Dir. 1990:27

Översyn av åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-26

Mitt förslag

Bakgrund

En översyn bör göras

Åklagarnas arbetsuppgifter

Alternativ till kriminalisering

Felparkeringsavgift

Föreläggande av ordningsbot

Strafföreläggande

Uppgifter vid sidan om brottmålsområdet

Förundersökning och åtal

Åtalspliktens omfattning

Förundersökningsledning

Förundersökningens bedrivande

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:27

Beslut vid regeringssammanträde 1990-04-26

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för

att se över åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna.

Bakgrund

Åklagaren har viktiga uppgifter i samhällets kamp mot brottsligheten.

Åklagaren leder förundersökningen, dvs. brottsutredningen, så snart

någon är skäligen misstänkt för ett brott och saken inte är av enkel

beskaffenhet. Om det finns särskilda skäl för det, skall

förundersökningen ledas av åklagaren även i andra fall. Åklagaren har

sålunda beslutanderätt eller initiativrätt i fråga om tvångsmedel som

kan bli aktuella under förundersökningen. Sedan förundersökningen

slutförts, beslutar åklagaren om åtal skall väckas eller ej. Om

åklagaren har tillräckliga skäl för åtal är han också i princip skyldig

att väcka åtal (s. k. absolut åtalsplikt). Åklagaren kan dock i vissa

fall besluta om åtalsunderlåtelse. Om åtal väcks utför åklagaren talan

vid domstolen. I många enklare fall kan åtalet ersättas av ett av

åklagaren utfärdat strafföreläggande.

Åklagarnas uppgifter förutsätter att vi har välutbildade och

omdömesgilla åklagare, vilket i sin tur ställer anspråk på en god

rekrytering och en fortlöpande kompetensutveckling. Men för att

åklagarna skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett bra sätt krävs

också ett förnuftigt och till tidens krav anpassat regelverk, lämpliga

rutiner och en ändamålsenlig organisation.

Bestämmelserna om förundersökningen har - trots flera delreformer - i

allt väsentligt samma utformning som när rättegångsbalken (RB) trädde i

kraft år 1948. Den del av regelsystemet som avser förfarandet inför

domstol har däremot genom de reformer som genomförts under 1980-talet

genomgått en omfattande modernisering.

Åklagarväsendet har - liksom andra delar av rättsväsendet och den

offentliga sektorn i stort - ställts inför uppgiften att med begränsade

resurser klara av en växande arbetsmängd, samtidigt som det varit svårt

att rekrytera och behålla kvalificerad personal. Åklagarnas uppgifter

både under förundersökningen och under rättegången har förändrats.

Brottmålen har generellt sett blivit mera komplicerade och svårutredda.

Instituten strafföreläggande och åtalsunderlåtelse har fått en vidgad

användning. Nya regler om förundersökningsbegränsning har införts.

Åklagarnas skyldighet att bistå målsäganden i frågor rörande skadestånd

har vidgats. Nya uppgifter har tillkommit, såsom frågor om

näringsförbud, företagsbot och besöksförbud.

Inom åklagarväsendet råder en pressad arbetssituation, och man kan

knappast räkna med att arbetsmängden minskar, om inte åtgärder vidtas.

Personalförstärkningar är inte en i praktiken framkomlig väg, särskilt

med tanke på den hårda konkurrens som råder och kommer att råda om de

kvalificerade nyutexaminerade juristerna under 1990-talet.

En översyn bör göras

Mot den här bakgrunden måste frågan ställas om regelverk, rutiner,

organisation och kompetens svarar mot de krav som ställs i dag och som

kommer att ställas i framtiden. Man kan därvid inte undgå att komma in

på de förutsättningar för åklagarnas arbete som ges i RB och andra

lagar. Men perspektivet måste vidgas också till angränsande delar av

rättsväsendet, framför allt polisen och domstolarna, där ett

förändringsarbete pågår (se prop. 1989/90:155 om förnyelse inom polisen

samt direktiven till domstolsutredningen, dir. 1989:56).

Den översyn som behöver göras bör anförtros en parlamentariskt

sammansatt kommitté.

Åklagarnas arbetsuppgifter

Inledning

En utgångspunkt för den översyn jag nu föreslår måste vara att åklagarna

skall koncentrera sina insatser på sådant som kräver åklagarkompetens.

Strävan bör vara att förenkla hanteringen av mindre betydelsefulla

uppgifter för att frigöra resurser för de från kriminalpolitisk synpunkt

viktigare uppgifterna. För att uppnå detta framstår

förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse, strafföreläggande och

ordningsbot samt i vissa fall avkriminalisering som ändamålsenliga medel

i strävandena att utnyttja rättsväsendets resurser mer effektivt. Andra

åtgärder som verkar i samma riktning är att i ökad utsträckning delegera

arbetsuppgifter till annan personal och att föra över vissa funktioner

till andra samhällsorgan.

Alternativ till kriminalisering

Att belasta rättsväsendet med sådant som har ringa eller inget

straffvärde rimmar illa med det nutida synsättet på hur samhällets

resurser för brottsbekämpning bör användas. Kriminalisering är inte det

enda och inte alltid det mest effektiva medel som samhället har för att

motverka oönskade beteenden. Kriminalisering är en metod som skall

användas med sans och måtta.

