Dir. 1990:35

Ett nytt system för pantsättning av fastigheter

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-17

Mitt förslag

Inledning

Huvuddragen i förstudierapportens modell

Skälen för ett nytt panträttssystem

Utredningsuppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:35

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-17

Chefen för justitiedepartementet, statsrådet Freivalds, anför efter

samråd med statsrådet Lönnqvist.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredare tillkallas med uppgift att undersöka om det

finns skäl att införa ett nytt panträttssystem på fastighetsrättens

område. Om sådana skäl skulle anses föreligga skall utredaren utarbeta

ett förslag till utformning av det nya systemet. Detta skall innebära

-- att panträtt i en fastighet uppkommer genom en registrering i

inskrivningsregistret,

-- att inskrivningsmyndigheterna inte längre utfärdar några pantbrev,

samt

-- att inteckning och registrering av panträtt normalt kan utföras med

rättslig verkan av banker och andra kreditinstitut.

Inledning

Den nuvarande ordningen, som infördes genom jordabalkens ikraftträdande

år 1972, innebär att panträtt i en fastighet uppkommer genom att

fastighetsägaren överlämnar ett pantbrev till långivaren som säkerhet

för lånet. Pantbrev utfärdas av den lokala inskrivningsmyndigheten.

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har i samarbete med

Stadshypotekskassan studerat möjligheterna att införa ett nytt

panträttssystem, innebärande att pantbreven avskaffas och ersätts med en

registrering av själva panträtten. Samtidigt skulle man skapa möjlighet

för banker och andra kreditinstitut att i vissa fall med rättslig verkan

själva registrera panträtt i en fastighet. Frågorna har behandlats i en

av CFD och Stadshypotekskassan utarbetad förstudierapport daterad den 22

augusti 1989. CFD har i en framställning till regeringen den 12 oktober

1989 förordat att frågorna utreds vidare på grundval av

förstudierapporten.

Huvuddragen i förstudierapportens modell

Som redan har nämnts innebär det i förstudierapporten föreslagna

systemet att pantbreven avskaffas. Panträtt i en fastighet skall

uppkomma genom en registreringsåtgärd som kan jämföras med de

anteckningar om innehav som görs i dag. Vidare skall sättet att hantera

ärendena förändras så att banker och andra kreditinstitut själva kan

besluta om inteckning och genom anslutning till fastighetsdatasystemet

registrera pantsättning i inskrivningsregistret (s.k. ingivarhanterad

inskrivning). Även med detta system skall inteckningarna utgöra en del

av det inskrivningsregister som förs hos inskrivningsmyndigheten, men

ett stort antal ärenden kan slutföras utan några egentliga insatser från

myndighetens sida. Det nya systemet kan införas endast beträffande de

inskrivningsmyndigheter för vilka fastighetsdatareformen har genomförts.

Endast sådana banker och kreditinstitut som står under bankinspektionens

tillsyn skall efter särskild ansökan kunna ges tillstånd att besluta om

inteckning och registrera pantsättning, dvs. att påverka

inskrivningsregistrets innehåll. Dessa institut har i dag hand om ca 90

% av alla inteckningsärenden som ges in till inskrivningsmyndigheterna.

Den ingivarhanterade inskrivningen skall kunna omfatta

inteckningsärenden av alla slag (nyinteckning, dödning etc.). I viss

utsträckning skulle även lagfartsärenden kunna handläggas på detta sätt.

Ingivaren skulle emellertid endast kunna göra en temporär registrering

av lagfarten. Det slutgiltiga beslutet skulle sedan fattas av

inskrivningsmyndigheten.

Med ett system av detta slag skulle en stor del av

inskrivningsmyndigheternas uppgifter falla bort. Svårare ärenden skulle

dock alltjämt förbehållas inskrivningsmyndigheterna, exempelvis ärenden

som berör gemensamt inteckna de fastigheter. Det skulle vidare alltid

vara möjligt att lämna ett ärende direkt till inskrivningsmyndigheten.

