Dir. 1990:12

Bankinspektionens och försäkringsinspektionens organisation och verksamhet m.m.

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-02-08

Mitt förslag

Utvecklingstendenser på finansmarknaden

Inspektionsmyndigheternas tillsynsverksamhet

Riksbankens tillsyn

Tillsynsmyndigheternas nuvarande organisation

Försäkringsinspektionen

Riksbanken

Integrationen mellan bank- och försäkringsbranscherna

Uppdraget

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1990:12

Beslut vid regeringssammanträde 1990-02-08

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Feldt, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda

omfattningen, inriktningen och organisationen av tillsynen över de

finansiella instituten och marknaderna. Utredaren skall särskilt studera

bankinspektionens och försäkringsinspektionens organisation och

verksamhet. Han skall därvid vara oförhindrad att föreslå lösningar som

innebär att inspektionerna slås samman till en myndighet eller att

bankinspektionens tillsynsuppgifter helt eller till vissa delar övertas

av riksbanken.

Utvecklingstendenser på finansmarknaden

Snabba och omfattande förändringar har präglat de finansiella

marknaderna sedan början av 1980-talet. I takt med avregleringen,

strukturomvandlingen och ny lagstiftning ökar internationaliseringen och

därmed också konkurrensen över gränserna. Innovationer kommer

fortlöpande och inte minst till följd av den tekniska utvecklingen.

Kreditinstituten kan i dag erbjuda betydligt fler tjänster än för bara

ett fåtal år sedan. Nya finansiella instrument utvecklas i snabb takt

och ny teknik för hantering av handeln med aktier och andra värdepapper

har tillkommit eller är under utveckling. Dessa förändringar innebär en

större frihet för de olika kreditinstituten men medför även ökade

finansiella och tekniska risker för dem. Därtill kommer att en ökande

konkurrens kan leda till att instituten ökar sitt risktagande för att

upprätthålla lönsamhet och behålla marknadsandelar. Marknadsrisker och

organisatoriska risker har också ökat i betydelse.

De olika sektorerna av kapitalmarknaden har utretts av

försäkringsverksamhetskommittén (FVK), kreditmarknadskommittén (KMK),

värdepappersmarknadskommittén (VMK) och hypoteksutredningen.

Betecknande för utvecklingen på det finansiella området är den strävan

att så långt det är möjligt delta i det västeuropeiska samarbetet för

att möjliggöra en enhetlig marknad för bl.a. finansiella tjänster som

riksdagen för Sveriges del har gett uttryck för (prop. 1987/88:66,

UU 24, rskr.245). Som ett led i bl.a. detta arbete har delar av FVK:s

och KMK:s förslag behandlats av statsmakterna. Detta har resulterat i ny

lagstiftning med ändrade kapitaltäckningsregler för banker och andra

kreditinstitut samt nya försäkringstekniska lösningar för

försäkringsbolagen. Regeringen har dessutom lagt fram förslag om

möjlighet för utländska banker att etablera filial i Sverige och förslag

till utländskt ägande i bl.a. banker. Förslag till organisatoriska

lösningar för samverkan mellan banker och försäkringsbolag är också att

förvänta liksom direktiv till en utredning av

försäkringsrörelselagstiftningen.

Avskaffandet av valutaregleringen innebär också en ny situation för de

finansiella marknaderna. De svenska kreditinstituten etablerar sig i

ökad utsträckning utomlands. En uppmjukning av de nu restriktiva

reglerna för etableringar av utländska kreditinstitut här i landet kan

samtidigt medföra att internationellt verksamma finansiella institut

söker sig hit i större utsträckning.

Internationaliseringen av den finansiella verksamheten ställer krav på

ökat samarbete mellan tillsynsmyndigheter i olika länder, inkl. Sverige.

Samarbetet syftar till såväl informationsutbyte som samverkan och

harmonisering av övervakningsmetoder och regler. Exempelvis träffades år

1988 en överenskommelse mellan länderna i den s.k. tio-gruppen om

gemensamma kapitaltäckningsregler, vilka även antagits av länder utanför

gruppen. Ett område som på senare tid rönt stor uppmärksamhet i

samarbetet är utvecklingen av internationella betalningssystem, då

störningar i dessa kan få allvarliga återverkningar i flera länder.

Risken för störningar har också ökat i betydelse på det nationella

planet, där betalningssystemen blir alltmera omfattande och

komplicerade.

