Dir. 1990:18

Tilläggsdirektiv till stat-kommunberedningen (C 1983:02)

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-05

Mitt förslag

Bakgrund

Utredningsuppdraget

Arbetets bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:18

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-05

Chefen för civildepartementet, statsrådet Johansson, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att stat-kommunberedningen (C 1983:02) får i uppdrag att

utreda vissa frågor om avgifter i kommunal verksamhet.

Bakgrund

Under senare år har diskussionen om avgifternas roll i den kommunala

ekonomin varit livlig. Kommunerna finansierar för närvarande ca 19

procent av sin verksamhet med avgifter. För landstingens del är andelen

ca 7 procent.

Avgifter inom det sociala området samt för olika kultur- och

fritidsaktiviteter täcker normalt endast en mindre del av kostnaderna.

Inom tekniska områden såsom vatten- och avloppsverksamhet,

energiproduktion och renhållning eftersträvas däremot ofta full

kostnadstäckning.

Reglerna för kommunala avgifter är i dag splittrade och

svåröverskådliga. Regeringsformen (RF) innehåller vissa grundläggande

regler om offentligrättsliga avgifter. Det gäller framför allt rätten

att meddela föreskrifter inom området. I RF och dess förarbeten läggs

också grunden för gränsdragningen mellan vad som är skatt och vad som är

avgift.

Kommunallagen (1977:179, ändrad senast 1988:1253) innehåller däremot

inga särskilda regler om avgifter. I rättspraxis har dock den s.k.

självkostnadsprincipen utbildats. Den innebär att kommunala avgifter

inte får tas ut till så höga belopp att de ger ett väsentligt överskott

i verksamheten. I vissa speciallagar, t.ex. lagen (1970:244) om allmänna

vatten- och avloppsanläggningar (ändrad senast 1987:134), har

självkostnadsprincipen lagfästs. Innebörden och räckvidden av principen

är dock inte till alla delar helt klar.

I några fall har självkostnadsprincipen satts ur spel i

speciallagstiftningen. Så är t.ex. fallet beträffande torgavgifter och

parkeringsavgifter enligt lagen (1957:259) om rätt för kommun att uttaga

avgift för vissa upplåtelser å allmän plats, m.m. (ändrad senast

1984:879).

Den parlamentariskt sammansatta kommunallagskommittén (C 1988:03)

arbetar för närvarande med att utforma ett förslag till ny kommunallag.

Kommittén överväger därvid bl.a. frågan om att skriva in

självkostnadsprincipen i kommunallagen. Kommittén kommer att redovisa

sitt förslag under våren. Flera av frågorna om den närmare innebörden

och räckvidden av självkostnadsprincipen behandlas dock inte i detta

sammanhang.

I arbetet med att förnya och utveckla den offentliga verksamheten har de

ekonomiska frågorna en grundläggande betydelse, inte minst med hänsyn

till de nya krav som ställs på den offentliga sektorn. Det är angeläget

att öka utbytet av insatta resurser och att genom effektivisering och

omprioriteringar skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen

har bl.a. i årets budgetproposition redovisat vilka åtgärder som nu

vidtas och planeras i detta syfte. Ett viktigt led i arbetet är den

översyn av statens bidrag till kommuner och landsting som har aviserats

i budgetpropositionen (prop. 1989/90:100 bil. 2 s. 29).

Det finns i dag en klar strävan att ge avgifterna en större betydelse

som finansieringskälla. För detta talar bl.a. önskemålet att undvika

skattehöjningar. Vidare finns det inom skilda kommunala

verksamhetsområden stora behov av underhåll och reinvesteringar som för

närvarande är svåra att tillgodose.

Mot den nu angivna bakgrunden finns det skäl att mera i detalj än vad

som sker i kommunallagskommittén och kan ske i den kommande utredningen

om statens bidrag till kommuner och landsting, m.m. överväga vissa

frågor om avgifter i kommunal verksamhet.

Stat-kommunberedningen, som tillkallades enligt regeringens bemyndigande

den 17 mars 1983 (Dir. 1983:30), har till uppgift att överväga olika

frågor om ökad samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av

statliga regler, m.m. Beredningen har tidigare i sitt arbete tagit upp

vissa frågor om kommunala avgifter. Arbetet i dessa frågor har

redovisats i delbetänkandet (Ds C 1984:6) Avgifter in om kommunal

verksamhet. Betänkandet har remissbehandlats.

Det är enligt min mening lämpligt att stat-kommunberedningen även får

ansvaret för det utredningsarbete om kommunala avgifter som nu bör komma

till stånd.