Införandet av det nya panträttssystemet kräver enligt förstudierapporten

förhållandevis små investeringar i ny utrustning. De flesta

kreditinstituten har redan i dag en terminal eller ett terminalnät som

är anslutet till CFD. När det gäller den fysiska säkerheten sägs det

nuvarande fastighetsdatasystemet uppfylla de krav som måste ställas på

ett system som skall ge möjlighet till ingivarhanterad inskrivning.

Kraven på datasäkerhet i vidare bemärkelse kommer att skärpas med det

nya systemet. Dessa krav skulle sannolikt kunna tillgodoses på ett

tillfredsställande sätt med rutiner liknande dem som för närvarande

tillämpas när det gäller behörighetskontroll m.m.

Det nya systemet kan enligt förstudierapporten till en början införas

endast i de delar av landet där fastighetsdatareformen har genomförts

och där inskrivning sker genom automatisk databehandling.

Fastighetsdatareformen har hittills genomförts i mer än hälften av

landet och kommer såvitt nu kan bedömas att vara slutförd år 1995. Det

finns enligt rapporten inget hinder mot att man under tiden fram till

dess har parallella panträttssystem.

Införandet av det nya systemet skulle enligt förstudierapporten innebära

stora rationaliseringsvinster för inskrivningsväsendet, CFD,

domstolsverket samt bank- och kreditväsendet. Omkring hälften av den

totala ärendemängden skulle avbördas inskrivningsmyndigheterna, vilket

kan leda till en årlig besparing på omkring 25 milj. kr. För CFD och

domstolsverket kan de totala besparingarna beräknas uppgå till omkring 7

milj. kr. per år. För bankväsendet skulle det nya systemet innebära en

väsentlig förenkling av rutinerna och den årliga besparingen kan där

beräknas till omkring 65 milj. kr. per år.

Skälen för ett nytt panträttssystem

Förstudierapporten ger enligt min mening vid handen att ett nytt

panträttssystem av det slag som skisserats sannolikt skulle innebära en

avsevärd förenkling och rationalisering av inskrivnings- och

kreditväsendet. Som har framhållits i rapporten ligger ett system av

detta slag i linje med den utveckling som pågår mot en minskad hantering

av papper till förmån för säkrare och billigare former för lagring och

åtkomst av information. Ett exempel på detta utgör den förestående

övergången till ett kontobaserat aktiesystem, som innebär att

rättigheter till aktier, obligationer m.m. kommer att knytas till en

registrering i stället för till innehavet av ett skriftligt dokument (se

aktiekontolagen, 1989:827, samt prop.1987/88:108 och 1988/89:152). Genom

den reformen avskaffas en hantering av fysiska värdepapper vilken inte

bara är kostsam och tidskrävande utan också förknippad med

säkerhetsrisker. Mycket talar enligt min mening för att man kan göra

liknande vinster genom att avskaffa pantbreven och förenkla rutinerna på

fastighetskrediternas område.

En stor del av den rationalisering som förstudierapportens modell

innebär ligger i att åtskilliga beslut som i dag fattas av

inskrivningsmyndigheten i stället skall kunna fattas av bank- och

kreditinstitut. En sådan förändring kan mot bakgrund av våra

rättstraditioner på fastighetsrättens område förefalla långtgående,

eftersom den innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar

myndighetsutövning överlämnas till enskilda rättssubjekt (jfr 11 kap. 6

§ regeringsformen). Enligt min mening kan det emellertid inte anses

föreligga några principiella hinder mot en sådan ordning så länge det

handlar om mera rutinbetonade beslut som inte fordrar några ingående

juridiska överväganden. Man kan här jämföra med det kontobaserade

aktiesystemet, som ju innebär att vissa privata institutioner betros med

rätten att själva registrera vissa rättsförhållanden mot att de har ett

skadeståndsansvar för fel som begås i verksamheten.

