Dir. 1990:20

Statsbidragen och kommunernas finansiering

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

1. Mitt förslag

2. Bakgrund och utgångspunkter

3. Uppdraget

4. Redovisning av utredningens arbete

5. Hemställan

6. Beslut

Dir. 1990:20

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

Chefen för finansdepartementet, statsrådet Larsson, anför:

1. Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att

dels utforma ett nytt system för statens bidrag till kommuner och

landsting, dels se över den kommunala sektorns övriga

finansieringskällor. Kommittén skall redovisa en eller flera lösningar

som innebär

* att kommunernas och landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen

för en total kommunal utdebitering (exkl. församlingsskatt) på högst 30

kr./skattekrona

* att ytterligare utjämning av kommunalskatterna uppnås, så att

skillnader i utdebitering mellan kommuner resp. landsting i första hand

speglar skillnader i service- och avgiftsnivå samt hur effektivt

verksamheten bedrivs,

* att en förnyelse och utveckling av den offentliga sektorn stimuleras,

* att statens bidrag så långt möjligt fördelas efter generella

principer,

* att effekter av aktuella förändringar inom bl.a. skattelagstiftningen,

äldre- och handikappomsorgen och skolområdet beaktas.

Utredningsarbetet skall bedrivas med den utgångspunkten att kommunernas

och landstingens verksamhet skall anpassas till de samhällsekonomiska

förutsättningarna. En mer effektiv kommunal verksamhet skall stimuleras.

Komittén bör översiktligt överväga instrumenten för statlig målstyrning

och hur uppföljning av den kommunala verksamheten bör utvecklas.

2. Bakgrund och utgångspunkter

Fyra olika frågor bör utredas:

- hur den kommunala verksamheten bör finansieras,

- hur skatteutjämningssystemet bör förändras,

- hur de specialdestinerade statsbidragen kan generaliseras och

- om statsbidragssystemet behöver förändras för att reglera vissa

effekter av aktuella reformer.

Genom att föra samman dessa frågor till en utredning vill jag göra det

möjligt för kommittén att presentera en samlad lösning av kommunernas

finansiering. En sådan helhetslösning bör då kunna tillfredsställa

kraven på en anpassning av verksamheten till de samhällsekonomiska

förutsättningarna, ett ökat kommunalt självbestämmande, en effektivare

kommunal verksamhet och en utveckling av välfärden genom en effektiv

målstyrning. En utjämning av kommunala skattesatser och att det

kommunala skattetrycket inte ökar är andra grundläggande krav som måste

beaktas.

Jag kommer i det följande att närmare redovisa bakgrunden och

utgångspunkterna för utredningens arbete.

2.1 Den kommunala ekonomins roll i samhällsekonomin

Den ekonomiska utvecklingen i kommuner och landsting har stor betydelse

för samhällsekonomin. En viktig utgångspunkt för regeringens ekonomiska

politik är att den kommunala verksamheten skall utvecklas i enlighet med

en balanserad samhällsekonomi. Det innebär att den kommunala

verksamheten kontinuerligt måste omprövas och effektiviseras.

Under 1980-talet har den kommunala konsumtionen i reala termer ökat med

i genomsnitt ca 2 % per år. Tillväxten har varit betydligt högre än den

ökning om högst 1 % per år som riksdagen har uttalat sig för. Detta har

bl.a. bidragit till överhettningen i den svenska ekonomin under senare

år.

För att bl.a. anpassa den kommunala verksamheten till de

samhällsekonomiska förutsättningarna har staten under 1980-talet

vidtagit olika åtgärder. Genom att finansiera en del av expansionen med

fonderade medel och vissa fall höja utdebiteringen, har kommuner och

landsting ändå kunnat öka sin verksamhet snabbare än vad riksdagen

ansett vara önskvärt.