Den ökade konkurrensen på de inhemska marknaderna har också inneburit

att de olika kreditinstituten har breddat sina verksamheter så att den

tidigare uppdelningen av olika tjänster på kreditmarknaden mellan

instituten kommit att ifrågasättas. Nya instrument har gjort gränsen

mellan kredit- och värdepappersmarknaderna oklar. Även om bankernas och

försäkringsbolagens huvudsakliga verksamheter skiljer sig åt, har den

gräns som av tradition upprätthållits mellan dessa institut kommit att

suddas ut alltmer. En annan faktor som har ökat gränsdragningsproblemen

är uppkomsten av omfattande finansiella koncerner.

Generellt sett bör framhållas att avregleringen såväl på den inhemska

som på den internationella marknaden skärper kraven på tillsyn och

därmed på kompetens och möjligen också på befogenheter hos

tillsynsmyndigheterna.

Även vissa diskutabla inslag har under senare år uppmärksammats på de

finansiella marknaderna. Det gäller t.ex. insideraffärer, medverkan i

olika slag av skatteplaneringsåtgärder, bristande kontroll- och

säkerhetsrutiner samt otillräckligt hänsynstagande i vissa

konsumentfrågor. Till följd härav har bl.a. etiska frågor kommit att ta

en växande del av tillsynsmyndigheternas uppmärksamhet i anspråk.

Inspektionsmyndigheternas tillsynsverksamhet

Bankinspektionen och försäkringsinspektionen skall se till att

instituten följer de lagar och andra författningar som berör dem. I

tillsynen ingår även att övervaka att instituten följer stadgar och

bestämmelser som meddelats av stämma, styrelse eller motsvarande organ.

Det åligger inspektionerna att följa institutens verksamhet för att

hålla sig underrättade om förhållanden som kan inverka på institutens

säkerhet eller i övrigt är av betydelse för en sund utveckling av

verksamheten. Med stöd av denna bestämmelse skall

inspektionsmyndigheterna bl.a. se till att det föreligger en betryggande

marginal mellan det faktiska handlandet och de gränser för tillåtet

handlande som dras upp i brottsbalken, skattelagstiftningen,

konsumentlagstiftningen och annan lagstiftning. Som vägledning för de

olika instituten har inspektionsmyndigheterna bl.a. gett ut allmänna råd

för institutens agerande.

Tillsynen utövas i första hand genom lagtillämpning i form av

tillståndsprövning och liknande, genom underhandskonsultationer, genom

granskning av rapporter som instituten har sänt in till inspektionen,

genom platsundersökningar och genom revisorer som har utsetts av

inspektionerna.

Inspektionerna kan ingripa mot ett institut genom att sammankalla dess

styrelse eller stämma, förbjuda verkställighet av beslut, förelägga

styrelsen att vidta erforderliga åtgärder, utfärda föreskrifter m.m.

Dessutom finns straffbestämmelser som kan tillämpas vid vissa

överträdelser av reglerna för ett instituts verksamhet.

Riksbankens tillsyn

Riksbanken har till uppgift att ansvara för valuta- och kreditpolitiken

samt främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken har

också ett självklart intresse av marknadens funktionssätt i sitt

utövande av penning- och valutapolitiken. I detta ligger att fortlöpande

följa utvecklingen på marknaderna för att söka förebygga att störningar

uppkommer. Bl.a. övervakar och reglerar riksbanken bankernas risktagande

på valutamarknaden. Det yttersta ansvaret för att det finansiella

systemet kan klara allvarliga störningar vilar på riksbanken. Denna

uppgift som garant fullgör riksbanken som ''lender of last resort'',

dvs. som den från vilken en bank som råkat i svårigheter i sista hand

kan få hjälp för att klara av sina förpliktelser.

Nya krav på tillsynen.

Den skisserade utvecklingen ger upphov till en rad frågor och problem

när det gäller tillsynen och ställer den inför nya och ökade krav.

De nya och ökade riskerna och den hårdare konkurrensen har betydelse för

tillsynens omfattning och inriktning. Tillsynen måste bli mera intensiv

och löpande, så att eventuella problem kan upptäckas snabbt och

skadeverkningarna därmed begränsas. Ökad vikt bör läggas vid

förebyggande åtgärder genom att myndigheterna klarlägger och ger råd

eller föreskrifter om institutens soliditet, risktagande, revision,

säkerhet, interna kontroll etc. Vidare måste tillsynen vara flexibel, så

att den fortlöpande kan anpassas till marknadsutvecklingen och

koncentreras på de mest angelägna områdena. Därjämte ställer

internationaliseringen av den finansiella verksamheten väsentligt ökade

krav på samarbete med andra länders tillsynsmyndigheter. Sammantagna

ställer de ökade riskerna och det utvidgade samarbetsbehovet krav på

ytterligare resurser och kompetensuppbyggnad hos myndigheterna.