Frågan om ett beteende bör vara kriminaliserat måste ses utifrån en

avvägning mellan bl. a. straffvärdet och resursinsatserna. Det torde

inte vara svårt för dem som är praktiskt verksamma att peka ut olika

förseelser som har ett lågt straffvärde och som av naturliga skäl inte

kan prioriteras särskilt högt i polisens och åklagarnas verksamhet.

Alternativ till kriminalisering har övervägts i skilda sammanhang. Under

1980-talet studerades frågan av bl. a. fängelsestraffkommittén (Ju

1979:04) och - på regeringens uppdrag - av riksåklagaren. Kommittén bör

med utgångspunkt från dessa tidigare överväganden pröva

förutsättningarna för ytterligare åtgärder av detta slag. Det bör

ankomma på riksåklagaren och rikspolisstyrelsen att vid behov lämna

kommittén underlag för en sådan genomgång.

I vissa fall kan det framstå som lämpligast att enbart ta bort

kriminaliseringen. Men i andra fall kan det vara nödvändigt att ersätta

kriminaliseringen med t. ex. en sanktionsavgift. En genomgång av sådana

avgiftssystem och av principer som bör vara vägledande i sammanhanget

finns redovisade i prop. 1981/82:142. Visserligen kräver även ett system

med avgiftsbeläggning utredningsresurser och en viss

förfarandereglering. Men fördelar kan vinnas, om polis och åklagare kan

avlastas dessa uppgifter och om administrationen och kostnaderna i

stället påförs den sektor som har intresse av att ett visst förbud

upprätthålls eller att man iakttar ett visst påbud. Genomgången bör ta

sikte på sådana förseelser där påföljden i allmänhet stannar vid böter.

Av särskilt intresse är dels områden för vilka det finns en

tillsynsmyndighet som kan ta på sig uppgiften att besluta om avgiften

och utreda eventuella överträdelser, dels områden där sakförhållandena i

allmänhet är ostridiga. En utgångspunkt för översynen skall vara att

grövre överträdelser fortfarande skall beivras på straffrättslig väg.

Felparkeringsavgift

Ett exempel på fall där kriminalisering har ersatts med

avgiftsbeläggning är bestämmelserna om stannande och parkering av

fordon. Förseelser mot dessa bestämmelser var kriminaliserade fram till

den 1 april 1977. Då infördes i stället ett avgiftssystem

(felparkeringsavgift). Polis, åklagare och domstolar tar dock

fortfarande befattning med en del fall. Den som fått en

parkeringsanmärkning kan begära rättelse hos polisen. Polisens beslut

kan därefter överklagas hos tingsrätten, varvid åklagaren för det

allmännas talan vid domstolen. Det stämmer dåligt med de resonemang som

jag redovisat i det föregående att åklagarna - och för den delen också

polisen - belastas med uppgifter som rör icke straffbelagda handlingar.

Kommittén skall undersöka om inte dessa uppgifter - utifrån vad som är

lämpligt från bl. a. kostnadssynpunkt - kan avlastas åklagarna och

anförtros något annat organ.

Föreläggande av ordningsbot

Vad gäller trafikbrottsligheten finns det ett - från såväl den

misstänktes som myndigheternas synpunkt - väl fungerande system för

lagföring av förseelser genom den möjlighet som polisen har att utfärda

ordningsbot. Årligen utfärdas nära 200 000 förelägganden om ordningsbot.

Det kunde dock övervägas om man beträffande brister i fordons utrustning

kunde tänka sig en utveckling mot ett system med avgifter, möjligen i

kombination med ett utökat ägaransvar. När det gäller överträdelser vid

framförandet av fordon torde även i fortsättningen kriminalisering i

princip vara att föredra.

Däremot är det tänkbart att man genom en övergång till penningböter för

brott som nu straffas med dagsböter kan åstadkomma att ytterligare

brottstyper kan beivras genom det smidiga systemet med ordningsbot. Inom

justitiedepartementet förbereds för närvarande ett förslag om höjning av

övre gränsen för högsta penningbötesbelopp i kombination med en

möjlighet att döma till penningböter även i sådana fall som i dag endast

kan föranleda dagsböter. Kommittén bör - oavsett vad beredningsarbetet i

fråga leder till - överväga om det går att utvidga systemet med

ordningsbot.

För att få ut så mycket som möjligt av systemet med ordningsbot kan det

övervägas om inte polisen i vissa typsituationer på platsen skulle kunna

kombinera ett ordningsbotsföreläggande med någon form av körkortsåtgärd.

Självfallet har en sådan metod sina begränsningar och förutsätter

sannolikt något slags "pricksystem". Kommittén bör överväga dessa frågor

och därvid samråda med den nu pågående utredningen (K 1989:04) om vissa

körkortsfrågor och med domstolsutredningen.

