Dir. 1990:26

Förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska arbetsmarknaden

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

Mitt förslag

Bakgrund

Problemen kvarstår

En utredare bör tillkallas

Uppdraget

Fastare förhandlingsformer m.m.

Tydligare varsel om stridsåtgärder

Samhällsfarliga konflikter

Sanktionssystemet

Förstärkt förlikningsmannaverksamhet

Övrigt

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:26

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-19

Chefen för arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Sahlin, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att lägga fram

förslag som syftar till att förbättra förhandlingsformerna och

spelreglerna på den svenska arbetsmarknaden. Uppdraget bör genomföras i

nära samverkan med arbetsmarknadens parter. Utredaren skall senast i

oktober 1990 redovisa sitt uppdrag till regeringen. Regeringen bör

därefter ta ställning till om och i så fall i vilka former

utredningsarbetet skall drivas vidare.

Bakgrund

Sedan lång tid har arbetsmarknadens parter i vårt land genom fria

förhandlingar och kollektivavtal haft ansvaret för lönebildningen och

andra villkor i arbetslivet.

Vår rättsordning innehåller starka garantier för de vidsträckta

rättigheter som råder i arbetslivet. Rätten att bilda föreningar och att

vidta fackliga stridsåtgärder är garanterade i grundlagen.

I Sverige har alltså arbetsmarknadens parter länge haft en stor

principiell frihet när det gäller att bestämma eller påverka

arbetslivets villkor. En förutsättning för denna frihet har från början

varit att parterna tagit ett stort ansvar för att arbetsfreden

upprätthålls och att löneutvecklingen inte spränger de

samhällsekonomiska ramarna.

Vid en internationell jämförelse har den svenska arbetsmarknaden

fungerat väl. I stor utsträckning har förhållandet mellan parterna

präglats av en strävan att finna samförståndslösningar utan uppslitande

strider. Såväl parter som samhälle har därför ett intresse av att slå

vakt om det svenska systemet.

Under 1980-talet förändrades bilden av lönebildnings- och

förhandlingssystemet. Det blev då allt svårare för parterna att klara

avtalsrörelserna utan stridsåtgärder och medling. På många håll restes

krav på att något måste göras. Parterna själva tog upp diskussioner om

ändringar i gällande kollektivavtal.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen i oktober 1987 en särskild

utredare med uppdrag att analysera systemet för avtalsförhandlingar och

arbetskonflikter på den offentliga arbetsmarknaden och presentera

uppslag som skulle förbättra systemet. Utredningen som antog namnet

förhandlingsutredningen, presenterade sina bedömningar i en rapport till

regeringen under januari månad 1988. (Fack & Samhälle, Ds 1988:2)

Utredningen lade inte fram några färdiga förslag. Däremot presenterade

utredningen bedömningar om åtgärder som den ansåg värda att överväga

vidare. Regeringen har hittills vidtagit vissa åtgärder som rör

förlikningsmannaexpeditionen. Dessa åtgärder, som bl.a. innebär en

förstärkning av ordförandens roll, trädde i kraft den 1 juli 1988.

Problemen kvarstår

Avtalsförhandlingarna under 1980-talet har visat att den s.k. svenska

modellen inte längre fungerar tillfredsställande. Under varje

avtalsrörelse har det förekommit öppna konflikter. Parterna har mött

ökade svårigheter att nå uppgörelse utan konflikt och medling.

En förklaring till detta kan vara en kärvare ekonomisk situation med en,

speciellt under senare år, oacceptabelt snabb löneökningstakt inklusive

löneglidning, vilket utlöst kompensationskrav m.m. En annan förklaring

kan finnas i själva tekniken i avtalsförhandlingarna och

förhandlingsformen. Även varselbestämmelserna och sanktionssystemet kan

ha bidragit.

En utredare bör tillkallas

Arbetsmarknadens parter har i samband med de s.k. Hagaöverläggningarna

förklarat sig beredda att medverka till en översyn och förbättring av

spelreglerna på arbetsmarknaden. Mot denna bakgrund anser jag det

lämpligt att nu tillkalla en särskild utredare för att, i nära kontakt

med parterna, analysera olika problem. Arbetet bör inriktas på att ge

parterna uppslag till förändringar. Ett annat syfte bör vara att lägga

fram förslag som är ägnade att få till stånd en bättre fungerande

lönebildningsprocess.

