Dir. 1990:38

Översyn av lagen (1987:588) om träfiberråvara

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Mitt förslag

Bakgrund

Uppdraget

Tidsplan

Hemställan

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

Beslut

Dir. 1990:38

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Chefen för industridepartementet, statsrådet Molin, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att genomföra en

översyn av lagen (1987:588) och förordningen (1987:589) om

träfiberråvara samt att föreslå en avreglering av skogsindustrins och

bränslesektorns användning av träfiberråvaror eller förenklingar i den

prövning som sker med stöd av lagen. I uppdraget ingår att bedöma vilka

effekterna skulle bli om hela eller en del av prövningen upphör.

Bakgrund

Lagen och förordningen om träfiberråvara trädde i kraft den 1 juli 1987

och ersatte föreskrifter om hushållning med träfiberråvara i dåvarande

136 a § byggnadslagen (1947:385, omtryckt 1981:872).

Lagen om träfiberråvara (träfiberlagen) syftar till att motverka brister

inom skogsindustrins råvaruförsörjning. I propositionen som låg till

grund för träfiberlagen (prop. 1986/8 7:105) anfördes att råvarubrist

kan uppkomma på grund av att avverkningarna i landet är mindre än

skogsindustrins samlade råvarubehov. Detta kan särskilt missgynna

sågverksindustrin. De s.k. köpsågverken saknar oftast egna

skogstillgångar och kan, även om de är lönsamma, ha sämre

förutsättningar än de stora skogsägande bolagen att hävda sig på

virkesmarknaden. Sågverksindustrin är en viktig basnäring och har stor

betydelse för lönsamheten i skogsbruket. Obalanser på virkesmarknaden

anses kunna bli särskilt besvärande i norrlandslänen, där framför allt

inlandssågverken har en stor regionalpolitisk betydelse.

I propositionen anfördes att en snabb avveckling av kärnkraften kan

medföra att användningen av trädbränslen ökar snabbt. En grundläggande

princip är dock att användningen av sådana bränslen inte får innebära

att skogsindustrin, i första hand massa- och träskiveindustrin, får sin

råvaruförsörjning försvårad.

Definitionen av begreppet träfiberråvara ändrades i träfiberlagen. Med

begreppet avses endast sådana råvaror som är industriellt

förädlingsbara, medan t.ex. avverkningsrester i form av grenar och

toppar inte omfattas. Den nedre volymsgränsen för prövningspliktig

användning höjdes jämfört med reglerna i 136 a § byggnadslagen. Genom

förändringarna begränsades prövningsskyldigheten kraftigt. Ca 75

skogsindustriella anläggningar samt de anläggningar som använder större

mängder träfiberråvaror för eldningsändamål, kan beröras av prövningen.

Frågor om tillstånd att använda träfiberråvara prövas av regeringen vad

gäller skogsindustrin och av statens industriverk vad gäller

bränslesektorn. Skogsvårdsstyrelserna är tillsynsmyndighet.

Riksdagen har i samband med och efter beslutet om lagen (NU 1986/87:40,

rskr. 353) behandlat motioner med krav på att träfiberlagen skall

upphävas. Riksdagen har bedömt (NU1987/88:17 samt 1989/90:NU10, rskr.

76) att reglering av träfiberråvarans användning är erforderlig samt att

ett ställningstagande till lagen bör anstå tills en översyn av

prövningen har genomförts.

Sedan år 1986--87 har avverkningarna ökat i landet, bl.a. till följd av

avverkningsstimulerande åtgärder. I det fåtal prövningsärenden fr.o.m.

den 1 juli 1987 där skogsindustrier har ansökt om tillstånd att använda

ökade råvaruvolymer, har bolagen fått redovisa vilka konkreta åtgärder

som vidtas för att täcka behovet i det individuella fallet.

De stora skogsbolagen har inköpsbolag som agerar på virkesmarknaden och

har bl.a. därigenom en särskilt stark ställning på marknaden.