Utvecklingen har också gett upphov till ett antal gränsdragningsproblem.

Integrationen av olika marknader och de mera diffusa gränserna mellan

olika institutgruppers verksamhet gör att den traditionella

gränsdragningen mellan olika tillsynsmyndigheters ansvarsområde i vissa

delar kan framstå som mindre ändamålsenlig. Ett annat

gränsdragningsproblem gäller avgränsningen av tillsynsområdets totala

omfattning och gränserna mot andra myndigheters ansvarsområden. Dessa

problem har bl.a. aktualiserats av den växande betydelsen av etiska

frågor och konsumentfrågor. Till följd av den internationella

integrationen och framför allt finansiella instituts etableringar över

gränserna uppkommer också frågor om ansvarsfördelningen mellan svenska

tillsynsmyndigheter och utländska.

Tillsynsmyndigheternas nuvarande organisation

Bankinspektionen

Bankinspektionen består numera av tre huvudenheter, nämligen allmänna

avdelningen, undersökningsavdelningen och administrativa byrån. Att

arbeta med en flexibel bemanningsplan är enligt bankinspektionen en av

de viktigaste förutsättningarna för en rationell verksamhet.

Inom undersökningsavdelningen har personalen i huvudsak fördelats på

grupper utifrån de institutfrågor som tillsynen avser. Grupper finns

sålunda för bank-, finansbolags-, fondkommissionsbolags- samt utlands-

och säkerhetsfrågor.

Inom allmänna avdelningen arbetar man i huvudsak på två sakenheter.

Dessa omfattar dels bank-, finansbolags- och konsumentfrågor, dels

värdepappers-, börs- och insiderfrågor.

Försäkringsinspektionen

Inom försäkringsinspektionen har nyligen företagits organisatoriska

förändringar. Livförsäkringsbyrån och skadeförsäkringsbyrån har slagits

samman till en avdelning för allmänna tillsynsärenden. Denna avdelning

har delats in i grupper för bevakning av särskilda frågor såsom

försäkringstekniska frågor, frågor som rör kapitalplacering, soliditet

och skälighet samt redovisning.

Utöver nämnda avdelning finns numera en avdelning för

försäkringsjuridiska ärenden och byrån för administrativa ärenden.

Riksbanken

Förändringarna på de finansiella marknaderna -- särskilt avregleringen

på valutaområdet -- har föranlett riksbanken att genomföra en

organisatorisk förändring av huvudkontoret. En strävan har varit att

förbättra samordningen av penning- och valutapolitiken. Den nya

organisationen omfattar en penning- och valutapolitisk avdelning, en

ekonomisk avdelning, en betalningsbalansavdelning och en

finansmarknadsavdelning. Den sistnämnda avdelningen skall bära

huvudansvaret för riksbankens deltagande i omvandlingen av den

finansiella lagstiftningen. Samtidigt skall avdelningen inom riksbanken

ansvara för den institutionella bevakningen av finansinstituten och de

finansiella koncernerna hemma och utomlands. Emissionskontrollen har

också ålagts avdelningen.

Integrationen mellan bank- och försäkringsbranscherna

Bankerna och försäkringsbolagen har av tradition hållits strikt

åtskilda. Gränsen mellan dessa branscher har emellertid i flera

avseenden blivit allt svårare att definiera, särskilt gränsen mellan

livförsäkring och förmögenhetsförvaltning.

Försäkringsbolagens förvaltning av försäkringstagarnas premier och en

del av den verksamhet som bankerna bedriver är i många hänseenden

likartade. Detsamma gäller utbudet av tjänster. Bankerna erbjuder

inlåning och förmögenhetsförvaltning medan försäkringsbolagen erbjuder

försäkringar med ett stort inslag av sparande. Vidare erbjuder bankerna

garantigivning och försäkringsbolagen kreditförsäkring. Såväl bank- som

försäkringssektorn strävar efter att erbjuda sina kunder ett så

fullständigt sortiment av finansiella tjänster som möjligt. En ökad

branschglidning ligger också i linje med den internationella

utvecklingen.

