tillkallas för ändamålet.

Uppdraget

En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att omställningen av

energisystemet skall genomföras med så små samhällsekonomiska kostnader

som möjligt och med bevarade väl fungerande energimarknader.

Under 1990-talet kommer priset på elkraft troligen att stiga.

Prishöjningen kommer att bli mer markerad när några kärnkraftverk tas ur

drift. Avkastningen i existerande kraftproduktion kommer därvid att öka.

Utredaren bör belysa dagens ekonomiska villkor vad avser räntabilitet,

soliditet m.m. för kraftföretag med olika typer av

produktionsanläggningar som vattenkraft, kärnkraft, bränslebaserad

kondenskraft m.m. och hur dessa villkor kommer att förändras framöver.

Frågan om internprissättning inom koncerner eller gemensamt ägda företag

bör analyseras.

Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning de vinster som

genereras är erforderliga för att klara framtida investeringsbehov

inklusive kostnader för effektivisering av elanvändningen.

Mot bakgrund av det material som kommer fram bör utredaren bedöma

storleken av de vinster som kan uppkomma i kraftindustrin som helhet

eller inom vissa typer av kraftföretag. Om utredaren finner att dessa

vinster blir betydande bör denne redovisa lämpliga åtgärder för att

vinsterna i ökad utsträckning skall kunna komma hela samhället till del.

1987 års regionalpolitiska kommitté har i sitt betänkande Fungerande

regioner i samverkan (SOU 1989:55) föreslagit att vattenkraftsregionerna

under en tioårsperiod skall få del av vattenkraftens övervinster. De

förslag kommittén redovisar bör emellertid bearbetas ytterligare innan

det är möjligt att ta ställning till dem.

Utredaren bör utforma sina förslag med hänsyn tagen till att vinster

från äldre vattenkraft skall kunna återföras till de regioner där de

genereras. Syftet med en sådan återföring skulle vara att finansiera

olika samhällsinsatser, som kan bidra till den regionala utvecklingen i

vattenkraftsregionerna.

Praktiska och principiella aspekter på olika åtgärder på skatteomådet

bör belysas. Utredaren bör i det sammanhanget ta del av de bedömningar

som gjorts av energiskattekommittén i betänkandet Skatt på energi (SOU

1982:16-17) och redovisa erfarenheterna av den skatt på äldre

vattenkraftstationer som infördes år 1982 (prop. 1982/83:50 bil. 2, SkU

15, rskr 106, SFS 1982:1201). Utredaren bör i sitt arbete följa arbetet

med att reformera företagsbeskattningen och den indirekta beskattningen.

Förslag på skatteområdet bör utformas så att de är förenliga med detta

reformarbete.

Beskattningen av nuvarande kraftproduktion är utformad så att den inte

skall försvåra en samhällsekonomiskt riktig prissättning. I praktiken

torde detta innebära att utrymmet för skattehöjningar är begränsat i

dagsläget men att det kan bli betydande när nya anläggningar tas i drift

för att ersätta kärnkraften. Det är önskvärt att beskattningen av

kraftföretagens vinster kan gradvis anpassas till ökningen av

elpriserna.

Regeringen har den 15 december 1988 uppdragit åt statens pris- och

konkurrensverk att med särskild uppmärksamhet följa pris- och

konkurrensförhållandena på elenergiområdet. Utredaren bör ta del av det

material som kommer fram genom pris- och konkurrensverkets försorg.

Utredaren bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer

och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43).

Utredaren bör redovisa resultatet av sitt arbete före utgången av år

1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utredare frågan om kraftföretagens

vinster,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)