Den totala kommunala utdebiteringen har under 1980-talet ökat med över 2

kr., dvs med i genomsnitt ca 0:20 kr./skattekrona och år. Höjningen har

i första hand skett inom landstingen, där utdebiteringen höjts med 1:35

kr/skattekrona sedan 1980. År 1990 höjde 41 kommuner och 10 landsting

sin utdebitering, 6 kommuner sänkte utdebiteringen. Kommunal- eller

landstingsskatten ökade därmed för inkomsttagarna i ca 140 kommuner med

sammanlagt över 3,3 miljoner invånare, vilket i sin tur innebär att

sänkningen av den statliga inkomstskatten 1990 i flera kommuner

motverkas av höjda kommunalskatter.

Höjningen av kommunal- och landstingsskatterna med i genomsnitt 0:36

kr./skattekrona år 1990 innebär att den genomsnittliga totala kommunala

utdebiteringen nu är 31:16 kr./skattekrona. Exkluderas

församlingsskatten är den genomsnittliga utdebiteringen 30:01

kr./skattekrona.

Den kommunala verksamheten som helhet finansieras till ca 75 % med

skattemedel, dvs. kommunalskatt och statliga bidrag. Kommunal- och

landstingsskatten motsvarar tillsammans drygt 50 % och de statliga

bidragen och transfereringarna från socialförsäkringssektorn knappt

25 %. Försäljningsintäkter, avgifter och övriga finansieringskällor

svarar för återstående ca 25 %.

För primärkommunerna svarar kommunalskatten för 46 % av inkomsterna.

Skatteutjämningsbidragen utgör 4 % och övriga statsbidrag 22 %. Övriga

finansieringskällor svarar för 28 % av inkomsterna. För landstingen

spelar skatteinkomsterna en ännu större roll. De utgör 67 % av de totala

intäkterna medan skatteutjämningsbidragen motsvarar ca 6 % och

statsbidragen (inkl. ersättningen från sjukförsäkringen) 16 % av

inkomsterna. Avgifter och övriga inkomster svarar för återstående 11 %.

Skillnaderna mellan enskilda kommuner och landsting kan dock vara stora.

I Danderyds kommun utgjorde kommunalskatten 65 % av de totala

inkomsterna år 1987. Statsbidragen svarade för 18 %. I Pajala kommun

svarade kommunalskatten för 30 %, statsbidragen totalt 47 %, varav

skatteutjämningsbidragen för 21 % och övriga statsbidrag för 26 % av

inkomsterna.

År 1990 är skillnaden mellan högsta och lägsta totala skattesats 6:79

kr./skattekrona. Täby kommun har den lägsta sammanlagda utdebiteringen

(26:70), medan Munkfors kommun har den högsta (33:49). De största

skillnaderna finns mellan olika primärkommuner, där differensen är 6:85

kr./skattekrona. Mellan landstingen skiljer det nu 1:50 kr./skattekrona.

Det stora flertalet inkomsttagare kommer efter skattereformens

genomförande enbart att betala kommunalskatt. De stora skillnaderna i

kommunal utdebitering kommer då att synas tydligare än tidigare. Det är

angeläget att kommunalskatten inte fortsätter att öka, eftersom en

ytterligare höjning av de kommunala skattesatserna kan komma att

äventyra de effekter som skattereformen syftar till att uppnå.

Utredningen bör därför få i uppdrag att överväga hur kommunernas och

landstingens verksamhet skall kunna finansieras inom ramen för en total

kommunal utdebitering på högst 30 kr./skattekrona. Jag kommer i det

följande att närmare utveckla vad detta ställer för krav på utredningen.

2.2 Den kommunala självstyrelsen och förhållandet mellan stat och kommun

Den kommunala självstyrelsen är en av grunderna för den svenska

folkstyrelsen. Medborgarna i kommuner och landsting har tillförsäkrats

rätten att lokalt besluta om sina angelägenheter. Det har varit en

medveten strävan att lägga ett ökat ansvar för samhällsservicen på

kommuner och landsting. Av landets samlade resurser används nu mer än en

femtedel för kommunala angelägenheter. Mer än var fjärde sysselsatt på

arbetsmarknaden är i dag kommun- eller landstingsanställd. Tyngdpunkten

i den offentliga verksamheten har därmed lagts på den nivå där den

enskilde medborgaren har de största möjligheterna att påverka

utvecklingen.