Strafföreläggande

En ytterligare åtgärd i linje med det synsätt jag i det föregående gett

uttryck för är att utvidga och effektivisera

strafföreläggandeinstitutet. Det stämmer också väl överens med den

utgångspunkt för domstolarnas verksamhet som har lagts fast i direktiven

till domstolsutredningen, nämligen att frågor där det inte föreligger

någon meningsskiljaktighet mellan parterna, i princip inte behöver bli

föremål för domstolsprövning. Utgångspunkten bör vara att det kan läggas

i åklagarnas hand att besluta om påföljd i samtliga erkända fall där

påföljden stannar vid böter, naturligtvis med bibehållen möjlighet för

den misstänkte att påkalla domstolsprövning, om han inte godtar

åklagarens brottsrubricering eller påföljdsbestämning. Det gäller också

att pröva om det går att avskaffa vissa andra hinder som finns mot att

utnyttja strafföreläggande. Jag tänker bl. a. på frågan om skadestånd.

Det bör också övervägas om körkortsåtgärder skall kunna tas in i ett

strafföreläggande. Kommittén skall pröva förutsättningarna för att

förändra strafföreläggandesystemet i nu angiven riktning.

Strafföreläggande kan enligt gällande ordning endast omfatta påföljden

böter. Det bör övervägas om inte institutet skulle kunna utvidgas till

att avse andra påföljder, närmast då villkorlig dom. En sådan möjlighet

skulle ligga i linje med önskemålet att förbehålla domstolarna

prövningen av de mer svårbedömbara fallen och kunna begränsas till

situationer där det är uppenbart att påföljden skulle stanna vid

villkorlig dom som ensam påföljd eller i förening med dagsböter. En

ordning där åklagarna skulle få möjlighet att utfärda strafföreläggande

avseende villkorlig dom skulle ha fördelar för rättsväsendet i stort.

Jag är självfallet medveten om att en sådan reglering har diskuterats

tidigare, bl. a. av åtalsrättskommittén i betänkandet (SOU 1976:47)

Färre brottmål, och att invändningar då riktades mot den. Kommittén bör

emellertid belysa denna fråga på nytt och därvid överväga för vilka

brott ett sådant system i så fall bör komma i fråga och om någon

speciell ordning då bör iakttas vad gäller exempelvis kontakterna mellan

åklagaren och den misstänkte. Ytterligare en viktig fråga i sammanhanget

är hur målsägandens intressen kan tillgodoses i ett system av den här

typen.

Utvidgningar av instituten ordningsbot och strafföreläggande av det slag

som jag nu har skisserat skulle innebära att den misstänkte genom att

godkänna föreläggandet gör åtaganden som är mera kännbara än vad som är

möjligt inom ramen för nuvarande system. Frågan är om det av den

anledningen finns skäl att mjuka upp de stränga regler som för

närvarande gäller och som innebär att ett godkänt föreläggande jämställs

med en laga kraft vunnen dom.

Uppgifter vid sidan om brottmålsområdet

Åklagarna har ganska få uppgifter vid sidan av sin huvudfunktion inom

brottmålsområdet. Jag har redan nämnt ett exempel, nämligen ärenden om

felparkeringsavgift. Andra exempel är tilläggsavgifter enligt plan- och

bygglagstiftningen samt frågor om vissa viten och om handräckning.

Kommittén skall göra en systematisk genomgång och kritiskt pröva

huruvida sådana uppgifter bör behållas inom åklagarväsendet eller om de

kan läggas på andra myndigheter. På motsvarande sätt som gäller för

domstolsutredningen skall utgångspunkten för kommittén här vara att

åklagarväsendet endast om starka skäl talar för det skall handha

uppgifter som inte har anknytning till förfarandet i brottmål.

Förundersökning och åtal

Inledning

Ett genomgående drag i senare års reformarbete har varit att genomförda

reformer skall följas upp och utvärderas och att breda översyner

återkommande skall göras av olika verksamhetsområden. När man nu står

inför en översyn av åklagarverksamheten kan man enligt min uppfattning

inte underlåta att komma in också på åtalsreglernas utformning och

reglerna i 23 kap. RB om förundersökning. Detta följer inte bara av att

åklagaren leder förundersökningen i många fall, utan även av att

förundersökningen i stor utsträckning bildar grundvalen för åklagarens

verksamhet i övrigt. En effektiv förundersökning är därför av stor

betydelse för åklagarväsendet och självfallet också för polisväsendet.

En förundersökning skall i regel inledas så snart det finns anledning

att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En

förundersökning inleds av polismyndighet eller åklagare. Har den inletts

av en polismyndighet och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall

ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon

person är skäligen misstänkt för brottet. Åklagaren skall även i andra

fall överta förundersökningsledningen, om det är påkallat av särskilda

skäl. Åklagaren har dessutom, även i de fall förundersökningen leds av

en polismyndighet, rätt att meddela anvisningar rörande undersökningens

bedrivande. Förundersökningen redovisas i ett protokoll som ligger till

grund för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Förundersökningen kan sägas

för brottmålens del i stort sett motsvara den förberedelse som äger rum

i tvistemål och som syftar till att bereda målet på ett sådant sätt att

huvudförhandling i målet kan genomföras i ett sammanhang. Under

förundersökningen kan en rad frågor aktualiseras som kräver beslut av

åklagaren; det kan - förutom direktiv för åtgärder som skall vidtas -

vara tvångsmedelsfrågor, frågor om att begränsa eller lägga ned

förundersökningen samt åtalsprövningsfrågor.

