Dir. 1990:39

Uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområdet

Innehåll

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Mitt förslag

Bakgrund

Utgångspunkter för utredningen

Uppdraget

Hemställan

Beslut

Dir. 1990:39

Beslut vid regeringssammanträde 1990-05-31

Chefen för miljödepartementet, statsrådet Dahl, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare ges i uppdrag att utreda och lämna

förslag till sådana åtgärder inom förpackningsområdet som syftar till

att främja retursystem.

Bakgrund

I miljö- och energidepartementets bilaga till 1990 års budgetproposition

(prop. 1989/90:100 bil.16 s. 27) behandlas vissa avfallsfrågor. I

propositionen föreslås bl.a. att renhållningslagen (1979:596)

kompletteras med bestämmelser om återanvändning och återvinning för att

åstadkomma såväl minskade avfallsmängder som ökad sparsamhet med

samhällets samlade resurser. I propositionen redovisas också vissa

åtgärder inom förpackningsområdet. Där aviseras det uppdrag som jag nu

föreslår. Riksdagen har sedermera ställt sig bakom förslagen och

inriktningen av arbetet med avfallsfrågor (1989/90:JoU16, rskr. 241).

I propositionen redogörs för hur avfallet utgör en allt större

belastning för miljön, såväl genom stora volymer som genom innehållet av

miljöstörande eller skadliga ämnen. Många av problemen följer av

varornas utformning. För att radikalt kunna minska dessa problem måste

varor och produkter därför dels i ökad utsträckning ingå i retursystem

för att kunna återvinnas eller återanvändas, dels vara anpassade till

miljöns krav redan från början.

De åtgärder som kommer att krävas för att minska avfallets mängd och

miljöstörande eller skadliga innehåll gäller inte bara varorna utan även

förpackningar och emballage.

För att nå en förbättrad avfallshantering och hushållning med samhällets

samlade resurser måste återvinning och återanvändning bli ledstjärnor

för den framtida produktutvecklingen.

Enligt statens naturvårdsverk består en betydande del -- 25 viktprocent

av hushållsavfallet -- av förpackningar av olika slag. Dessa är i

allmänhet avsedda för engångsbruk. Enbart dryckesförpackningarna står

för ca 7 viktprocent. Volymmässigt utgör förpackningarna en ännu större

andel, totalt mellan 40 och 50 % beroende på graden av komprimering.

Hushållsavfallet består till 25--35 % av organiskt avfall och 35--45 %

papper medan resten utgörs av plast, glas, metaller och det papper som

är så behandlat att det varken kan brytas ned eller återvinnas.

Om man beaktar att det organiska avfallet och pappersavfallet i

framtiden skall sorteras ut och komposteras, rötas eller i ökad

utsträckning återvinnas, så utgör förpackningar som inte återvinns eller

återanvänds en stor andel av den återstående fraktionen. Ett sätt att

ytterligare minska avfallsvolymerna är därför att i ökad utsträckning

återanvända förpackningar. Ett annat är att sortera ut och återvinna

materialet. Då uppnås också ett bättre sorterat och därmed mer

lätthanterligt avfall. Medverkan från såväl tillverkare och importörer

som handlare och konsumenter är mycket viktig för att få sådana system

att fungera.

Det har inte gjorts några detaljerade analyser av restprodukterna från

industriell verksamhet. Naturvårdsverket gör en uppskattning, baserad på

mätningar i Borås, att förpackningsandelen i det samlade avfallsflödet

från industriell verksamhet i genomsnitt är ca 25 %.