Den offentliga verksamheten måste ses som en helhet där staten,

kommunerna och landstingen har olika roller. För att den samlade

offentliga verksamheten skall fungera effektivt och tjäna medborgarna på

ett bra sätt krävs ett väl fungerande samspel mellan staten och den

kommunala sektorn. Statens övergripande ansvar förutsätter att riksdag

och regering på olika områden anger mål och riktlinjer för vilka

resultat den kommunala verksamheten skall uppnå. Medborgarnas

möjligheter till mer direkt inflytande ökar om kommuner och landsting

har stor frihet att själva utforma verksamheten. På vissa områden kan

det dock krävas att staten mer ingående reglerar verksamheten i syfte

att garantera medborgarna en likvärdig service, rättssäkerhet och skydd

för liv och hälsa.

Utvecklingen mot ökad målstyrning i föreningen med lagar som ger

kommunerna frihet att välja vilka medel man vill använda, ställer nya

krav på statsbidragens utformning och på att statens uppföljnings- och

utvärderingsinstrument förbättras.

2.3 Nuvarande statsbidragssystem måste ses över

Nuvarande verksamhetsanknutna statsbidrag har bl.a. kritiserats för att

de genom sitt innehåll och utformning leder till omfattande regleringar

som begränsar kommunernas möjligheter att välja de lämpligaste sätten

att uppnå önskade verksamhetsresultat.

För närvarande pågår ett intensivt arbete för att utveckla och förnya

den offentliga verksamheten. Arbetet har sin grund bl.a. i de nya krav

som ställs på den offentliga sektorn. Det är en väsentlig uppgift att

genom effektiviseringar och omprövningar öka utbytet av insatta resurser

och att skapa utrymme för nya och angelägna behov. Regeringen har bl.a.

i årets budgetproposition redovisat olika åtgärder som staten nu vidtar

och planerar i detta syfte. Jag ser en översyn av dagens

statsbidragssystem som ett mycket viktigt led i detta arbete.

Statens transfereringar till kommunerna uppgår år 1990 till ca 75

miljarder kr. varav ca 50 miljarder kr. (67 %) avser verksamhetsan

knutna bidrag, ca 14 miljarder kr. (19 %) transfereringar från

sjukförsäkringen och ca 10 miljarder kr.(14 %) skatteutjämningsbidrag .

Dagens skatteutjämningssystem bygger på en grundgaranti som fastställts

bl.a. med utgångspunkt i kostnadsskillnader som beror på det geografiska

läget. Genom grundgarantin tas också vissa regionalpolitiska hänsyn.

Därefter görs tillägg och avdrag på grund av kostnadsskillnader inom

åldersberoende verksamheter såsom barnomsorg, grundskola, gymnasieskola,

serviceboende, social hemhjälp, kommunalt bostadstillägg, färdtjänst,

socialbidrag och bostadsbidrag vad gäller primärkommunerna och efter

olika vårdformer vad gäller landstingen. Till många av dessa

verksamheter lämnas även specialdestinerade statsbidrag. Det gäller

särskilt den primärkommunala verksamheten.

Dagens skatteutjämningssystem utjämnar inte kostnads- och

inkomstskillnader i den utsträckning som vore önskvärt. Analyser som

Svenska kommunförbundet har gjort utifrån statistik från år 1987 visar

att det inte går att utläsa något märkbart samband mellan servicenivå

och kommunal skattesats. Snarare var det så att hög kommunalskatt fanns

i kommuner som hade höga kostnader på grund av exempelvis befolkningens

ålderssammansättning, stora avstånd eller andra strukturella faktorer.