Både regelverket och förundersökningsverksamheten har självfallet

förändrats i olika avseenden under de drygt 40 år som RB nu varit i

kraft. De brottsbeivrande myndigheterna har samtidigt genomgått stora

organisatoriska och strukturella förändringar. Ingående redogörelser för

bakgrunden till gällande regelsystem och för det reformarbete som

bedrivits finns dels i den av en arbetsgrupp inom rättegångsutredningen

upprättade promemorian (Ds Ju 1979:15) Översyn av utredningsförfarandet

i brottmål och dels - främst såvitt avser lednings- och samverkansfrågor

- som bilaga till den s. k. juristkommissionens rapport (SOU 1987:72 s.

283 ff). Sistnämnda frågor har också behandlats av justitiekanslern

(JK-beslut 1988 s. 82 ff). Om man bortser från 1979 års promemoria har

någon mera samlad översyn av RB:s regler om förundersökningen inte

kommit till stånd. Det är angeläget, inte minst i ljuset av

organisatoriska och tekniska förändringar som har skett, att en sådan

översyn nu görs.

Åtalspliktens omfattning

I Sverige gäller till skillnad från vad som är fallet i många andra

länder den principen att åklagarna har en absolut åtalsplikt. Denna

motsvaras av en i princip absolut undersökningsplikt för polisens del.

Detta innebär att åklagaren, om inte annat är föreskrivet, är skyldig

att väcka åtal för alla brott som hör under allmänt åtal och där han på

objektiva grunder kan emotse en fällande dom. På motsvarande sätt är

polisen i princip skyldig att utreda alla sådana brott. Men principen är

inte undantagslös; det finns tvärtom de som hävdar att det svenska

systemet med en absolut åtalsplikt har så många undantag att det i sak

föga skiljer sig från andra länders system med relativ åtalsplikt.

Frågan om åtalspliktens utformning har under senare år varit föremål för

omfattande intresse i många länder. Den har också tagits upp i

internationella sammanhang. Av särskild betydelse är här den

rekommendation om förenklat brottmålsförfarande som Europarådet antog år

1987 (Recommendation No R (87) 18).

Kopplade till frågan om åtalspliktens omfattning är sådana ämnen som

förundersökningsbegränsning, åtalsunderlåtelse och de särskilda

åtalsprövningsreglerna i brottsbalken och annan strafflagstiftning.

År 1985 utvidgades området för åtalsunderlåtelse och infördes anknytande

regler om förundersökningsbegränsning. Lagändringarna har utan tvivel

varit värdefulla som medel att koncentrera rättsväsendets resurser till

de mest angelägna områdena. Men samtidigt har de ifrågasatts från bl. a.

kriminalpolitiska utgångspunkter, och man har hävdat att de innebär ett

principiellt otillfredsställande avsteg från regeln om absolut

åtalsplikt.

En samlad utvärdering av 1985 års förändringar bör nu göras.

Utvärderingen bör utmynna i ett principiellt ställningstagande till

frågan om vi i Sverige skall behålla principen om absolut åtalsplikt

eller inte (jfr SOU 1976:47 s. 133 f). När kommittén prövar den frågan

bör den hålla i minnet att principen om absolut åtalsplikt är ägnad att

främja allas likhet inför lagen och motverka misstankar om att polis och

åklagare tar obehöriga hänsyn vid brottsutredningar och åtalsprövning.

Samtidigt måste man hålla fast vid att rättsväsendets resurser inte

skall tas i anspråk i onödan. Här kommer bl. a. möjligheterna till

strafföreläggande och andra enkla reaktionsformer in i bilden. Kommittén

bör också belysa förhållandet mellan principerna om utrednings- och

åtalsplikt och de resursmässiga ramarna för de brottsbeivrande

myndigheterna. Vid sina överväganden skall kommittén beakta innehållet i

den tidigare nämnda europarådsrekommendationen. Kommittén bör i sina

överväganden också väga in behovet av att kunna tillmötesgå önskemål

från främmande stat om att inte utnyttja från denna erhållen information

för andra ändamål än sådana som den främmande staten samtyckt till;

frågor som har anknytning till detta övervägs för närvarande inom

regeringskansliet.

En övergång till relativ undersöknings- och åtalsplikt skulle ställa

större krav på metoder för en samordnad styrning för polisens och

åklagarnas brottsutredande arbete. Oavsett vad kommittén kommer fram

till i den principiella frågan rörande undersöknings- och åtalsplikten,

bör kommittén undersöka om nuvarande ordning tillgodoser båda

organisationernas krav på effektiv samverkan i förundersökningsarbetet

samt föreslå de åtgärder som kommittén kan finna påkallade. Kommittén

bör ta del av de resonemang som förts fram i samband med reformerna på

polisväsendets område.

En övergång till relativ åtalsplikt eller andra begränsningar av

lagföringen påverkar naturligtvis målsägandens processuella ställning

(jfr SOU 1976:47 s. 319 ff). Kommittén skall därför överväga om och i

vilken mån förändringar av nu angivet slag få konsekvenser för

målsägandens befogenheter i processuellt hänseende.

Kommittén bör slutligen vara oförhindrad att undersöka om det

beträffande vissa brottstyper går att införa regler om särskild

åtalsprövning eller, i förekommande fall, utvidga området för sådan

prövning.