Uppdraget

Mot bakgrund av de senare årens avtalsrörelser bör utredaren i första

hand försöka förmå parterna att själva komma till rätta med de svagheter

som finns. Genom konfliktutredningens (A 1981:13) arbete

Arbetsmarknadsstriden har ett omfattande grundmaterial samlats in.

Utredningen har avlämnat delbetänkandet (SOU 1984:18-19) och

slutbetänkandet (SOU 1988:49-50).

Utredaren bör bl.a. genom diskussioner med de inblandade parterna pröva

förslag till framtida förbättringar av vårt system för lönebildning och

konfliktlösning på arbetsmarknaden.

Jag kommer i det följande att ta upp vissa frågor som enligt min mening

bör prioriteras i utredarens arbete. Flertalet av dessa har behandlats i

de tidigare nämnda utredningarna. Denna utredning bör emellertid, i

motsats till de tidigare utredningarna, bedrivas med sikte på förslag

till konkreta åtgärder. Det bör dock stå utredaren fritt att

förutsättningslöst överväga alla slags åtgärder som kan leda till att

syftet med utredningsuppdraget tillgodoses. Utredaren bör alltså vara

oförhindrad att komma med förslag även inom andra områden än de jag tar

upp i det följande.

Utredaren bör senast i oktober 1990 i en rapport redovisa vad som har

kommit fram vid diskussionerna och vad han i övrigt bedömer kunna vara

förslag till förbättringar.

Fastare förhandlingsformer m.m.

Under flera avtalsrörelser har det inträffat att förhandlingarna kommit

igång sent. Också när de formellt har kommit igång har det hänt att

verkliga förhandlingar egentligen inte tycks ha förts bl.a. beroende på

att parterna har avvaktat uppgörelser på andra områden. Ibland har

varsel lagts och t.o.m. stridsåtgärder vidtagits inte på grund av

meningsskiljaktigheter i sakfrågorna utan för att realförhandlingar över

huvud taget skall komma igång. Krav på medling har då kunnat framställas

långt innan de egentliga förhandlingarna kört fast, alltså vid en

tidpunkt i förhandlingsprocessen då det inte funnits förutsättningar för

meningsfullt medlingsarbete.

Utredaren bör undersöka om det behövs konkreta åtgärder för att

förhandlingarna skall komma igång avsevärt tidigare -- rimligen innan de

gamla avtalen gått ut -- och uppgörelser träffas i nära anslutning till

den tidpunkten. I detta sammanhang bör utredaren också överväga om det

kan utvecklas former för en bredare diskussion om bl.a. de

samhällsekonomiska förutsättningarna inför förhandlingarna. Utredaren

bör t.ex. överväga möjligheterna att åstadkomma partsgemensamma

ekonomiska utgångspunkter och partsgemensamma utvärderingar av

löneutfallen under avtalsperioderna.

Ett sätt att effektivera förhandlingsarbetet kan vara att parterna enas

om någon form av plan -- s.k. körplan -- för förhandlingarna.

En sådan körplan kan vara ägnad att underlätta avtalsförhandlingarna. Så

vore det t.ex. en allmän fördel om man kunde samordna avtalsperioden och

slippa löneförhandlingar med åtföljande risk för konflikter året runt.

Även för sektorvisa förhandlingar borde det vara en fördel med strama

körplaner. Sådana lösningar måste emellertid bygga på ett samförstånd

mellan parterna.

Tydligare varsel om stridsåtgärder

Varslen om stridsåtgärder är ibland otydliga och svårtolkade. Detta kan

skapa onödiga problem. Varseltiderna ägnas ibland åt förhandlingar om

undantag och dispenser istället för försök att få till stånd en

uppgörelse i sak. Arbetsdomstolen har i ett antal fall haft att pröva

innebörden av ett lämnat varsel.