Jag anser det nödvändigt att statens transfereringar, såväl de som

fördelas via skatteutjämningssystemet som de verksamhetsanknutna

bidragen, samordnas och ändras. Bidragen bör så långt som är möjligt

fördelas efter mer generella principer så att skillnader i utdebitering

som beror på olika kostnads- eller inkomststruktur minskas.

2.4 Vissa effekter av aktuella reformer måste regleras

Skattereformen och aktuella förändringar av huvudmannaskapet inom

äldreomsorgen och skolan kommer att få betydande effekter för kommuner

och landsting. Det är för närvarande inte möjligt att beräkna vad dessa

förändringar betyder för enskilda kommuner och landsting men enligt

preliminära bedömningar kommer de ekonomiska effekterna, omräknat i

kommunal utdebitering, att variera mellan olika kommuner.

Förändringen av den indirekta beskattningen bedöms år 1991 ge minskade

utgifter motsvarande drygt 1 kr. per skattekrona för kommunerna och ca

0,50 kr. per skattekrona för landstingen. Utfallet av skattereformen i

övrigt bedöms ge varierande inkomstökningar beroende på sammansättningen

av kommunernas skatteunderlag. De ekonomiska effekterna av bl.a.

skattereformen kommer att regleras i samband med 1990 års

kompletteringsproposition. Komittén bör dock överväga om den föreslagna

metoden bör ersättas av någon annan metod.

En förändring inom äldreomsorgen planeras ske den 1 januari 1992. Även

detta förslag kan få stora ekonomiska effekter för enskilda kommuner och

landsting. Äldredelegationen har föreslagit att den ekonomiska

regleringen av reformen skall utformas så, att primärkommunerna får

kostnadstäckning för sina nya åtaganden i ett mellankommunalt

omfördelningssystem. Successivt bör sedan behovsfaktorer ges större

tyngd vid resursfördelningen. De långsiktiga effekterna av reformen bör

därför analyseras. Komittén bör pröva möjligheterna att inarbeta eller

eventuellt avlösa regleringsåtgärderna i äldrereformen i ett nytt

generellt system.

Inom utbildningsdepartementet pågår ett arbete med att förändra den

statliga styrningen inom skolområdet. Arbetet omfattar statsbidrag,

personalfrågor, läroplansfrågor och system för uppföljning och

utvärdering av skolans verksamhet samt den statliga

skoladministrationen. Arbetet avses bl.a. resultera i ett

schablonmässigt beräknat sektorsbidrag, som inte skall styra

verksamheten utan enbart vara ett uttryck för omfattningen av det

statliga finansiella stödet till skolan. I dag beaktas kommunernas

kostnader för skolan såväl genom skatteutjämningssystemet som genom

verksamhetsanknutna bidrag. Vid en övergång till ett mer schabloniserat

system krävs därför en samordning av de kriterier som läggs till grund

för statens samlade bidragsgivning i framtiden.

Dagens skatteutjämningssystem kommer till viss del att neutralisera

vissa av de nämnda förändringarna inom skattelagstiftningen,

äldreomsorgen och skolan. De åtgärder som därutöver behöver vidtas bör

så långt möjligt utformas i enlighet med de ambitioner som uttalas i

dessa direktiv. De kan, om kommittén så finner lämpligt, inarbetas i de

alternativ utredningen kommer att presentera.

2.5 Tidigare utredningar och erfarenheter från andra länder bör tas till

vara

Under senare år har ett flertal olika utredningar och kartläggningar

gjorts som på olika sätt belyser de frågor och problem som utredningen

skall arbeta med. Det är bl.a. skatteutjämningskommitténs betänkande

(SOU 1985:61), finans- och civildepartementens gemensamma utredning om

statsbidrag till kommuner och landsting (DsFi 1987:7) och ESO-studien

''Statsbidrag till kommuner: Allt på en check eller lite av varje? En

jämförelse mellan Norge och Sverige'' (Ds 1989:26).