Förundersökningsledning

En central fråga för åklagarnas verksamhet är frågan om

förundersökningsledningen. Jag instämmer med dem som hävdar att en

förutsättning för en effektiv förundersökning är en aktiv, engagerad och

kompetent ledning; detta gäller självfallet oavsett om det i ett konkret

fall är åklagaren eller polisen som leder förundersökningen.

Enligt gällande ordning, som kommer till uttryck i 23 kap. 3 § RB och i

det av riksåklagaren och rikspolisstyrelsen utarbetade s. k.

fördelningscirkuläret (RÅC 1:95, FAP 403:5), leds en förundersökning

antingen av polismyndigheten eller av åklagaren. Har förundersök-ningen

inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet,

skall - som jag redan nämnt - ledningen av förundersökningen övertas av

åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren

skall också i andra fall ta över ledningen av förundersökningen, om det

är påkallat av särskilda skäl. Grovt sett är utgångspunkten att enkla

förundersökningar skall ledas av polismyndigheten och mera komplicerade

förundersökningar av åklagaren.

Reglerna om vem som skall leda förundersökningen i olika fall och på

olika stadier hör till de mest diskuterade bland RB:s regler om

brottmålsförfarandet. Det finns å ena sidan de som hävdar att de

polisledda förundersökningarna inte alltid svarar mot de krav som kan

ställas på en god brottsutredning. Men det hävdas också att åklagarna

inte alltid ägnar förundersökningsledningen tillräcklig uppmärksamhet.

Från polishåll sägs dessutom ibland att åklagarledda förundersökningar

inte alltid sker med en inriktning som gynnar brottsbekämpningen i vid

mening.

Särskilda komplikationer erbjuder det förhållandet att åklagarväsendet

och polisväsendet är två från varandra skilda och självständiga

organisationer med egna, delvis icke sammanfallande verksamhetsområden.

De skall emellertid samverka i den gemensamma angelägenhet som en

brottsutredning utgör, och de är därmed beroende av varandra för att

förundersökningsarbetet skall bli bra. Men åklagare och polis kan ha

skilda uppfattningar om hur prioriteringar bör ske på det

brottsutredande området, och de saknar i princip inflytande över

varandras resurser.

Olika lösningar har från tid till annan förts fram om hur man skall lösa

dessa frågor. Det har föreslagits att all förundersökningsledning borde

flyttas till polisen från åklagarna, vilka enbart skulle ägna sig åt

beslut i tvångsmedelsfrågor och processföring. En annan tanke har varit

att i enklare fall överlåta all förundersökningsverksamhet och

processföring åt polisen. Men även renodlade organisatoriska lösningar

har diskuterats såsom att kriminalpolisverksamheten bryts ut från

polisväsendet i övrigt och inordnas i åklagarorganisationen eller att

åklagarväsendet fogas in i polisorganisationen.

Det kan utan tvivel riktas invändningar av åtskilliga slag mot de nu

skisserade idéerna, och så har också skett när de diskuterats i tidigare

sammanhang. Jag tror för egen del inte att det finns skäl att överväga

någon mera radikal förändring. Men jag anser det ändå angeläget att

frågorna nu får en genomlysning på det sätt som kan ske i en kommitté.

De har nämligen fått ökad betydelse genom de vidgade befogenheter att

besluta om resursfördelning och polisverksamhetens inriktning som genom

polisreformen tillagts polisstyrelserna. I den nyligen framlagda

propositionen om förnyelse inom polisen föreslås en fortsatt utveckling

i den riktningen. Införandet av det nya budgetsystemet för polisen

kommer att ytterligare stärka polismyndigheternas rådighet över

resursanvändningen. I sammanhanget bör också observeras den för polisen

gällande, demokratiskt förankrade beslutsordning som tillämpas

exempelvis vid prioriteringar inom verksamheten. Bl. a. mot denna

bakgrund kan det ifrågasättas om föreskrifterna i polislagen (1984:387)

om samarbete mellan polis- och åklagarmyndighet är ändamålsenliga från

alla utgångspunkter.

Man skall dock enligt min mening varken överdriva problemens omfattning

eller betydelsen av att förundersökningsledningen är fördelad på det ena

eller andra sättet. Här, liksom på andra områden, kan praktiska och

förnuftiga människor i allmänhet lösa frågor av det här slaget, om man

har insikt om de förutsättningar under vilka den andra organisationen

arbetar och respekt för varandras skilda roller i rättsmaskineriet.

Samtidigt är det emellertid viktigt att det finns klara regler om vad

som skall gälla i de i praktiken sällsynta fall då polis och åklagare

har olika uppfattning om hur en förundersökning bör bedrivas. En

utgångspunkt måste också vara att den särskilda kompetens som åklagarna

besitter tas till vara vid förundersökningar rörande kvalificerad och

komplicerad brottslighet. I sammanhanget bör man heller inte bortse

ifrån den förbättrade utbildning och den övriga kompetensutveckling som

har skett inom polisen.