Den totala energiförbrukningen inom förpackningsmaterialsektorn kan

uppskattas till 2--3 % av Sveriges totala energiförbrukning. En slutsats

som drogs i samband med energisparkommitténs (ESK 1979:01) arbete var

att det dominerande behovet av energi finns i processleder, dvs. vid

framställningen av förpackningsmaterial ur de primära råvarorna. Detta

är ett ytterligare motiv för att främja återanvändning och återvinning

av förpackningar

För vissa dryckesförpackningar finns retursystem och återvinningssystem

redan utvecklade. Även inom vissa andra förpackningsområden har det

etablerats mer eller mindre effektiva återanvändnings- eller

återvinningssystem. Det gäller transportförpackningar av wellpapp och

papp, lastbärare av trä och tomfat av plast och metall.

Frånsett dryckesförpackningarna och vissa andra emballage saknar

emellertid det stora flertalet förpackningar något som helst system för

återanvändning eller återvinning. Förpackningarna fördelar sig främst på

materialslagen glas, papper, plast och metall. Användandet av plast ökar

mest, främst på bekostnad av glas och metall.

Det finns sedan några år en särskild punktskatt på dryckesförpackningar

enligt lagen (1984:355) om skatt på vissa dryckesförpackningar. Den tas

ut på alla dryckesförpackningar utom på sådana som är gjorda

huvudsakligen av papper och papp. Returförpackningar beskattas lägst och

utan hänsyn till förpackningens volym. Övriga förpackningar beskattas

delvis i förhållande till sin volym. Alla förpackningar över 70 cl

beskattas med samma belopp, vilket gör att stora engångsförpackningar av

typen PET (polyetylentereftalat)-flaskor får anses vara skattemässigt

gynnade. Förpackningar över 300 cl beskattas inte. Då skatten tillkom

fanns engångsförpackningar på över 100 cl endast i begränsad omfattning.

Beloppen har inte justerats sedan lagen infördes.

Dryckesförpackningar tillverkade huvudsakligen av papper och papp

beskattas alltså inte. Det innebär att vår vanligaste

dryckesförpackning, den för mjölk och liknande produkter, är undantagna

i skattesystemet. Mjölkförpackningar utgör ca 35 % av alla

dryckesförpackningar i Sverige och svarar volymmässigt för en avsevärd

del av förpackningarna i hushållsavfallet. Det finns i dag också en

tendens till att fler typer av drycker, även sådana som i dag finns i

andra förpackningar med retursystem, t.ex. mineralvatten, börjar

försäljas i engångsförpackningar av papper. Dryckesförpackningsskatten

som den ser ut i dag har ingen styrande effekt för att gynna

retursystem.

Utgångspunkter för utredningen

En viktig uppgift inom förpackningsområdet måste, enligt

naturvårdsverket, vara att säkra och effektivisera redan befintliga

system genom en utveckling dels av styrmedel, dels av marknaden för

återvunna material och produkter. Efter hand måste också återvinningen

öka inom andra förpackningsområden, bl.a. genom en ökad standardisering.

Jag anser att det inom förpackningsområdet bör finnas stora möjligheter

att utveckla och införa fler retursystem, som kan hjälpa till att minska

avfallsmängderna och spara på resurser.

Byggbranschen är exempel på ett område där stora mängder varor anländer

emballerade i företrädesvis enhetliga material, främst wellpapp och

polyeten. En fungerande källsortering på byggarbetsplatser och liknande

skulle kunna ge stora kvantiteter och rena material att utnyttja i en

återvinningsverksamhet. Här finns sannolikt en stor outnyttjad potential

för återvinningsbara material.

Vid bensinstationer är engångsförpackningar också vanliga. Många av

dessa har i vissa fall extremt kort livslängd vid konsumtionen.

Förpackningarna med t.ex. spolarvätska eller olja bärs ofta bara ut till

bilen och slängs direkt efter det att de tömts och förs sedan som

osorterat avfall från bensinstationen till destruktion.

Ett hittills relativt outforskat sätt att lösa en del av våra

avfallsproblem kan vara att tillverka förpackningar i fullständigt

nedbrytbara material. Nedbrytningsbara ersättningsmaterial för t. ex.

plaster håller på att utvecklas.