Svenska kommunförbundet har nyligen presenterat sin utredning ''Bestämma

i eget hus! Statsbidragssystem för bättre utjämning och större kommunal

frihet''. Där finns flera analyser och förslag som kommittén bör ta del

av. Även Svenska kommunförbundets och Landstingsförbundets bilagor till

1987 och 1990 års långtidsutredningar bör kunna tillföra kommittén

information i de aktuella frågorna.

Inför en förändring av det svenska statsbidragssystemet bör också

erfarenheter från andra länder tas till vara. Det gäller såväl

utformning av statsbidragssystemen som formerna för statlig styrning och

uppföljning. Även här finns aktuellt utredningsmaterial från bl.a.

kommunförbundet och statskontoret.

Den nu planerade utredningen kan i flera avseeenden ses som en

fortsättning på det arbete som tidigare utredningar har utfört. Det

material som dessa utredningar redovisat bör således underlätta för

kommittén att snabbt sätta sig in i de aktuella frågeställningarna och

begränsa behovet av kartläggningar m.m.

3. Uppdraget

Den utredning som nu tillsätts bör redovisa en eller flera lösningar.

Samtliga alternativ bör vara heltäckande och således behandla de

väsentliga frågor som utredningen skall belysa.

3.1 Finansiering av kommunal verksamhet

Det förslag till skattereform som riksdagen kommer att behandla i vår

utgår i princip ifrån att de flesta inkomsttagare skall betala ca 30 % i

inkomstskatt. Detta förutsätter en total kommunal skattesats på 30

kr./skattekrona. För att inte syftet med skattereformen skall

omintetgöras genom stigande kommunala skattesatser får kommittén i

uppdrag att redovisa lösningar som innebär att kommunernas och

landstingens verksamhet kan finansieras inom ramen för en total kommunal

utdebitering, exkl. församlingsskatt, på högst 30 kr./skattekrona. Det

ligger inte inom ramen för utredningens uppdrag att utreda

finansieringen av församlingar och kyrkliga samfälligheter.

Kommittén skall översiktligt behandla den kommunala sektorns

finansieringskällor och relationerna mellan dem. Det gäller

kommunalskatter (skatteunderlaget), statliga transfereringar,

mellankommunala ersättningar och bidrag, avgifter, lån, försäljningar

och andra finansieringskällor. Utredningen kan också pröva om

alternativa finansierings källor bör aktualiseras och i så fall vilka.

Kommunernas beskattningsrätt bör dock inte vidgas utöver den kommunala

inkomstskatten, vilket innebär att nya avgifter som i egentlig mening är

skatter inte bör införas.

Kommittén skall i sina överväganden beakta att finansieringskällorna

skall ha en sådan sammansättning och vara av sådan karaktär att

verksamhetens volym kan förenas med samhällsekonomisk balans. Enligt

riksdagens uttalade uppfattning motsvarar det en volymökning på ca 1 %

per år. Vidare skall finansieringskällornas sammansättning och typ också

vara ägnade att effektivisera den kommunala verksamheten.

Den kommunala verksamheten förutsätts således även i framtiden

huvudsakligen finansieras med kommunalskatt, statsbidrag och olika

avgifter, även om förhållandet mellan de olika finansieringskällorna kan

komma att förändras. Kommittén skall således pröva omfattningen av

statens transfereringar till sektorn relativt sektorns övriga

finansieringskällor.

Kommittén skall vidare analysera avgifternas roll som styrinstrument och

finansieringskälla. Förutsättningarna för och effekterna av ev.

förändringar bör belysas. I detta ingår även att analysera de

fördelningspolitiska effekterna. Regeringen har den 5 april 1990

uppdragit åt stat- och kommunberedningen att lägga fram förslag som gör

det möjligt för kommunerna att ta ut de avgifter som behövs för att

täcka de verkliga kostnaderna för att underhålla och investera i

tekniska försörjningssystem. Jag förutsätter att de två utredningarna

har nära kontakter i denna del.

Som ett komplement till det statliga skatteutjämningssystemet bör

möjligheterna att omfördela resurser mellan kommunerna tas till vara.