Kommittén bör mot denna bakgrund överväga om nuvarande

uppgiftsfördelning mellan polis och åklagare är lämpligt avvägd. Jag

vill erinra om att frågorna om förundersökningsledning och

bestämmanderätten i fråga om användningen av polisresurser vid utredning

av brott behandlats av juristkommissionen och den parlamentariska

kommissionen med anledning av mordet på statsminister Olof Palme (SOU

1987:72 och 1988:18). Frågorna har också behandlats av justitiekanslern

(JK-beslut 1988 s. 82 ff). Kommittén bör i sammanhanget också ta upp

frågan om det vid utredningen av ett brott är möjligt och lämpligt att

polismyndighet och åklagare delar på ansvaret för

förundersökningsledningen (jfr t. ex. SOU 1988:18 s. 86 f). Oavsett vad

kommittén kommer fram till i fråga om förändringar av regelsystemet,

skall den undersöka vad som kan göras för att komma till rätta med de

brister i fråga om samråd, utbildning och ömsesidig information som kan

finnas mellan polis och åklagare. En strävan bör givetvis vara att

åklagarväsendets resurser och polisens resurser tillsammans kan användas

på ett mer effektivt sätt.

Förundersökningens bedrivande

Innan en förundersökning i egentlig mening inleds finns förstadier som

brukar kallas förutredning respektive förspaning (jfr Ds Ju 1979:15 s.

38 f). I det moderna samhället får dessa stadier allt större betydelse

beträffande vissa brottstyper, t. ex. ekonomisk brottslighet,

narkotikabrottslighet och brottslighet med anknytning till terrorism.

Förutredningen och förspaningen är ett i stor utsträckning oreglerat

område. Bestämmelserna i 23 kap. 3 § RB tillämpas ibland analogt.

Åklagarna har sålunda ansetts ha befogenhet att ingripa och ge

anvisningar i mån av behov, men detta sker sällan. I princip är

verksamheten på dessa stadier främst en polisiär uppgift. Som jag ser

det är denna arbetsfördelning ändamålsenlig i de flesta fall. Kommittén

bör dock undersöka om det behövs klarläggande regler på området och om

åtgärder på detta förberedande stadium skulle kunna effektivisera den

egentliga förundersökningen.

Sedan förundersökning inletts blir läget ett annat. Då träder i princip

hela regelsystemet i 23 kap. RB i funktion. Men även här finns ett

stadium där åklagarmedverkan är sällsynt, nämligen stadiet innan

utredningen har kommit så långt att någon kan skäligen misstänkas för

brottet. Även i dessa fall är dock åklagaren skyldig att inträda som

förundersökningsledare, om det är påkallat av särskilda skäl. Frågan om

när åklagare i dessa fall skall överta förundersökningsledningen är

emellertid i praktiken i huvudsak en lämplighetsfråga. Att engagera sig

i spaningsarbete kan av naturliga skäl inte vara någon huvuduppgift för

åklagarna. Det skulle kunna vara till gagn för polisens och åklagarnas

verksamhet, om kommittén belyser denna fråga och föreslår de

förtydliganden eller kompletterande regler som kan behövas (jfr SOU

1988:18 s. 79 ff).

RB:s förundersökningsregler tillkom vid en tid då den tekniska

utveckling som senare skett inte kunde förutses. Utvecklingen inom bl.

a. elektronikens område har medfört helt nya möjligheter att dokumentera

utredningen. Samtidigt kan det hävdas att det finns ett slags

motsättning i ett regelsystem som bygger på omedelbarhet, muntlighet och

koncentration vid själva rättegången men som även förutsätter en

omfattande skriftlig dokumentation av förundersökningen. Kommittén skall

studera om det inte går att - utan avkall på rättssäkerhetens krav -

bättre än nu utnyttja modern teknik för att förenkla förundersökningarna

och förbättra förutsättningarna för åtalsbeslut och rättegång. Kommittén

bör härvid bl.a. undersöka om förundersökningsprotokollen kan

sammanfattas på ett sådant sätt så att de ändå tillgodoser den

misstänktes och hans försvarares intressen.

Jag har tidigare varit inne på att vidga området för ordningsbot och

strafföreläggande. När ordningsbot kan utfärdas och i vissa andra enkla

fall ersätts i regel förundersökningsprotokollet med korta anteckningar

i form av en s.k. primärrapport. Redan en utvidgad användning av

ordningsbot och strafföreläggande motiverar att man överväger om man

inte i flera fall än nu kan inskränka sig till en primärrapport. Men man

bör inte stanna vid det. Kommittén bör - för att förenkla förfarandet

och minska pappersflödet - överväga om inte primärrapporter kan vara

tillräckliga i flera fall.

Nära samband med denna fråga har frågan om det i all den utsträckning

som nu sker verkligen är sakligt befogat med s. k. slutdelgivning enligt

23 kap. 18 § RB. Det är nämligen känt att slutdelgivningen ofta försenar

beslutet i åtalsfrågan utan att det är påkallat av sakliga skäl. Även i

övrigt kan det finnas skäl att undersöka om regeln medger en

ändamålsenlig handläggning i alla situationer. Kommittén skall föreslå

de förändringar i dessa avseenden som är påkallade.

Hittills har jag talat mest om att förenkla och rationalisera

dokumentationen av förundersökningen. Det har emellertid påtalats att

förundersökningsprotokollet, vid sidan av att ligga till grund för

åtalsprövningen, har kommit att få en ökad betydelse som bevismedel i

rättegången. Det har blivit allt vanligare att parter och vittnen som

hörs i en rättegång frånfaller sina i förundersökningsprotokollet

redovisade berättelser. I en omfattning som knappast kunde förutses vid

RB:s tillkomst förs därigenom delar av förundersökningsprotokollet in

som bevismedel i rättegången. Detta kan sägas strida mot principen om

bevisomedelbarhet och önskemålet att anlita det bästa bevismedlet.