Uppdraget

Frågan om hur åtgärderna inom förpackningsområdet kan utformas för att

främja retursystem bör utredas av en särskild utredare.

Utredningen skall inriktas på att lämna förslag till styrmedel för att

påverka tillverkning, distribution och användning, inkl. kvittblivning,

av förpackningar av olika slag. Avsikten är att retursystem tydligt

skall främjas på bekostnad av engångsförpackningar och att

återanvändning i möjligaste mån skall gynnas i förhållande till

återvinning. Systemen skall vara så konstruerade att en styrning sker

mot resurs- och energihushållning samt miljövänliga materialslag.

Konstruktioner som medför hinder för den internationella handeln bör så

långt möjligt undvikas. Principen att den som ger upphov till

miljöpåverkan och avfall också skall stå för kostnaderna som

miljöpåverkan och avfallet orsakar skall tillämpas.

Utredaren skall kartlägga vilka typer av förpackningar och

förpackningssystem som för närvarande huvudsakligen förekommer på den

svenska marknaden. Häri ingår att ta reda på var och i vilka mängder

förpackningarna används, i vilken utsträckning de återanvänds, återvinns

eller kasseras samt i vilka material de tillverkas. Förbrukningen av

råvaror och energi för olika förpackningssystem skall belysas. Utredaren

skall även klarlägga vilka miljöeffekter olika materialslag och

förpackningssystem för med sig. Effekter skall beaktas oavsett om de

uppstår i produktions-, onsumtions- eller avfallsled. I sammanhanget

skall utredaren också ta fram uppgifter om alternativa materialslag och

tillgängliga eller tänkbara substitut. Möjligheten att i ökad

utsträckning använda nedbrytbara förpackningsmaterial skall undersökas.

Utredaren skall också klarlägga i vilken omfattning förpackningarna

tillverkas inom landet resp. importeras.

Kartläggningen skall ligga till grund för en bedömning av för vilka

förpackningstyper och -system det är miljö- och resursbesparande att

införa en annan ordning än den nuvarande i form av t.ex. enhetliga

förpackningar så att retursystem kan införas. I bedömningen skall ingå

en kostnadsanalys av samhällsekonomiska effekter. Konkreta modeller för

retursystem och andra åtgärder skall anges.

Åtgärder som kan gynna dessa nya modeller och andra föreslagna åtgärder

skall utformas. Inte bara ekonomiska styrmedel utan även andra former av

åtgärder, t.ex. informativa och administrativa skall övervägas.

Utredaren skall särskilt se över dryckesförpackningsskatten så att denna

skatt får en styrande verkan samt undersöka om den kan vara förebild för

eller utvidgas till andra förpackningstyper.

I samband med föreslagna åtgärder skall förslag till lagändringar

utformas.

Effekter på marknaden av de föreslagna styrmedlen skall bedömas. Bl.a.

bör sådana effekter som sysselsättningspåverkan inom berörda branscher,

förändrad arbetsmiljö i de olika distributionsleden och påverkan på

internationell handel och varudistribution belysas.

Utredan skall enligt regeringens direktiv (dir. 1988:43) beakta

EG-aspekter och ta till vara de möjligheter till harmonisering med EG

som kan finnas.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter,

organisationer och det programråd för forskning för ett avfallssnålt

samhälle som skall bildas inom kort.

Utredaren skall beakta innehållet i regeringens direktiv (dir. 1984:5)

till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående

utredningsförslagens inriktning.

Utredningsarbetet skall bedrivas skyndsamt. En första rapport med

översyn av dryckesförpackningsskatten skall redovisas till regeringen

senast den 1 oktober 1990. Övriga förslag skall redovisas senast den 1

september 1991.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen

bemyndigar chefen för miljödepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen

(1976:119) -- med uppdrag att utreda åtgärder inom förpackningsområdet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt

utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall

belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller

hennes hemställan.

(Miljödepartementet)