Näringsfrihetsombudsmannen, NO, har utrett de s.k. virkeskartellernas

betydelse för konkurrenssituationen. NO har bl.a. dragit slutsatsen att

kartellsamarbetet är samhällsekonomiskt ineffektivt och bör upphöra.

Virkessamarbetet anses särskilt missgynna köpsågverken. Förhållandena

har ibland anförts till stöd för prövningen av de stora industriernas

råvaruanvändning. Dock är det främst företrädare för just sågverken som

i olika sammanhang framfört att träfiberprövningen bör kunna förenklas.

Under den senaste perioden med högt kapacitets utnyttjande inom massa-

och pappersindustrin har marginalbehovet av råvara till stor del täckts

genom ökade avverkningar och ökad virkesimport. Kapacitetsneddragningar

inom främst bulkproducerande sågverks- och träskiveindustrier har

medfört ett minskat råvarubehov i dessa delbranscher. Lönsamheten i

branscherna har samtidigt förbättrats. Branschprogram för bl.a. ökad

vidareförädling inom sågverksindustrin fullföljs för närvarande och

bidrar till att göra sågverken mer långsiktigt motståndskraftiga mot

konjunkturssvängningar. Ett förstärkt treårigt branschstöd för sågverken

i de nordligaste länen påbörjades budgetåret 1988/89.

Skogsstyrelsen, statens industriverk, domänverket och statens energiverk

har mot bakgrund av de hittillsvarande erfarenheterna av

träfiberprövningen i en gemensam skrivelse föreslagit ett förenklat

system för råvaruprövning, baserat på en anmälningsplikt för större

användare.

Det svenska energisystemet skall enligt de energipolitiska riktlinjerna

baseras på varaktiga, helst förnybara och inhemska, energislag som också

är säkra och miljövänliga. Biobränslen anses i hög grad uppfylla kraven.

Riksdagen behandlar under våren 1990 förslaget (prop. 1989/90:111,

1989/90:SkU 31) om skatt på utsläpp av koldioxid och svavel. Förslaget

innebär att de nuvarande punktskatterna på olja, kol, naturgas och gasol

halveras och att koldioxidskatten införs, vilket sammantaget medför en

ökad skattebeläggning av de fossila bränslena. Inom regeringskansliet

förbereds ytterligare åtgärder för att stimulera miljövänlig

energiproduktion, varvid biobränslen prioriteras. Förändringarna avses

innebära en ytterligare styrning mot ökad eldning med biobränslen. Den

närmare utformningen av förslagen kommer att redovisas i ett

energipolitiskt sammanhang.

Många av de stora biobränslekunderna är energiverk inom kommuner och

landsting. Dessa kunders betalningsvilja har samband med

prisutvecklingen på alternativa bränslen och med möjligheterna till

kostnadstäckning via priset på leverad el och värme till hushåll eller

institutioner. Bränslemarknadens kundstruktur är således annorlunda än

den skogsindustriella marknadens, där råvarukunderna prissätter sin

produktion på en marknad med internationell konkurrens.

Tillgången på biobränslen i landet har uppskattats av bl.a. statens

energiverk och statens naturvårdsverk i en utredning om ett

miljöanpassat energisystem. I en skrivelse till regeringen har

Sågverkens Råvaruförening, mot bakgrund av uppfattningen att det finns

ett regionalt överskott på sågspån, föreslagit undantag från

skyldigheten att pröva användningen av träindustrins biprodukter för

eldningsändamål i vissa delar av landet. Förslaget har remissbehandlats.

Svenska Träskivor Service AB och Svenska cellulosa- och

pappersbruksföreningen har därutöver lämnat synpunkter på träfiberlagens

tillämpning, särskilt vad gäller dess biobränsledel.

Uppdraget

Lagen om träfiberråvara har varit i kraft i nära tre år. Jag anser att

en utredare bör tillkallas för att utvärdera erfarenheterna av den

nuvarande prövningsordningen.