Formerna för en sådan omfördelning bör utredas närmare. En sådan

mellankommunal omfördelning påverkar inte sektorns totala

finansieringsbild, men kan få stor betydelse för enskilda kommuner och

landsting.

Utredningen skall begränsa sitt förslag till hur de olika

finansieringsformerna kan bidra till finansieringen av den totala

kommunala verksamheten och inte behandla detaljerade principer för

avgiftssättning, upplåning etc.

Möjligheter till statlig styrning av den kommunala ekonomin och dess

volymförändring skall finnas även i framtiden. Utredningen bör analysera

hur detta kan ske. Utredningen bör överväga om styrningen bör ske med

hjälp av ekonomiska styrmedel, eller om någon annan metod bör tillämpas.

3.2 Utjämning med hänsyn till skillnader i kostnads- och inkomststruktur

Kommittén skall presentera alternativ som innebär att skillnader i

utdebitering mellan kommuner och landsting i framtiden i första hand

speglar skillnader i service- och avgiftsnivå och organisationens

effektivitet. Det betyder att skillnader i kostnads- eller

inkomststruktur som kommunerna själva har svårt att påverka bör

kompenseras i ett utjämningssystem. Det bör i sin tur leda till en

ytterligare utjämning av kommunalskatten.

Frågan om vilka kostnader och intäkter som bör beaktas i ett

utjämningssystem skall behandlas av utredningen. Vid bedömningen av de

strukturella faktorernas betydelse och hur de skall beaktas skall

kommittén skilja ut de faktorer som är mer eller mindre opåverkbara. Det

kan gälla kostnadsskillnader på grund av bl.a. olika åldersstruktur och

social struktur. Kommittén skall vidare ta hänsyn t ill opåverkbara

kostnadsskillnader på grund av exempelvis geografiskt läge samt lägga

regionalpolitiska aspekter på utjämningssystemet. Utredningen bör också

bedöma om kostnadsläget på orten, t.ex. vad avser hyres- och lönenivåer,

bör beaktas i systemet eller om sådana kostnadsskillnader även avspeglas

i andra faktorer, såsom det geografiska läget.

Skillnader i inkomststruktur bör beaktas så att kommunerna får samma

grundläggande ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet.

Skatteunderlaget bör således relateras till riksgenomsnittet,

alternativt till något annat ''objektivt'' mått. Utredningen bör också

pröva om begreppet medelskattekraft, dvs. skatteunderlag i förhållande

till antal invånare, bör förändras eller kompletteras.

Kommitténs förslag till nytt bidragssystem bör vara anpassat så, att

skatteväxlingar kan genomföras utan att det uppstår problem på grund av

systemets tekniska konstruktion.

I kommitténs uppdrag ingår även att överväga om systemet med

skatteutjämningsavgifter bör behållas, utvecklas eller avvecklas.

Kommittén skall däremot inte ta hänsyn till sådana skillnader i

utdebitering som beror på att kommunerna och landstingen i olika

utsträckning tillämpar avgiftssättning.

3.3 Statsbidragens utformning

Inriktningen bör vara att de statliga transfereringarna samordnas och så

långt möjligt fördelas efter generella principer. Med detta avser jag

statsbidrag som fördelas efter bl.a. behovskriterier men som inte är

riktad till en specifik, avgränsbar verksamhet. Det allmänna

skatteutjämningsbidraget är ett exempel på ett sådant bidrag. Till ett

generellt bidrag bör staten också kunna knyta vissa villkor för att

utbetalning skall ske.

Kommittén skall pröva om det som komplement är nödvändigt med

sektorsanknutna eller någon form av specialdestinerade bidrag. Med

sektorsanknuta bidrag avser jag bidrag som går till större

verksamhetsområden, exempelvis skola, sjukvård och omsorg, och som

fördelas efter generella behovskriterier (jfr det s.k. Dagmarsystemet)

men som av olika skäl inte bör inordnas i det generella bidraget. Genom

förändringar av storleken på bidragsbeloppen eller genom att knyta olika

villkor till bidraget kan det också fungera som ett statligt

övergripande målstyrningsinstrument i förhållande till kommunerna. Om

kommittén finner att sektorsbidrag bör finnas, vilket kan vara lämpligt

inför en övergång till ett generellt statsbidragssystem, bör dessa inom

kommunen fungera som allmän finansieringskälla för verksamheten.