Uppdraget

Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen bör en utredare tillkallas

för att utreda bank- och försäkringsinspektionernas verksamhet.

Utredaren bör överväga den framtida tillsynens inriktning och bedöma

vilka tillsynsområden och uppgifter som bör prioriteras. Han är

oförhindrad att föreslå lösningar som innebär bl.a. att de båda

inspektionsmyndigheterna slås samman eller att riksbanken helt eller

till vissa delar övertar bankinspektionens tillsynsuppgifter. I det

senare fallet bör beaktas de konsekvenser som en förändring skulle få på

grund av att riksbanken och inspektionsmyndigheterna inte har samma

huvudman.

Branschglidningen kan motivera att en sammanslagning av bank- och

försäkringsinspektionerna övervägs. Utredaren bör utförligt redovisa

för- och nackdelar med en sådan sammanslagning.

För en överföring av tillsynsuppgifter till riksbanken talar bl.a.

riksbankens uppgifter som övervakare av valutamarknaden och inte minst

rollen som lender of last resort.

Under alla förhållanden bör utredaren klargöra gränsdragningen mellan å

ena sidan riksbankens och å andra sidan bank- och

försäkringsinspektionernas ansvar vad gäller olika tillsynsuppgifter på

de finansiella marknaderna. Det bör särskilt uppmärksammas att inte

tillsynsuppgifterna går i varandra.

Om utredaren anser att en sammanslagning av bank- och

försäkringsinspektionerna är att föredra skall utredningen inriktas på

hur en sådan sammanslagen myndighet skall organiseras med hänsyn till de

tillsynsuppgifter som kan komma att läggas på myndigheten.

Vad gäller tillsynen över värdepappersmarknaden bör särskild

uppmärksamhet ägnas åt VMK:s förslag (SOU 1989:72). Det är här bl.a.

frågan om tillsynen över börser och över aktiebolag vilkas aktier är

allmänt spridda utan att vara föremål för officiella noteringar. Ökade

tillsynsuppgifter på detta område väcker också mer allmänt frågan om

organisationen på den statliga sidan av tillsynen över företagens

redovisning.

Några exempel på frågor som utredaren bör ta ställning till kan nämnas.

I vilken utsträckning behövs ytterligare tillskott av kompetens och

resurser? I vilken utsträckning kan en ökad datorisering förväntas

medföra rationaliserings- och effektivitetsvinster? Hur stort är

kommande lokalbehov? Hur skall en eventuell ny myndighet benämnas?

Utredaren bör också lämna förslag till åtgärder som syftar till att öka

möjligheterna att rekrytera och behålla kvalificerad personal.

Tillsynen finansieras genom avgifter från de institut som står under

tillsyn. Denna ordning bör bestå. Utredaren bör emellertid göra de

överväganden om den närmare fördelningen av tillsynskostnaderna som

föranleds bl.a. av de lämnade förslagen.

Förslagen bör för bank- och försäkringsinspektionerna eller för en

gemensam inspektionsmyndighet innefatta en principskiss över lämplig

organisation, en bedömning av personalbehovet och riktlinjer för en

fortsatt ADB-uppbyggnad.

Utredaren bör kunna finna viss vägledning i sitt arbete genom att

studera hur tillsynen organiserats i andra länder. Bl.a. har man i

Danmark och Norge nyligen slagit samman tillsynen över banker och

försäkringsbolag. I många industriländer har centralbanken ansvaret för

tillsynsverksamheten på kreditmarknaden.

I uppdraget ingår inte att överväga det gällande s.k. sundhetskravet på

det finansiella området. Inte heller ingår det i uppdraget att föreslå

nya sanktionsformer till stöd för inspektionernas tillsyn. Dessa frågor

kommer att tas upp i regeringskansliet i samband med behandlingen av

FVK:s, KMK:s och VMK:s betänkanden.

Utredaren bör beakta de direktiv (dir. 1984:5 och 1988:43) som utfärdats

till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Utredningen bör bedrivas skyndsamt. Utredaren bör lämna sitt förslag

senast i december 1990. Utredaren bör under arbetet samråda med

ledningarna för de berörda myndigheterna. Han bör också informera

berörda personalorganisationer och ge dem tillfälle att framföra

synpunkter.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för finansdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om den framtida tillsynen

över de finansiella instituten och marknaderna och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)