Enligt medbestämmandelagen (MBL) skall varsel om stridsåtgärd lämnas

minst sju dagar i förväg och innehålla uppgift om anledningen till

stridsåtgärden och om åtgärdens omfattning. Någon annan lagbestämmelse

om varslets utformning än den i MBL finns inte. Konfliktutredningen som

ingående behandlat frågorna om varsel och dispens konstaterar bl.a. att

problemen i allt väsentligt har sin grund i den dispensgivning som måste

ske i anslutning till ett varsel och helst hinnas med före varseltidens

utgång. Utredningens kartläggning visar att det finns avtalsområden där

parterna inte uttömt sina möjligheter att på olika sätt komma tillrätta

med svårigheterna. Utredaren bör här undersöka hur varsel kan preciseras

och utformas tydligare vid olika typer av konfliktåtgärder. Exempelvis

borde det vara rimligt att av en varslande part kräva att denne utformar

sitt varsel så att det inte omfattar stridsåtgärder som kan förutsättas

vara samhällsfarliga eller som erfarenhetsmässigt kommer att undantas

genom dispenser om motparten begär det. Utredaren bör även undersöka

behovet av att förlänga varseltiderna på exempelvis särskilt utsatta

avtalsområ den.

Problemen med utformningen av varsel och varseltiderna bör i första hand

lösas av parterna själva. Utredaren bör emellertid även undersöka om

lagstiftning kan vara en framkomlig väg. Det kan i detta sammanhang

också finnas skäl att undersöka förlikningsmannaorganisationens roll.

Samhällsfarliga konflikter

I Sverige har arbetsmarknadens parter en principiell frihet att genom

stridsåtgärder söka lösa konflikter med motparten. Denna rätt, som är

grundlagsskyddad och alltså enligt regeringsformen kan inskränkas endast

genom lag eller avtal, gäller för dem som kan vara parter i ett

kollektivavtal. Rätten till stridsåtgärder begränsas -- förutom genom

den särskilda lagstiftningen om offentlig anställning -- framför allt av

den fredsplikt som inträder då ett kollektivavtal träffas. Vissa

spelregler finns också för hur stridsåtgärder får användas, bl.a. regler

om varsel innan en åtgärd sätts i kraft.

Den vidsträckta stridsrätten förutsätter att den utnyttjas med stort

ansvar. Genom huvudavtalen har parterna också tagit på sig ett särskilt

ansvar för att arbetsstriden inte skall bli samhällsfarlig eller i

övrigt hota vitala samhällsfunktioner.

Utredaren bör undersöka om dessa avtal kan behöva preciseras,

kompletteras eller i övrigt ses över. En tanke som bör övervägas är att

precisera begreppet samhällsfarliga konflikter för att kunna särskilja

de konflikter som är att anse som samhällsfarliga i egentlig mening och

sådana konflikter som av hänsyn till tredje man i vid bemärkelse inte

bör vidtas.

Det kan i det sammanhanget finnas skäl att ta ställning till om den i

avtalen reglerade ordningen för att pröva om en konflikt är

samhällsfarlig är ändamålsenlig. Avtalen innehåller i dessa delar regler

om nämnder som skall pröva om konflikter är samhällsfarliga. Nämnderna

är paritetiskt sammansatta, dvs. de består av lika stort antal ledamöter

från arbetsgivarsidan som från ar betstagarsidan. Som nämndens beslut

gäller den mening varom flertalet förenar sig.

Det har speciellt från arbetsgivarhåll gjorts gällande att det nuvarande

systemet med paritetiska nämnder inte fungerar bl.a. därför att

sammansättningen medför svårigheter för nämnden att fatta någon form av

beslut. Både konfliktutredningen och förhandlingsutredningen har

diskuterat olika för slag till förändringar i nämndernas sammansättning.

Ytterst ankommer det på regering och riksdag att bedöma en konflikts

samhällsfarlighet. I syfte att undvika ingripanden i partsförhållanden

genom lagstiftning bör utredaren i första hand undersöka andra

alternativ än tvångslagstiftning när det gäller prövningen av en

konflikts samhällsfarlighet. Utredaren bör förutsättnings löst pröva

annan sammansättning eller ändrade procedurregler i nämnderna,

exempelvis en opartisk ordförande eller flera opartiska ledamöter. Även

andra förslag till förändringar bör övervägas.

Ett förslag kan vara att man inrättar en gemensam nämnd för hela

arbetsmarknaden eller i vart fall en nämnd för den privata och en för

den offentliga sektorn. Syftet är därvid att kunna göra en mer allsidig

bedömning av en varslad konflikts samhällsfarlighet med hänsyn till att

en konflikt får effekter också på andra områden och ofta även på

samhällsverksamheten i stort.