Kommittén skall bedöma vilka slutsatser man bör dra av denna utveckling.

En fråga att överväga i sammanhanget kan vara om man i större

utsträckning än nu kan använda och bevara bandinspelningar eller

videoupptagningar och därigenom åstadkomma ett säkrare underlag för

rättens avgörande.

Ett mål för kommitténs granskning av förundersökningsreglerna skall vara

att åstadkomma ett modernt och effektivt förfarande som leder till

snabbare åtalsbeslut och förkortad tid mellan brott och straff.

Kommittén bör vara oförhindrad att ta upp också andra frågor än dem som

jag nämnt och som främst rör 23 kap. RB och förundersökningskungörelsen

(1947:948). Det finns goda uppslag bl.a. i den tidigare nämnda

promemorian Ds Ju 1979:15, i åklagarkommitténs betänkande (SOU 1986:26)

Åklagarväsendets lokala organisation m.m., i juristkommissionens

rapporter (SOU 1987:14 och 1987:72) samt i den s.k. Edenmankommissionens

rapport (SOU 1988:18). Kommittén bör också ta del av de uppslag och

förslag m.m. som läggs fram med anledning av pågående projekt hos

riksåklagaren och vid rikspolisstyrelsens pågående granskning av

kriminalpolisens utredningsmetoder (KRIPUT).

Organisation, kompetensutveckling och specialisering

Riksåklagaren är under regeringen rikets högste åklagare. Under

riksåklagaren finns 13 regionåklagarmyndigheter som i de flesta fall

omfattar två eller flera län. Under regionåklagarmyndigheterna finns 83

lokala åklagarmyndigheter. Därutöver finns det lokala åklagarmyndigheter

i Stockholm, Göteborg och Malmö. Dessa har en delvis annorlunda

organisation; bl.a. lyder de inte under någon regional myndighet. Det

finns också en särskild myndighet, statsåklagarmyndigheten för speciella

mål, med rikstäckande ansvarsområde, som främst handlägger mål om brott

som begåtts inom flera regioner eller som med hänsyn till sin omfattning

eller av andra skäl inte lämpligen bör handläggas vid en

regionåklagarmyndighet.

Fördelningen av mål mellan lokal och regional myndighet regleras bl.a. i

åklagarförordningen (1989:848) och i ett av riksåklagaren utfärdat

cirkulär (RÅC 1:109). I princip handläggs särskilt uppmärksammade mål

och mål av komplicerad eller speciell beskaffenhet vid

regionåklagarmyndighet.

Den regionala indelningen ändrades den 1 juli 1985. Någon utvärdering av

reformen har inte gjorts.

Den lokala åklagarorganisationen sågs över i mitten av 1980-talet av

åklagarkommittén som i betänkandet (SOU 1986:26) Åklagarväsendets lokala

organisation m.m. föreslog bl.a. att vissa mindre åklagardistrikt skulle

slås samman. Förslaget kritiserades vid remissbehandlingen och

föranledde inga förändringar i den delen. Dåvarande chefen för

justitiedepartementet anförde dock i sin anmälan till 1988 års

budgetproposition att det borde gå att finna organisatoriska lösningar

som förenar de större myndigheternas fördelar med möjligheten av en

fortsatt lokal anknytning.

Mot bakgrund av de krav som ställs på åklagarväsendet och den översyn av

bl. a. förundersökningsreglerna som kommittén har att utföra skall

kommittén undersöka om den nuvarande regionala och lokala organisationen

är den mest ändamålsenliga. Nästan två tredjedelar av de lokala

åklagarmyndigheterna har endast två eller tre fasta åklagartjänster. Det

säger sig självt att dessa myndigheter är sårbara för personalfrånvaro

och att flexibiliteten och möjligheterna till specialisering är

begränsade. Kommittén skall därför särskilt överväga vad som kan göras

för att minska dessa problem.

Kommittén bör till grund för sina organisatoriska överväganden lägga en

utvärdering av 1985 års ändringar av den regionala organisationen och en

förnyad analys av åklagarkommitténs överväganden i 1986 års betänkande.

Därvid skall kommittén vara oförhindrad att överväga den av

åklagarkommittén föreslagna metoden att slå samman vissa av de mindre

åklagarmyndigheterna. Kommittén bör eftersträva en lösning som bevarar

åklagarväsendets lokala anknytning utan att ge avkall på effektiviteten.

Av särskilt intresse är det system med länsmyndigheter med lokal

verksamhet som nyligen har införts inom exekutionsväsendet och

skatteförvaltningen. En sådan lösning skulle kunna öka möjligheterna att

decentralisera bl.a. administrativa uppgifter från riksåklagarens

kansli. Också den s.k. länspolismästarmodellen, som har vunnit insteg

inom polisväsendet, bör studeras. Kommittén bör överväga om det i dessa

organisationsmodeller finns inslag som kan passa åklagarväsendet.