Min uppfattning är att marknadsmekanismer, förutom samhällets generella

föreskrifter om industriell och annan verksamhet, bör bestämma hur

produktionsresurserna skall användas. Detta bör även gälla för

användningen av träfiberråvaror. Utredaren bör därför redovisa förslag

om ytterligare avreglering i träfiberprövningens skogsindustriella del.

Det förslag som har skisserats av skogsstyrelsen med flera myndigheter

bör därvid utvärderas. Om utredaren finner att prövningen helt kan

upphöra, bör konsekvenserna av detta redovisas. Situationen för

inlandssågverken i norra Sverige bör särskilt uppmärksammas i detta

sammanhang.

En utgångspunkt för utredningen bör vara att produktionen och

investeringarna inom de skogsindustriella branscherna inte får äventyras

av att användningen av träfiberråvaror för energiändamål ökar.

Utredaren bör bedöma i vilken utsträckning ekonomiskt stöd till

biobränslen samt skatter och avgifter på andra bränslen kan komma att

öka bränslesektorns anspråk på industriellt förädlingsbara råvaror och

därmed försvåra industrins råvaruförsörjning. Utredaren bör undersöka om

det föreligger skillnader i prisbildningen för träfiberråvaror beroende

på om råvarorna utbjuds på virkes- eller bränslemarknaden. I så fall bör

utredaren värdera möjligheterna att vidta sådana åtgärder att

marknadsmässigt likvärdiga villkor skapas för olika kategorier av

råvaruköpare.

Skogsavfall i form av avverkningsrester från skogsbruket svarar för en

stor del av de biobränslen som används i t.ex. fjärrvärmeanläggningar.

Bränslesektorn bör enligt förarbetena till träfiberlagen i första hand

utnyttja detta sortiment. Användningen av sådana bränsleråvaror är som

nämnts inte prövningspliktig. Ökad eldning med träfiberråvaror som

efterfrågas av skogsindustrin kan motverkas av att skogsavfall i ökad

utsträckning används för eldningsändamål. Utredaren bör, med

utgångspunkt från befintligt utredningsmaterial, bedöma i vilken

utsträckning eldning med skogsavfall kan komma att öka samt ange vilka

eventuella hinder som finns för en sådan utveckling. Utredaren bör

därvid särskilt beakta de restriktioner som behövs vid uttag av

avverkningsrester från vissa känsliga skogsmarker. Utredaren bör därför

ta del av den granskning av dessa frågor som skogsstyrelsen nyligen har

påbörjat.

Om utredaren finner att skogsindustrins råvaruförsörjning är hotad till

följd av de nya förutsättningarna på bränslemarknaden och att detta inte

kan undanröjas med andra rimliga åtgärder, bör det fortsatta behovet av

ett prövningssystem bedömas.

Utredaren bör därvid överväga den lämpliga omfattningen av prövningen,

utarbeta lagförslag och redovisa hur den fortsatta prövningen bör

organiseras. Prövningen bör bidra till att tillförsäkra skogsindustrin

dess råvarubas och utrymme för eventuellt ökad produktion. Ett viktigt

krav är att prövningen bör vara så flexibel att den medger eldning med

tillfälliga överskott av industriellt förädlingsbara råvaror som

industrin av olika skäl inte kan utnyttja. Vidare bör systemet vara

enkelt att tillämpa.

Utredaren bör ta del av de förslag och synpunkter som har framförts från

berörda branscher och andra intressenter. För utredarens arbete bör

gälla direktiven (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare

angående utredningsförslagens inriktning samt direktiven (dir. 1988:43)

om beaktande av EG-aspekter.

Tidsplan

Utredaren bör redovisa arbetet avseende prövningen av användningen av

träfiberråvaror för bränsleändamål senast den 31 oktober 1990. Arbetet i

övrigt bör slutligt redovisas senast den 15 november 1990.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för industridepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att genomföra en översyn av prövning enligt

lagen (1987:588) om träfiberråvara samt att avge förslag om förenklad

prövning,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta tolfte huvudtitelns anslag Utredningar

m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hans hemställan.

(Industridepartementet)