Avsikten är nämligen inte att denna typ av bidrag skall styra på vilket

sätt enskilda kommuner uppnår uppställda mål, utan snarare att ge

kommunerna förutsättningar för att kunna bedriva en likvärdig

verksamhet.

I riksdagens beslut om kommunalt huvudmannaskap för skolan har riksdagen

exempelvis angett vilka grundläggande villkor som bör gälla för

utformningen av det statsbidrag som bör lämnas till skolområdet.

Utgångspunkten är att arbetet med ett sådant sektorsbidrag skall

beräknas och utbetalas enligt så generella principer som möjligt, men

med beaktande av de särskilda krav som ställs för att garantera att

kommunerna ges förutsättningar att bära sitt ansvar för en nationellt

likvärdig skola.

Även i framtiden kan det finnas behov av specialdestinerade bidrag. Det

kan t.ex. gälla för verksamheter som endast bedrivs av vissa kommuner

eller som av olika skäl är mycket ojämnt fördelade mellan kommunerna.

Det kan också gälla olika former av stimulansbidrag för att under en

begränsad tid stimulera en utveckling, omprioritering och förändring

eller för att stödja olika former av försöksverksamhet eller liknande.

Målet med denna typ av bidrag bör vara konkretiserade på ett sådant sätt

att eventuella villkor för att betala ut dem lätt kan följas upp.

Det är således utredningens uppgift att gå igenom samtliga statsbidrag

till kommunerna, analysera syftet med dem och pröva om de kan inordnas i

ett generellt bidragssystem, eller om de bör läggas samman till

sektorsbidrag där principerna för fördelning mellan kommuner respektive

landsting är samordnade med det generella systemet. I denna analys bör

kommittén belysa hur bidragen hittills har fungerat när det gäller att

tillfredsställa situationer där behoven varierar mellan kommunerna och

hur de fungerat när de haft som syfte att stimulera viss verksamhet.

I de fall kommittén finner att specialdestinerade statsbidrag bör finnas

kvar skall skälen till detta redovisas. Om utredningen anser att

stimulansbidrag som sådana behövs, bör dessa vara tidsbegränsade och

omgärdade med så få regler som möjligt. Jag anser att i den mån

stimulansbidrag bör finnas, bör redan från början tidpunkten och

formerna för bidragens avveckling, alternativt inordnade i det generella

bidragssystemet, fastställas. Utredningen bör närmare undersöka hur en

sådan modell skulle kunna utformas. Utredningen skall också överväga hur

en övergång från dagens system till ett nytt system bör utformas, så att

inte enskilda kommuners finansiella förutsättningar förändras i ett enda

slag.

Kommittén skall vidare pröva om de mål som staten har formulerat för

statsbidragsberättigad verksamhet är tillräckligt konkreta, för att ett

generellt statsbidragssystem skall kunna införas. Mål- och

resultatuppföljning måste ingå som en naturlig del i ett nytt

statsbidragssystem. Kommittén skall pröva om också utbetalning av

generella behovsrelaterade statsbidrag skall förenas med någon form av

motprestation från den enskilda kommunens sida. Ett minimikrav bör vara

att kommunerna redovisar vissa angivna kostnader och prestationer på ett

enhetligt sätt så att jämförbara uppgifter kan redovisas. Det ligger

dock inte inom ramen för utredningens arbete att närmare ange vilka

nyckeltal som bör tas fram eller hur kostnaderna bör redovisas.