De organisatoriska övervägandena skall ha som utgångspunkt att

åklagarnas verksamhet skall renodlas och att åklagarna i görlig mån

skall avlastas administrativa uppgifter i den mån det är motiverat från

rationell synpunkt. Om de nuvarande lokala och regionala nivåerna kan

ersättas med en länsnivå med lokal verksamhet, finns anledning att

undersöka om en koncentration av huvudparten av de

personaladministrativa och ekonomiadministrativa resurserna till ett

enda ställe i länet medför en effektivisering av åklagarverksamheten.

Den utveckling i sådan riktning som är skönjbar inom polisen bör

studeras.

En särskild fråga är hur man skall se på statsåklagarmyndigheten för

speciella mål. Kommittén bör undersöka om det finns skäl att förändra

omfattningen av dess verksamhet, särskilt om den regionala

organisationen får en annan utformning. Kommittén bör härvidlag pröva

myndighetens samband med den verksamhet som bedrivs av rikskriminalen

(om rikskriminalens roll inom polisen, se prop. 1989/90:155).

I det sammanhanget bör beaktas att det finns ett behov av att höja vår

kompetens för att bekämpa den internationella brottsligheten. Det ställs

även ökade krav på kompetens och utbildning som en följd av den

europeiska integrationen och annan internationell utveckling.

En annan fråga är om man bör behålla den nuvarande ordningen enligt

vilken åklagarnas lokala behörighet endast kan utläsas indirekt av

reglerna om tingsrätternas lokala behörighet. Kommittén skall överväga

om några fördelar står att vinna genom att uttryckliga forumregler

införs för åklagarna.

Inom åklagarväsendet har man varit sparsam med att utnyttja den

effektivisering som en specialisering kan innebära. Specialisering

förekommer främst vid de tre största åklagarmyndigheterna, vid

regionåklagarmyndigheterna och vid statsåklagarmyndigheten för speciella

mål. Kommittén skall överväga om det, för att bättre rusta åklagarna i

kampen mot brottsligheten, finns skäl att utvidga specialiseringen.

Kommittén skall undersöka om en eventuell ökad specialisering bör ske

genom särskilda enheter eller genom speciallottning av vissa måltyper.

Naturligtvis påverkas möjligheterna till specialisering av den

organisationslösning som väljs. I sina överväganden bör kommittén ha

nytta av den redogörelse för för- och nackdelar med specialisering inom

domstolsväsendet som rättegångsutredningen lämnat (SOU 1987:13 Översyn

av rättegångsbalken 3, Expertmedverkan och specialisering, s. 59 ff).

När specialisering sker inom domstolsväsendet eftersträvar man av

tradition en cirkulation så att domaren inte under alltför lång tid

sysslar med samma område. Denna princip har inte vunnit lika stort

genomslag inom åklagarväsendet. Kommittén skall pröva för- och nackdelar

med detta och föreslå de ändringar som är påkallade.

Kommitténs arbetsformer m. m.

För kommittén gäller regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

En grundläggande förutsättning för kommitténs förslag skall vara att

åklagarverksamheten skall bedrivas inom nuvarande resursramar.

De ekonomiska konsekvenserna av kommitténs förslag skall redovisas och

de tänkbara effekterna på olika områden skall analyseras. Detta gäller

inte bara i den utsträckning som åklagarväsendet berörs. Även

konsekvenserna för andra delar av rättsväsendet och andra sektioner av

samhället skall anges. I förekommande fall skall kommittén lämna förslag

till hur överföring av resurser mellan berörda verksamhetsområden bör

genomföras.

Det är ett ganska omfattande uppdrag som anförtros kommittén. Det är

angeläget att uppdraget kan slutföras snabbt. Det kan därför bli

nödvändigt att organisera kommitténs arbete så att åtskilligt av det

grundläggande arbetet utförs av lämpligt sammansatta undergrupper, innan

förslagen föreläggs kommittén i dess helhet. Det skulle genom en sådan

arbetsfördelning vara möjligt att begränsa den tid som kommitténs

ledamöter behöver lägga ned på uppdraget.

Om det från praktisk synpunkt framstår som lämpligt, bör kommittén vara

oförhindrad att lägga fram sina förslag i delbetänkanden.

Kommittén bör på de punkter där internationella utblickar kan vara av

värde skaffa sig en bild av hur man i andra jämförbara länder har löst

eller avser att lösa de frågor som kommitténs uppdrag omfattar.

Kommittén bör vidare beakta Sveriges åtaganden enligt de internationella

konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget

bör också erinras om regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer

och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i

utredningsverksamheten.

Kommittén bör i lämplig utsträckning samråda med berörda myndigheter

samt med domstolsutredningen och körkortsutredningen. Kommittén skall

vidare samråda med riksrevisionverket i de frågor som gäller personal-

och ekonomiadministration.

Kommittén bör informera berörda fackliga huvudorganisationer och ge dem

tillfälle att vid arbetets början och under dess gång föra fram

synpunkter.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört före utgången av juni månad

1992.

Jag har i detta ärende samrått med chefen för civildepartementet när det

gäller de frågor som har anknytning till polisen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

- att tillkalla en kommitté - omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) - med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda

åklagarverksamheten och förundersökningsreglerna,

- att utse en av ledamöterna att vara ordförande,

- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)