Vad jag nu har sagt leder till slutsatsen att det finns anledning att

närmare utreda de möjligheter till rationalisering som finns på detta

område. Jag förordar därför att en utredare tillkallas med uppgift att

undersöka denna fråga. Jag skall i det följande ange några riktlinjer

för utredningsarbetet.

Utredningsuppdraget

Utredaren bör först inrikta arbetet på att förutsättningslöst undersöka

om ett panträttssystem av det angivna slaget skulle medföra så stora

vinster att en reform är motiverad. I det sammanhanget torde det vara av

särskild betydelse att belysa förutsättningarna för bankväsendet att

medverka i den s.k. ingivarhanterade inskrivningen.

Om utredaren kommer fram till att det är motiverat att införa ett nytt

panträttssystem bör utredaren också utarbeta ett förslag till den

närmare utformningen av detta. CFD:s förstudierapport utgör enligt min

mening en god grund för det utredningsarbete som krävs i denna del. I

rapporten anges åtskilliga frågor som måste övervägas i detta

sammanhang. Det finns inte skäl för mig att nu gå närmare in på alla de

rättsliga och praktiska problem som måste klaras ut. Jag vill dock i

korthet beröra några av de mest centrala frågorna.

En grundläggande fråga är givetvis vilken närmare omfattning den s.k.

ingivarhanterade inskrivningen skall ha. Tanken med ett sådant system är

att bl.a. rutinbetonade beslut om inteckning i fast egendom skall kunna

fattas och registreras av vissa banker och andra kreditinstitut. Dessa

ingivare skall också kunna registrera själva pantsättningen av

fastigheten. Eftersom inteckningsärenden ofta sammanhänger med

lagfartsärenden inställer sig genast frågan om inte också dessa ärenden

bör kunna omfattas av den ingivarhanterade inskrivningen, åtminstone i

viss utsträckning. I rapporten pekas på möjligheten att låta ingivaren

göra ett slags preliminär prövning av lagfartsfrågan och göra en

registrering som skulle få ungefär samma rättsverkan som ett beslut om

uppskov eller vilande lagfart. En sådan ordning är enligt min mening

fullt tänkbar, i varje fall när det är fråga om lagfartsärenden av

enklare slag. Självfallet bör det alltid finnas möjlighet för ingivaren

att lämna ett ärende -- vare sig det beror på att ärendet är komplicerat

eller på något annat -- till inskrivningsmyndigheten för avgörande.

En given utgångspunkt för utformningen av ett nytt system måste vara att

det inte skall kunna uppkomma några rättsförluster för fastighetsägare

eller andra vilkas rättigheter berörs, om det uppstår något fel vid

behandlingen av ett ärende. Detta gäller oavsett om felet beror på ett

misstag vid handläggningen av ett ärende eller på ett tekniskt fel,

exempelvis i en dataterminal. För att minska risken för rättsförluster

är det viktigt att fastighetsägare och andra som berörs av innehållet i

inskrivningsregistret får underrättelser om förändringar i detta. Det är

också viktigt att det tillskapas ansvarsregler som innebär att en

skadelidande får ersättning för en uppkommen förlust samtidigt som

ansvaret fördelas på ett rimligt sätt mellan dem som i det nya systemet

utgör en del av inskrivningsväsendet. Redan nu gäller enligt 19 kap. 19

§ jordabalken att staten har ett strikt skadeståndsansvar gentemot den

som lider förlust till följd av fel eller försummelse i fråga om

handläggning av eller beslut i ett inskrivningsärende och liknande. En

möjlighet kan vara att bibehålla detta ansvar och ge staten rätt att

helt eller delvis kräva tillbaka utbetald ersättning från en ingivare

som har orsakat eller medverkat till skadan (jfr 7 kap. 2 och 5 §§

aktiekontolagen, 1989:827). En annan möjlighet kan vara att ålägga

ingivaren ett ansvar direkt gentemot den skadelidande i fall då skadan

eller förlusten är att hänföra till handläggning hos ingivaren. Mycket

talar emellertid för att man då genom en fond eller försäkring måste

skapa något slags garanti för att ingivarens ansvar fullgörs.