Metoderna för att följa upp och utvärdera den kommunala verksamhetens

resultat i förhållande till uppsatta mål måste utvecklas redan nu. Detta

gäller såväl för regering och riksdag som för kommunerna själva. Min och

civilministerns avsikt är därför att analysera hur tillgängliga

uppgifter kan användas för att belysa de kommunala verksamheterna i

avseenden som volymutveckling, produktivitet och effektivitet. Detta bör

ske i samarbete med Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Inom ramen för detta arbete bör även belysas hur uppföljning och

utvärdering i ett målstyrt system bör gå till. Arbetet bör samordnas med

det arbete som pågår inom olika sektorsområden och som bl.a. avser hur

olika informationssystem bör utformas.

Utbildningsdepartementets arbete med statsbidragsfrågan är ett exempel

på ett arbete som syftar till att ersätta detaljstyrning genom

specialdestinerade statsbidrag med en statlig målstyrning. Samtliga

statliga styrmedel på skolområdet ses över. Förslag till förändringar

som ger kommunerna förutsättningar att bedriva en likvärdig skola avses

läggas fram för riksdagen under budgetåret 1990/91. Kommittén skall ta

del av arbetet och i sina slutliga ställningstaganden beakta de resultat

som översynen inom skolområdet lett till.

4. Redovisning av utredningens arbete

Kommittén skall presentera en eller flera lösningar som beaktar vad som

sagts i det föregående och som innebär att den kommunala sektorns

verksamhet anpassas till de samhällsekonomiska förutsättningarna.

Statsbidragssystemet bör utformas så att det blir flexibelt och medger

att beslut om förändrade bidragsnivåer m.m. lätt kan beaktas och att

hänsyn löpande kan tas till successiva förändringar i inkomststruktur,

befolkningssammansättning, verksamhetsinnehåll etc. Det innebär att

eventuella fördelningsnycklar bör kunna revideras årligen med hänsyn

till aktuella förändringar.

Kommittén skall redovisa heltäckande alternativ och även beräkna

utfallet av varje alternativ per kommun respektive landsting. I detta

ingår ockå att redovisa hur en övergång från dagens system till ett nytt

system påverkar kommunerna. Kommittén skall presentera alternativen så

att olika delar i bidragsmodellen särredovisas, dvs. skilja på kostnads-

och inkomstutjämning, sektorsanknutna och specialdestinerade bidrag etc.

Utredningen skall också belysa hur alternativen förväntas påverka

kostnads- och intäktsutvecklingen inom kommunsektorn och relationen

bl.a. i finansiellt hänseende mellan stat och kommun. Det gäller både på

kort och lång sikt. Utredningen skall vidare belysa hur förslaget kommer

att kunna stimulera en förnyelse av den offentliga sektorn och en mer

effektiv kommunal verksamhet. Andra viktiga konsekvensbeskrivningar

omfattar alternativens effekter på det totala skattetrycket och

utvecklingen i olika regioner.

Jag har i annat sammanhang föreslagit att kommuners och församlingars

rätt att ta ut skatt åren 1991 och 1992 skall begränsas. Skattestoppets

giltighetstid är till viss del avhängigt denna utrednings arbete. Det är

bl.a. därför angeläget att utredningsarbetet bedrivs skyndsamt.

Utredningsarbetet bör vara avslutat senast den 31 oktober 1991.

Förändringar på grundval av utredningens förslag bör kunna börja

genomföras fr.o.m. år 1993.

För kommittén skall gälla de direktiv (dir 1984:5 och 1988:43) som har

utfärdats till samtliga statliga kommittéer och särskilda utredare.

Samråd bör ske med stat-kommunberedningen i fråga om avgifter i kommunal

verksamhet.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar det statsråd inom finansdepartementet som har till uppgift

att föredra ärenden om skatteutjämningsbidrag m.m.

att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119)

-- med högst elva ledamöter med uppdrag att utforma ett nytt system för

statens bidrag till kommuner och landsting och att se över den kommunala

sektorns övriga finansieringskällor,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta sjunde huvudtitelns kommittéanslag.

6. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Finansdepartementet)