Ett annat förslag är en av samhället inrättad nämnd som är sammansatt av

bl.a. politiskt förtroendevalda och har till uppgift att på eget

initiativ eller efter hänskjutning av part göra uttalanden eller ge

rekommendationer om konflikters samhällsfarlighet.

De nuvarande nämndernas verksamhet regleras som nämnts i kollektivavtal.

Med hänsyn till parternas ansvar för förhandlingar och stridsåtgärder

bör utgångspunkten vara att nämndernas verksamhet även i framtiden

regleras i avtal. Lagstiftning är emellertid ett alternativ som bör

övervägas om avtalsvägen inte visar sig framk omlig.

Sanktionssystemet

Skadestånd som påföljd för olovlig stridsåtgärd kan ådömas såväl den

fackliga organisationen som den enskilde arbetstagaren. Omfattningen av

arbetstagarnas skadeståndsskyldighet regleras i 60 § MBL. I första

stycket stadgas att skadestånd kan sättas ned eller helt falla bort. I

sista stycket föreskrivs en begränsning i det att högre skadestånd än

två hundra kronor inte får åläggas en arbetstagare för deltagande i en

olovlig stridsåtgärd (den s.k. 200-kronorsregeln). Denna begränsning

gäller dock inte, om arbetstagaren underlåter att följa ett åläggande av

domstol om återgång till arbetet och stridsåtgärden med hänsyn till

omständigheterna måste betraktas som särskilt allvarlig eller

anmärkningsvärd.

Det har hävdats att de möjligheter som i dag finns att döma ut ett högre

skadestånd än 200 kr är alltför små. Riktvärdet 200 kr till kom med

samma nominella belopp redan år 1928. För att kunna upprätthålla

respekten för ingångna kollektivavtal och för lagens fredspliktsregler

har framförts åsikten att skadeståndets storlek måste höjas eller att i

vart fall 200-kronorsregeln bör försvinna. Det torde vara ett starkt

intresse för både arbetsgivar- och arbetstagarparterna att ingångna

avtal verkligen hålls.

Utredaren bör överväga sådana ändringar som tillåter att högre

skadestånd än för närvarande kan dömas ut för fredspliktsbrott och där

också domstolen ges större möjlighet att ta hänsyn till omständigheterna

i det enskilda fallet.

Utredaren bör, förutom den s.k. 200-kronorsregeln, även i övrigt

undersöka och vid behov föreslå ändringar i skadeståndsreglerna för både

arbetsgivare och arbetstagare i syfte att åstadkomma en bättre

fungerande arbetsmarknad och en lönebildning med mindre risk för

konflikter.

Förstärkt förlikningsmannaverksamhet

En väl fungerande medling är av stor betydelse för arbetsfreden. Frågan

om förlikningsväsendets verksamhet och organisation har ofta

diskuterats, senast i förhandlingsutredningens rapport. Fr.o.m. den 1

juli 1988 har också vissa förändringar genomförts i

förlikningsmannaexpeditionens verksamhet. Ordföranden i styrelsen har

getts en mer framträdande roll. Tanken med detta är att den medling som

sker genom regeringens försorg inte skall behöva tillgripas annat än

undantagvis. Det är en allmän uppfattning att intentionerna bakom

ändringarna uppfyllts.

Utredaren bör överväga ytterligare åtgärder som kan behövas för att

stärka förlikningsmannaorganisationens ställning. En fråga som särskilt

kan behöva övervägas är om förlikningsmännen bör ges ytterligare

befogenheter, t.ex. att kunna skjuta upp varslade stridsåtgärder.

Övrigt

För utredarens arbete gäller kommittédirektiv till samtliga kommittéer

och särskilda utredare om dels utredningsförslagens inriktning (dir.

1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43).

Utredaren skall senast före utgången av oktober 1990 redovisa sina

bedömningar och förslag till regeringen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för arbetsmarknadsdepartementet

- att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att lägga fram förslag som syftar till att

förbättra förhandlingsformerna och spelreglerna på den svenska

arbetsmarknaden, och

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

- att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)