Inskrivning i fråga om fast egendom sker i fastighetsbok, tomträttsbok

eller inskrivningsregister. Innehållet i dessa register är offentliga

allmänna handlingar. Om panträtten skall uppkomma genom en registrering

blir den alltså offentlig. Detta innebär en förändring jämfört med det

nuvarande systemet. Att pantbrevet överlämnas till långivaren och att

panträtt därigenom uppkommer kan ju inte utläsas av fastighetsboken.

Långivaren kan visserligen, om han så önskar, få innehavet av pantbrevet

antecknat i fastighetsboken men förblir i annat fall okänd. Utredaren

bör överväga om det inte av hänsyn till främst panthavarens intressen

kan vara motiverat att registreringen av själva panträtten eller i varje

fall uppgiften om panthavarens identitet skall kunna vara undantagen

från allmän insyn.

Utredaren bör förutsättningslöst överväga de övergångsfrågor som

uppkommer i samband med införandet av ett nytt panträttssystem. En

särskild svårighet i detta sammanhang är att det nya systemet kan

införas endast inom ramen för den fastighetsdatareform som nu har

genomförts i mer än hälften av landet och som beräknas bli slutförd år

1995. Det får därför anses tvivelaktigt om det nya systemet bör införas

innan fastighetsdatareformen har slutförts. Om det nya panträttssystemet

skall införas dessförinnan, går det inte att undvika att man under en

viss tid får ha dubbla eller parallella regelsystem på detta område av

civilrätten. Även på längre sikt skulle för övrigt enligt

förstudierapporten panträtt i en fastighet kunna grundas såväl på äldre

pantbrev som på senare registreringar av panträtt. Det får bli en

uppgift för utredaren att överväga hur stora olägenheter som detta kan

medföra och utforma sitt förslag med hänsyn härtill.

Ett nytt system av det slag som har skisserats här skulle uppenbarligen

få påtagliga konsekvenser för inskrivningsmyndigheternas del i form av

minskade och eventuellt också förändrade arbetsuppgifter. Det kan leda

till att man senare får överväga förändringar också i organisationen av

inskrivningsväsendet. För att skapa ett underlag för sådana överväganden

bör utredaren söka belysa vilka närmare konsekvenser för

inskrivningsmyndigheterna som ett nytt system kan tänkas leda till.

Utredaren bör i denna fråga samråda med den kommitté med uppgift att se

över domstolarnas uppgifter, arbetssätt och organisation som jag nyligen

har tillkallat (dir. 1989:56).

Av stor betydelse är givetvis att det datasystem som senare kommer till

användning uppfyller högt ställda krav i fråga om säkerhet och

sårbarhet. Utredaren bör ange vilka närmare säkerhetskrav som bör

ställas på datasystemet och vilka säkerhetsåtgärder som behövs för att

tillgodose dessa krav.

En reform av liknande slag skulle kunna tänkas också i fråga om den del

av inskrivningsväsendet som inte avser fastigheter (företagshypotek,

fartyg och luftfartyg). Om utredaren anser det vara lämpligt bör han

behandla frågan om en liknande reform också på dessa områden.

Utredningsarbetet bör bedrivas i samråd med CFD, domstolsverket och

kreditinstituten. När det gäller de nyss berörda frågorna om säkerhet

och sårbarhet bör utredaren också samråda med statskontoret.

Utredningsarbetet bör vara slutfört före den 1 oktober 1992.

För utredaren bör gälla regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga

kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens

inriktning.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för justitiedepartementet

-- att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av

kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utreda frågan om ett

nytt panträttssystem på fastighetsrättens område, samt

-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes framställan.

(Justitiedepartementet)