Utredningsuppdraget

Självkostnadsprincipen har tillkommit för att skydda konsumenterna mot

att kommuner och landsting gör monopolvinster. Självkostnadsberäkningen

avser endast kostnader som direkt kan knytas till produktionen av den

aktuella kommunala servicen. En effektiv resursfördelning och en

avgiftssättning som också tar hänsyn till externa effekter, t.ex. vissa

miljöeffekter, kan därför i många fall komma att strida mot principen

såsom den nu tillämpas.

Stat-kommunberedningen bör förutsättningslöst överväga frågan om vilka

kostnader som skall få räknas in i avgiftsunderlaget. Gränsdragningen

mellan skatt och avgift bör också belysas i detta sammanhang.

Ett par rättsfall om kommunala el- och va-taxor har väckt stor

uppmärksamhet. Frågan har främst gällt hur kapitalkostnaderna --

avskrivning och ränta -- får kalkyleras in i avgifterna. Beredningen bör

särskilt behandla denna fråga. Därvid bör bl.a. övervägas i vilken

utsträckning kalkylerade kostnader, inklusive krav på räntabilitet, bör

få ingå i avgiftsunderlaget.

Beredningen bör också belysa hur kostnader för omfattande investeringar

och för särskilda planeringsinsatser skall beaktas när avgiftsunderlaget

beräknas.

Om självkostnadsprincipen skrivs in i kommunallagen bör all

speciallagstiftning där principen för närvarande finns inskriven gås

igenom och övervägas mot bakgrund av den centrala kommunallagsregeln.

Även denna fråga bör behandlas i utredningsarbetet.

Självkostnadsprincipen gäller också för kommunal verksamhet inom områden

där även staten kan vara huvudman, t.ex. energianläggningar. Detta kan

innebära att olika avkastningsprinciper tillämpas för statlig och

kommunal elproduktion. Beredningen bör överväga hur dessa principer kan

samordnas.

Inom det sociala området samt fritids- och kulturområdena grundas

avgiftssättningen mera på andra överväganden än självkostnadsprincipen,

även om denna princip också inom dessa områden utgör en yttersta gräns.

De överväganden som här står i förgrunden är i första hand av

fördelningspolitisk natur. Sådana frågor bör inte omfattas av

utredningsuppdraget.

Beredningen bör ta del av det utredningsarbete om kommunala avgifter som

gjorts inom ramen för den pågående översynen av kommunallagen. Det

gäller i första hand kommunallagsgruppens delbetänkande (Ds C 1987:5)

Den ekonomiska förvaltningen i kommuner och landsting.

En viktig grund för utredningsarbetet är självfallet också de

ställningstaganden som kommunallagskommittén gör när det gäller frågan

om att skriva in självkostnadsprincipen i kommunallagen. Beredningen bör

således ta del av kommitténs kommande betänkande.

Inom kommunallagskommittén har enligt vad jag inhämtat också vissa

särskilda frågor om kommunala avgifter aktualiserats. En sådan fråga

gäller möjligheten att tillämpa en enhetstaxa för olika energislag (el,

fjärrvärme, naturgas) för att kunna förbättra vissa energislags

konkurrensförmåga. En annan fråga gäller möjligheten att differentiera

taxan för vatten och avlopp med hänsyn till vattentillgången. I

utredningsarbetet bör dessa och eventuella likartade frågor övervägas.

Ytterligare en fråga som bör behandlas i detta sammanhang gäller

möjligheterna att tillämpa schabloniserade taxor samt hur sådana taxor

förhåller sig till kravet på individuell rättvisa.

Som jag nämnt har beredningen tidigare behandlat vissa frågor om

kommunala avgifter. Dessa frågor bör ytterligare övervägas i detta

utredningsarbete bl.a. mot bakgrund av remissynpunkter på det tidigare

arbetet.

Beredningen bör lägga fram de förslag till lagändringar som föranleds av

övervägandena i de frågor som jag nu har tagit upp.

Arbetets bedrivande

Utredningsarbetet om självkostnadsprincipens gränser bör bedrivas så att

det kan samordnas med arbetet med en ny kommunallag. Arbetet bör därför

i denna del redovisas senast den 1 november 1990.

I övrigt bör utredningsarbetet vara slutfört senast den 1 juli 1991.

Under arbetets gång bör beredningen ha kontakt med den utredning som

skall tillsättas om statens bidrag till kommuner och landsting, m.m.

Beredningen skall i utredningsarbetet beakta vad som sägs i direktiven

till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens

inriktning (Dir. 1984:5) och om beaktande av EG-aspekter (Dir. 1988:43).

Hemställan

Jag hemställer att regeringen utvidgar stat-kommunberedningens uppdrag i

enlighet med vad jag nu har anfört.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Civildepartementet)